1.3. Многоаспектный (комплексный) подход

С использованием данного подхода предлагается проводить многоаспектную оценку эффективности правового регулирования в системе других регуляторов и широком социально-экономическом контексте. Данный подход предполагает рассмотрение наряду с юридическим ряда других факторов, влияющих на общественные отношения, в том числе экономического, политического, социального, исторического, морального, криминогенного и др. Исследователи обращают внимание на то, что следует полнее анализировать роль внеэкономических факторов – культуры, образования, науки. Также необходимо определение меры воздействия разных отраслей законодательства на различные стороны экономики и социальной сферы.

Отметим, что к вопросу о факторах, влияющих на правовое регулирование, обращались советские юристы В.П. Казимирчук, С.В. Поленина[472] и др.

Следуя словарным определениям, фактор (лат. factor – делающий, производящий) – это: 1) причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты; 2) деятельная сила какого-либо явления; 3) скрытые переменные, получающиеся при обработке данных посредством факторного анализа[473].

Следует также упомянуть о том, что под факторами понимаются также источники права. Понятие «источник» в этимологическом смысле означает «то, из чего берется, черпается что-либо; то, что дает начало чему-либо, служит основой для чего-либо»; «исходное место или позиция, служащие основой для развития чего-либо». Под словом факторы мы подразумеваем источники, которые обусловливают возникновение потребности в правовом регулировании, появление соответствующих правовых норм и придают содержанию этих норм определенную репрезентативность[474].

Более того, термин «источник» позволяет определить дальнейшее направление процесса познания в виде источников как таковых вообще и источников вполне конкретных явлений, в том числе и права[475].

К настоящему времени интересующая нас проблематика была рассмотрена М.И. Милушиным, который исследовал проблему формирования комплексных правовых образований в системе законодательства. Ученый разделяет факторы на внутренние и внешние. К факторам, оказывающим влияние на комплексные образования, он относит социальные факторы, которые подразделяет на общие и специальные. Общие социальные факторы формирования комплексных образований известны из теории права: экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный, организационный, информационный, научный, программирующий и др. К специальным относятся фактор целеполагания, основанием которого является обеспечение наиболее эффективного регулирования в отдельных сферах государственного управления, а также структура права, в частности, ее подразделение на частный и публичный блоки[476].

Анализируя факторы, оказавшие влияние на эффективность комплексного правового регулирования, можно прийти к обоснованному выводу о том, что не отдельные факторы играют определяющую роль в формировании эффективной модели комплексных правовых образований, а их комплекс, поскольку эти факторы взаимосвязаны между собой и последствия их влияния на комплексное правовое регулирование одинаково важны.

Например, в сфере образования при подготовке законодательного акта учитываются экономический и социокультурный факторы. В сфере здравоохранения следует учитывать социокультурный, демографический, экономический фактор. На трудовое право воздействуют социальные факторы. Экономический фактор корреспондирует с финансовым, трудовым, семейным правом. Экологический фактор влияет на земельное, водное, лесное право и др. Демографический фактор учитывается в семейном, трудовом, финансовом, жилищном и др. отраслях права. Географический фактор взаимодействует с другими факторами, например, экологическим, что прослеживается в земельном, водном, лесном и экологическом праве. Перечень данных факторов не является исчерпывающим, поскольку их число слишком велико. Кроме того, они могут изменяться в зависимости от складывающейся ситуации.

Так, социальные и экономические реформы повлекли значительные изменения законодательства о здравоохранении, образовании, экономических отношениях, формах собственности, статусе юридических лиц и граждан. В результате экономических преобразований изменяется правовое регулирование, появляются новые правовые институты. Так, например, возникла потребность правового регулирования инновационной экономики, создания дополнительных правовых гарантий интеллектуальной собственности.

Динамика правового регулирования тесно связана с кризисными процессами мировой экономики, что предопределяет соответствующие изменения норм финансового, банковского, бюджетного, налогового, трудового и других отраслей права.

В условиях резкого ухудшения экологической ситуации на Земном шаре, изменения климата, разрушения озонового слоя, химического загрязнения окружающей среды, глобальных техногенных катастроф (например, на экологию Мексиканского залива крайне негативно повлияла авария на нефтяной платформе «Deepwater Horizon» в апреле 2010 года), критических для сельского хозяйства погодных условий (например, климатические аномалии на территории Европейской России) проблемная ситуация, связанная с действием экологического фактора, рассматривается во взаимосвязи с государственной экологической политикой и относится к числу предпосылок становления и формирования экологического права как комплексной отрасли. Внимание законодателей развитых стран мира смещается сегодня в сторону поиска путей развития правового регулирования экологической сферы.

В конституциях государств закрепляется понятие «экология». Например, в Конституции РФ используются термины «экологическое благополучие», «экологическое развитие РФ», «экологическое правонарушение», устанавливаются экологические права и обязанности граждан. Предпосылкой для формирования комплексной отрасли права является ставшая в последние годы особенно острой проблема сохранения экологического равновесия между человеком и средой его обитания, основывающаяся на зависимости экологии от деятельности людей.

Эффективность комплексного правового регулирования определяется его информационным обеспечением, которое в начале XXI века приобретает значительный вес. Согласно Федеральному закону от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» термину «информатизация» дается следующее определение: это отношения, связанные с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий, на основании принципов, установленных указанным Федеральным законом. При этом информационные технологии определяются как «процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов». Таким образом, в данном законе процесс информатизации рассматривается как процесс, способствующий дальнейшему развитию общества и имеющий государственное значение. Основой этого развития является, в частности, формирование и использование информационных ресурсов.

