Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий
Статья 11.
Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий
Комментарий к статье 11
Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий обусловлены спецификой правового регулирования лесных отношений и смежных с ними земельных отношений.
В связи с этим необходимо несколько слов сказать о правовом режиме земель лесного фонда.
Земли лесного фонда являются одной из семи категорией земель, которые предусматриваются в Земельном кодексе Российской Федерации (ст.7).
Согласно ст.101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся:
лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью или предназначенные для ее восстановления);
нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства).
По данным государственного лесного и земельного учета, лесной растительностью занято только 73 процента земель лесного фонда. На остальных землях лесного фонда расположены болота, другие водные объекты, сельскохозяйственные угодья, строения и так далее.
Земли лесного фонда, обладая неоднородным составом и структурой, тем не менее имеют единый правовой режим. Это связано с тем, что режим их использования и охраны зависит от режима использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов.
В отличие от земель других категорий на землях лесного фонда не осуществляется землеустройство. На землях этой категории проводится лесоустройство.
В соответствии со ст.68 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство включает в себя:
1) проектирование лесничеств и лесопарков;
2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов;
3) проектирование лесных участков;
4) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков;
5) таксацию лесов (выявление, учет, оценка качественных и количественных характеристик лесных ресурсов);
6) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
Специфика земель лесного фонда также состоит в том, что в пределах лесного фонда гражданам и юридическим лицам предоставляются земельные участки, границы которых определяются в соответствии с лесным законодательством. Лесной кодекс Российской Федерации требует такие земельные участки также называть лесными участками.
Ранее вопросы перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию земель регулировались не только Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", но и Лесным кодексом Российской Федерации.
После введения в действие с 1 января 2007г. нового Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство больше не регулирует вопросы изменения целевого назначения земель соответствующей категории.
Вместе с тем нельзя не заметить, что изменение правового регулирования лесных отношений весьма существенно повлияло на порядок перевода земель лесного фонда и земельных участков в составе таких земель в земли других категорий.
Достаточно только обратить внимание на то, что комментируемая статья была изложена в новой редакции в соответствии со ст.38 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".
Интересен также и тот факт, что новая редакция ст.11 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" вступила в силу одновременно с Лесным кодексом Российской Федерации, т.е. с 1 января 2007 г.
Возникает вопрос, в чем непосредственно выражается влияние современного лесного законодательства на правовое регулирование отношений в области перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию земель.
В Лесном кодексе Российской Федерации сохраняется деление лесов на три составные части. Вместе с тем состав каждой из этих частей определяется по-новому. При таких обстоятельствах введенная в нашей стране Постановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 23 апреля 1943г. N 430 "О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда Союза ССР и о лесосечном фонде на 1943 год" классификация лесов на первую, вторую и третью группу потеряла свое значение.
В статье 10 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривается, что леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
Исходя из новой классификации лесов, законодатель постановил, что перевод земель лесного фонда, занятых эксплуатационными и резервными лесами, или земельных участков из состава таких земель в земли других категорий должен осуществляться в общем порядке. Никаких особенностей перевода названных земель и земельных участков он не усматривает.
Что касается земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков из состава таких земель, то законодатель, напротив, счел необходимым установить особенности их перевода в земли других категорий.
Это объясняется главным образом тем, что данные земли отнесены к числу тех земель, которые подлежат особой охране.
Нельзя забывать, что ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации к одному из основных принципов земельного законодательства относит принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Существенное влияние на перевод земель лесного фонда и земельных участков из состава таких земель также оказывает тот фактор, что Лесной кодекс Российской Федерации больше не содержит требований о возмещении потерь лесного хозяйства.
Кстати, Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" признал утратившими силу нормы всех других федеральных законов, где упоминалось о возмещении потерь лесного хозяйства, в том числе содержащиеся в ст.58 Земельного кодекса Российской Федерации и ст.2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Следовательно, теперь перевод земель лесного фонда и земельных участков из состава таких земель в земли иных категорий не требует возмещения потерь лесного хозяйства.
Поскольку в комментируемой статье идет речь о землях, занятых защитными лесами, целесообразно дать им характеристику.
Здесь уместно вспомнить, что разделение лесов на два класса — защитные леса и незащитные леса — впервые в нашей стране было установлено в 1888г. Положением о сбережении лесов. Был также установлен порядок признания лесов защитными лесами и определен их особый правовой режим. Не было чуждо понятие "защитные леса" и советскому лесному законодательству. Только после разделения государственного лесного фонда Союза ССР на три группы защитные леса стали именоваться по-другому.
Применение в современном лесном законодательстве понятия "защитные леса" означает возрождение несколько подзабытой правовой традиции обозначать в названии соответствующих лесов их особый статус. До революции неслучайно отмечалось, что указание на защитность лесов подразумевает необходимость их безусловного сохранения "в видах государственной или общественной пользы".
Защитные леса, так же как и ранее леса первой группы, подлежат особой охране, поскольку их основным назначением является выполнение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных подобных функций. В связи с этим законодателем были предприняты шаги к тому, чтобы не допустить произвольного изменения правового режима этих лесов. В соответствии со ст.8 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" все леса первой группы признаются защитными лесами.
