Кто является субъектом предоставления информации, составляющей врачебную тайну?
Кто является субъектом предоставления информации, составляющей врачебную тайну?
В большинстве случаев субъектом, который предоставляет информацию, составляющую врачебную тайну, выступает не медицинский работник, а медицинская организация.
По мнению некоторых авторов, врач может самостоятельно принимать решение о разглашении врачебной тайны только в двух случаях: в целях проведения медобследования и лечения гражданина, который в результате своего состояния не способен выразить свою волю, и при оказании медицинской помощи несовершеннолетнему для информирования одного из его родителей или иного законного представителя.[63]
Может ли перечень случаев, при которых допускается передача сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина подвергаться расширительному толкованию, дополняться нормами других законодательных актов?
Сведения, составляющие врачебную тайну, не могут быть без согласия гражданина запрошены (и, следовательно, предоставлены) какими-либо другими лицами, органами или организациями, не названными в ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья. Не вправе запрашивать такие сведения, например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации[64], Общественная палата Российской Федерации[65], депутаты[66], даже в том случае, если они по своей инициативе выступают в защиту интересов гражданина либо неопределенного круга лиц. В федеральных законах, регулирующих их деятельность, как правило, отмечается, что документы и материалы, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, являются исключением из общего правила об обязанности органов и организаций предоставлять по их запросам различные сведения. В некоторых законодательных актах такая оговорка отсутствует, к примеру, в ст. 15 Основ законодательства РФ о нотариате. В ней указывается, что нотариус имеет право истребовать от физических и юридических лиц сведения и документы, необходимые для совершения нотариальных действий. Впрочем, нотариусы обычно не запрашивают конфиденциальных сведений без согласия гражданина.
Таким образом, перечень случаев (оснований), при которых допускается передача сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина, содержащийся в ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, является исчерпывающим. Это констатируется и судьями во всех без исключения проанализированных нами судебных решениях. Однако на практике это правило все же нарушается. Передача сведений, относящихся к врачебной тайне, возможна по запросу и иных лиц, не указанных в перечне ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, а также без запроса по инициативе лиц, получивших такие сведения.
1. Предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, по запросу работодателя
В соответствии со ст. 224 Трудового кодекса РФ работодатель обязан: соблюдать установленные для отдельных категорий работников ограничения на привлечение их к выполнению тяжелых работ, работ с вредными и (или) опасными условиями труда, к выполнению работ в ночное время, а также к сверхурочным работам; осуществлять перевод работников, нуждающихся по состоянию здоровья в предоставлении им более легкой работы, на другую работу в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 88 ТК РФ запрещает работодателю запрашивать информацию о состоянии здоровья работника, за исключением тех сведений, которые относятся к вопросу о возможности выполнения работником трудовой функции. Таким образом предоставленное по запросу работодателя медицинское заключение должно касаться вопроса годности работника к выполнению того или иного вида профессиональной деятельности (прохождению государственной гражданской службы, работе на транспорте, в ведомственной охране и пр.). Хотя ст. 88 ТК РФ ограничивает объем запрашиваемых работодателем сведений теми из них, которые касаются возможности выполнения работником трудовых функций, факт остается фактом: данное основание отсутствует в «исчерпывающем» перечне ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья.
Так, Судебная коллегия по гражданским делам Приморского краевого суда (определение от 1 октября 2012 г. по делу № 33-8667) оставила без изменения решение Хорольского районного суда от 28 июня 2012 г., которым было отказано в удовлетворении исковых требований Г. к КГБУЗ «Хорольская центральная районная больница» о возмещении вреда, причиненного разглашением врачебной тайны.
Г. пояснила, что она находилась на амбулаторном лечении в данной больнице у терапевта В. с диагнозом «межпозвоночная грыжа дисков» и была выписана на работу без ограничения в трудовой деятельности. По запросу предприятия, на котором она работала, терапевт В. без ее согласия разгласила врачебную тайну, выдав справку о состоянии ее здоровья с указанием диагноза и того, что она нуждается в ограничении трудовой деятельности.
Представитель ответчика пояснил, что справка врачебной комиссии выдана по запросу предприятия по установленной форме в соответствии с законодательством и что врачебная тайна не была нарушена, поскольку жителям поселка диагноз истца не разглашался.
Судом установлено, что Г. с 1 марта 2010 г. состояла в трудовых отношениях с ООО «Ярославская горнорудная компания». 27 февраля 2012 г. компания обратилась в Хорольскую ЦРБ с запросом о профессиональной пригодности истца в качестве пробоотборщика 2 разряда отдела технического контроля центральной лаборатории контроля и анализа, указав, что в периоды с 29 ноября 2010 г. по 20 июня 2011 г. и с 13 сентября 2011 г. по 22 декабря 2011 г. Г. находилась на лечении. Запрос был сделан в связи с продолжительным периодом прохождения лечения истца и для соблюдения ее прав в сфере охраны здоровья. К запросу была приложена справка об условиях труда пробоотборщика ЦЛКиА с указанием на наличие вредных производственных факторов в соответствии с требованиями ст. 88 ТК РФ.