Назначение информатизации состоит в повышении эффективности деятельности во всех сферах человеческого бытия на основе распространения и внедрения в промышленность и сельское хозяйство, науку и образование, управление и культуру, политику новой информации. Одной из основных задач на современном этапе является осуществление права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. Решение этих задач ведет к глубочайшим экономическим, организационным, социально-культурным (научная и образовательная деятельность, промышленное производство, здравоохранение, торговля и т. д.) инновациям в обществе, которые в свою очередь влекут изменение материальной и технологической основы общества. В обществе ключевое значение приобретают различного рода управляющие и аналитические информационные системы, созданные на базе компьютерной техники и компьютерных сетей, информационных технологий, телекоммуникационной связи.

Учет влияния информационного фактора предполагает использование различного рода сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления. По своему характеру учитываемая информация может быть научно-технической, расчетно-аналитической, социальной (в том числе обобщающей итоги опросов общественного мнения). Правовая информация как разновидность социальной охватывает вопросы состояния законодательства в соответствующей сфере общественной жизни, практику его применения, концепции и теоретические разработки ученых, данные о зарубежном опыте законодательного регулирования, заключения по проектам законов и др.[477]

Правовое поле информатизации пополняется нормативными правовыми актами, создающими прочную основу для регулирования прав и ответственности граждан и всех иных структур публичного и частного секторов российского общества. Законодательство Российской Федерации об информации базируется на международных рекомендациях. Например, информационные аспекты природопользования регулируются Всеобщей декларацией прав человека 1948 года и соответствующей Декларацией прав и свобод человека и гражданина (принята постановлением Верховный Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1), Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 1962 года «Экономическое развитие и охрана природы», Всемирной хартией природы 1982 года, Руководящими принципами по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений 1995 года, Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года.

Информационное обеспечение отраслей права, в том числе, имеющих комплексный характер, в условиях рыночной экономики, присущей ей конкуренции и открытости общества начинается с возможности получения информации и ее использования. Например, в сфере природопользования и охраны окружающей среды предусмотрен доступ к информации о наличии, состоянии, принадлежности, перспективах использования земельных и лесных участков, объектов животного мира, участков недр, водных и иных природных объектов, необходимых для строительства, ведения лесного и сельского хозяйства.

Вместе с тем представляется, что формирование комплексных правовых образований обусловлено не столько объективными предпосылками, сколько субъективными, идеолого-политическими факторами. Яркой иллюстрацией этого является попытка советской теории права построить систему права только по предметному критерию в связи с запретом на изучение проблемы соотношения частного и публичного права.

Основные направления воздействия государства определяются особенностями общественных отношений, влияющих на социально-политическую ситуацию в стране. Политическое влияние отражается в различных сферах жизни общества, в соответствующих правовых установках, определяет своего рода рамку, правовую основу, на которую нужно ориентироваться законодателю. В основном законе предусматриваются контуры государственной политики, по ним можно судить о ее главных направлениях, принципах и проявлениях. Так, характер регулирования общественных отношений обусловлен их включенностью в политику социального государства, призванного согласно ст. 7 Конституции РФ обеспечивать достойную жизнь человека. В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ. Государство обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, экологии (ст. 114 Конституции РФ) и т. д.

На наш взгляд, политический фактор, обусловливающий объективную необходимость государственного управления теми или иными общественными отношениями, состоит в том, что государство может влиять на ситуацию, баланс сил, реализовывать свои собственные политические и экономические цели.

Таким образом, конституционные императивы социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих высокий уровень жизни и свободное развитие человека, дают нормативную ориентацию различным видам деятельности. В рамках этих направлений деятельности, являющихся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению Федерации, приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты. Этими законами обозначаются общие направления государственной политики. Процесс расширения социальной сферы общества и повышения внимания государства к обеспечению прав граждан и достойного уровня их жизни выражается в комплексном характере права. В строго юридическом смысле речь идет о развитии соответствующих комплексных отраслей, призванных обеспечивать право на жилище, образование, охрану здоровья и социальную защиту, пользование достижениями культуры и науки. Субъект правотворчества всегда должен стремиться к максимально верному отражению тех или иных процессов, явлений, познанию их сущности. Чем глубже, точнее, яснее он делает это, тем больше уверенности в том, что нормы, которые он формулирует, будут правильно и эффективно выполнять свои функции, обеспечивать подлинную свободу человека[478].

Формальные источники представляют собой законодательное реагирование на важнейшие социальные процессы. Это наиболее весомые факторы, которые представляют собой средства и способы внутренней организации и строения изучаемой отрасли права, а также формы ее выражения вовне.

Эффективность комплексного правового регулирования зависит от воли законодателя, имеющего представление о всеобщем благе, путях и средствах правового обеспечения данного этапа развития общества.

В последнее время государство приняло ряд важнейших решений, направленных на реализацию основных прав человека: на качественную медицину, качественное образование, в целом на достойное человеческое существование, на регулирование экономических отношений, обеспечение национальной и государственной безопасности, соблюдение законности и поддержание правопорядка, противодействие коррупции, совершенствование миграционных механизмов и др. Права человека и гражданина нашли свое отражение в Конституции РФ.

Причем нормативные правовые акты, регулирующие важнейшие социальные процессы, должны быть четко увязаны с программами законопроектных работ и концепциями социально-экономического развития. В противном случае возможен как риск отклонения от установленного курса социально-экономического развития, так и появление действующих законов и законов, не способствующих формированию новых отношений, не отражающих целевых ориентиров современного развития[479].

Так, например, приняты концепции, предусматривающие стратегию действий в соответствующих сферах: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации», «Концепция правовой информатизации России», «Концепция правовой реформы в Российской Федерации», «Концепция создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения», «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации», «Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов», «Концепция государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности» и т. д.