Представление о предназначении защитных лесов дает ч.4 ст.12 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которой защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Часть 2 ст.102 Лесного кодекса Российской Федерации указывает, что с учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории указанных лесов:
1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
2) леса, расположенные в водоохранных зонах;
3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
в) зеленые зоны, лесопарки;
г) городские леса;
д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
4) ценные леса:
а) государственные защитные лесные полосы;
б) противоэрозионные леса;
в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;
г) леса, имеющие научное или историческое значение;
д) орехово-промысловые зоны;
е) лесные плодовые насаждения;
ж) ленточные боры.
Все защитные леса, предусмотренные в новом Лесном кодексе Российской Федерации, уже давно известны. В ранее действовавшем лесном законодательстве они выделялись в лесах первой группы как так называемые "категории защитности" (иногда под другими названиями).
Важно отметить, что защитные леса могут располагаться не только на землях лесного фонда, но и землях других категорий (ч.2 ст.10 Лесного кодекса Российской Федерации).
В связи с этим комментируемую статью следует применять внимательно, имея в виду, что она распространяет свое действие не на все земли, занятые защитными лесами, а только на те, которые являются землями лесного фонда.
Например, земли и земельные участки, занятые защитными лесами в пределах земель особо охраняемых природных территорий, переводятся в другие категории земель по правилам, установленным ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию).
Защитными лесами могут признаваться как лесные, так и нелесные земли. Не специалистам в области лесного права и лесного хозяйства это может показаться несколько странным, поскольку Лесной кодекс Российской Федерации говорит о подразделении лесов, а не земель.
Данная "странность" всегда присутствовала в лесном законодательстве. Так, до введения в действие 1 января 2007г. Лесного кодекса Российской Федерации на первую, вторую и третью группы лесов делились отнюдь не леса, а земли лесного фонда, включая нелесные земли.
Законодатель счел целесообразным, как и прежде, говорить все-таки о классификации лесов. На это имеются вполне разумные обоснования.
Из статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земли лесного фонда, как покрытые, так и не покрытые лесной растительностью, предназначаются для нужд лесного хозяйства. Как известно, на лесных землях уже располагается лес либо лес должен быть восстановлен. Говоря словами одного из известных ученых в области лесного права, "это тот же лес, но еще в потенции". Нелесные земли, как правило, находятся в лесах и составляют с ним неразрывное единство. Эти земли призваны обеспечить использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов.
Обращает на себя внимание тот факт, что в актах международного права и лесном законодательстве зарубежных стран нередко земли, которые в нашей стране принято называть нелесными землями, включаются в понятие "лес".
Например, в Законе ФРГ о сохранении леса и поддержке лесного хозяйства (параграф 2) лесом признаются "сплошные лесосеки или осветленные участки, лесные дороги, полосы подразделений леса и охранные полосы, лесные прогалины и просеки, перелесья, места для корма дичи, места для хранения древесины, а также другие связанные с лесом и служащие ему земли".
Вместе с тем ряд нелесных земель продолжают необоснованно включать в лесной фонд. Законодатель, классифицируя в Лесном кодексе Российской Федерации леса на виды, полагал, что соответствующие земли должны быть исключены из состава земель лесного фонда и, соответственно, их не надо будет относить к защитным лесам, эксплуатационным лесам или резервным лесам.
Такие земли в советской юридической литературе (в данной части она не потеряла свою актуальность) характеризовались следующим образом.
"Они составляют около четверти всего государственного лесного фонда, но далеко не все из них отграничены в натуре, а многие пока недоступны для человека и учтены лишь по приблизительным данным аэрофотосъемки. Это нелесные площади, не используемые в настоящее время и не предполагаемые к использованию при дальнейшем развитии лесного хозяйства в обозримый период. Нахождение их в составе земель государственного лесного фонда после издания Основ земельного законодательства вообще неоправданно, ибо ст.43 названных Основ относит к площади государственного лесного фонда только такие не покрытые лесом земли, которые предназначаются для нужд лесного хозяйства. А между тем землеустроительная служба выделением этих земель из состава государственного лесного фонда до сих пор не занимается".
В комментируемой статье дается исчерпывающий перечень оснований изменения целевого назначения земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков из состава таких земель.
Перевод таких земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию земель разрешается только в случае:
1) организации особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения границ населенных пунктов;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
В других случаях перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в другую категорию земель запрещен.
Все три основания изменения целевого назначения названных земель лесного фонда и земельных участков в составе таких земель применяются при условии, если их перевод предполагается осуществить в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территорий.
Состав и содержание документов территориального планирования и документации по планировке территории, а также порядок их подготовки, согласования, утверждения и реализации устанавливаются в Градостроительном кодексе Российской Федерации (гл. 3 и 5).
С 1 января 2008г. вводится в действие ч.4 ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая вообще запрещает принятие решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст.3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").
Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также генеральные планы поселений и городских округов.
В этих документах определяются цели, задачи и перечень мероприятий по территориальному планированию, а также последовательность их выполнения. Кроме того, в них должны отображаться границы различных административно-территориальных образований, категорий земель, различных зон, в том числе зон планируемого размещения объектов капитального строительства государственного и муниципального значения, земельных участков, которые предоставлены для размещения или на которых уже размещены объекты капитального строительства государственного и муниципального значения.
Документация по планировке территории включает в себя проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства государственного и муниципального значения, установления границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства государственного и муниципального значения.
В последнее время большое внимание стало уделяться вопросам перевода земель тех или иных категорий в земли населенных пунктов, в том числе в целях реализации национального жилищного проекта.
Такое отношение со стороны государства и общества к этим вопросам заставляет рассмотреть их особо.
До 1 января 2007г. вместо понятия "земли населенных пунктов" использовалось понятие "земли поселений". Считалось, что это не согласуется с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые поселениями назвали муниципальные образования. При этом названные федеральные законы предусматривали включение в территории названных муниципальных образований земель разных категорий.
Кроме того, до 1 января 2007г. употреблялось понятие "черта поселений", а не понятие "граница населенных пунктов", что тоже расценивалось как несоответствие Градостроительному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В настоящее время принято говорить о переводе земель и земельных участков в земли населенных пунктов посредством установления и изменения границ населенных пунктов.
Указанные терминологические несуразности, которые законодатель попытался устранить, не влияют на тот факт, что установление и изменение границ населенных пунктов (прежде черты поселений) являлось раньше и является сейчас основанием для перевода земель любых категорий в земли населенных пунктов (прежде земли поселений). При этом земли лесного фонда никогда не были исключением.
В соответствии со ст.84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Особые правила установлены для изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В этом случае оно осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации установление и изменение границ населенных пунктов, как правило, требует проводить на основании документов территориального планирования, подготавливаемых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Особенности перевода земельных участков в земли населенных пунктов в настоящее время устанавливаются в ст.8 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и ст.4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (вступила в силу с 1 января 2007г.).
Так, в части 23 ст.4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" устанавливается, что до 1 января 2008г. по инициативе заинтересованного лица допускается включение земельного участка в границы населенного пункта либо исключение земельного участка из границ населенного пункта на основании документов, предусмотренных Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
На протяжении многих десятилетий лесное законодательство требовало, чтобы изъятие земель лесного фонда (перевод в земли иных категорий) осуществлялось в лесах первой группы Правительством Российской Федерации, а в лесах второй и третьей групп — органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С вступлением в силу Земельного кодекса Российской Федерации данные требования фактически утратили силу. Осуществление перевода в земли иных категорий земель лесного фонда было признано полномочием Правительства Российской Федерации, причем независимо от того, лесами какой группы заняты земли лесного фонда.
Как ранее уже отмечалось, с введением с 1 января 2007г. Лесного кодекса Российской Федерации действующая ранее классификация лесного фонда на первую, вторую и третью группы лесов была упразднена.
Вместе с тем лесное законодательство не претерпело сколько-нибудь значительных перемен в части определения форм собственности на земли лесного фонда и земельные участки из состава таких земель.
Согласно ст.8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
В свою очередь, ст.3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусматривает, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.
В связи с этим применительно к землям лесного фонда и земельным участкам из состава таких земель продолжает действовать правило о том, что Правительство Российской Федерации осуществляет перевод земель из одной категории в другую только в отношении земель, находящихся в федеральной собственности (п.1 ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации).
Более детально порядок изменения целевого назначения земель лесного фонда определяется в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 января 2006г. N 48 "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий" (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006г. N 638).
Предусматривается, что указанный перевод осуществляется по ходатайству заявителя, каковым может быть физическое лицо, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо, государственный орган или орган местного самоуправления.
Заявитель обязан обеспечить формирование необходимой для перевода документации и вместе с ходатайством в конечном итоге представляет ее в Федеральное агентство лесного хозяйства.
Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе и представляет в Министерство природных ресурсов Российской Федерации документацию о переводе либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации о переводе с приложением документации о переводе либо возвращает представленные материалы на доработку в Федеральное агентство лесного хозяйства.
Названное сравнительно новое Постановление Правительства Российской Федерации в связи с принятием новых федеральных законов в значительной части уже устарело.
Применять этот нормативный правовой акт Российской Федерации допустимо лишь в части, не противоречащей Лесному кодексу Российской Федерации, а также последним редакциям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Например, перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов должен осуществляться с учетом требований ст.49 Земельного кодекса Российской Федерации.
В частности, из этой статьи Земельного кодекса Российской Федерации становится понятным, что следует понимать под объектами государственного или муниципального значения.
К таким объектам принято относить:
объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности;
объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов;
Следует отметить, что в ближайшей перспективе Правительство Российской Федерации планирует принять новый нормативный правовой акт о порядке перевода земель лесного фонда и земельных участков из состава таких земель в земли иных категорий или существенно обновить действующее сейчас Постановление Правительства Российской Федерации.