В своем определении Судебная коллегия сослалась на ч. 1 ст. 9 Закона об охране здоровья, в соответствии с которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, медицинские организации и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспечения прав граждан в сфере охраны здоровья. Частью 2 ст. 9 установлено, что органы государственной власти и органы местно самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством. По мнению Судебной коллегии, суд первой инстанции обоснованно сослался на ст. 98 Закона об охране здоровья, предусматривающую ответственность должностных лиц организаций за обеспечение реализации гарантий и соблюдение прав и свобод в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации.
В силу ст. 88 ТК РФ работодателю разрешено запрашивать сведения о состоянии здоровья работника, относящиеся к вопросу о возможности выполнения им трудовой функции. Выдача справки врачом В. о состоянии здоровья Г. её работодателю произведена в пределах компетенции врача. Указанная справка не может расцениваться как разглашение врачебной тайны, так как она выдана в соответствии с положениями ст. 9 Закона об охране здоровья. Истцом не представлено доказательств разглашения ответчиками третьим лицам сведений о диагнозе, характере заболевания, ограничении к труду истца, и необходимости санаторно-курортного лечения.
Передача сведений о состоянии здоровья гражданина работодателю в иных случаях является нарушением врачебной тайны.
Так, Кызылский районный суд Республики Тыва (решение от 4 июля 2013 г. по делу № 2-416/13) частично удовлетворил исковые требования П. к ГБУЗ «Т» в лице главного врача К. и принял решение взыскать в пользу П. 40000 руб. в счет компенсации морального вреда.
Как следует из материалов дела, главный врач медучреждения К. обратилась с заявлением к работодателю истицы о принятии в отношении неё мер в связи с имевшими место со стороны П. угрозами и давлением с целью принуждения врачей к выдаче ей заведомо ложного листка нетрудоспособности. В этом заявлении содержались сведения о фактах обращения П. за оказанием медицинской помощи и установленном ей диагнозе.
Доводы ответчика К. о том, что истица сама в присутствии посторонних лиц озвучивала свой диагноз, суд нашел несостоятельными, поскольку личное оглашение лицом своего диагноза не является основанием для разглашения сведений, составляющих врачебную тайну. Суд указал, что работодатель истицы к числу лиц, которым в установленном законом порядке могут быть переданы такие сведения без согласия гражданина, не относится.
Не будет являться нарушением нормы о врачебной тайне запрос работодателем медицинского учреждения по поводу подтверждения обоснованности выданного его работнику листка нетрудоспособности без затребования сведений о состоянии его здоровья.
Так, Вологодский городской суд (решение от 19 января 2011 г. по делу № 2-413/2011) отказал в удовлетворении исковых требований Рябчук О.А. к ОАО «АвтоВАЗ-салон».
МУЗ «Городская поликлиника №…» выдала Рябчук листок нетрудоспособности, который она не закрыла и к оплате по месту работы не предъявила. Администрация ответчика сделала запрос в адрес главного врача поликлиники в отношении обоснованности выдачи больничного листа.
Суд признал действия ответчика правомерными, сославшись на п. 4.3. и 5.2. Инструкции о порядке осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности, утвержденной приказом Минздрава России и ФСС России от 6 октября 1998 г. № 291/167, которые предусматривают, что внеплановый контроль осуществляется в связи с письменными или устными запросами граждан, страхователей (работодателей) по обоснованности выдачи, продления, оформления, учета и хранения листков нетрудоспособности, предъявленных к оплате, и в других случаях, требующих экспертного контроля.[67]
2. Передача сведений, составляющих врачебную тайну, для внеочередного переосвидетельствования водителя транспортного средства
Другие основания для разглашения сведений, составляющих врачебную тайну, стали образовываться вследствие расширительного толкования положений ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья в правоприменительной практике.
Так, Краснослободский районный суд Волгоградской области в своем апелляционном определении от 29 августа 2012 г. № 11–18/12 не признал подтвержденными доводы истца о неправомерном распространении главным врачом больницы сведений о его заболевании в ситуации, связанной с заменой водительского удостоверения. По мнению суда, указанные сведения предоставлены МБУЗ «Краснослободская городская больница» в ответ на запрос начальника ГИБДД на основании ст. 13 Закона об охране здоровья, в соответствии с которой допускается предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя.
Необоснованное применение ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья за счет расширительного толкования ее положений зачастую возникает вследствие отсутствия конкретизации исполнения норм других законодательных актов. Примером именно такой ситуации и является, по нашему мнению, приведенное выше апелляционное определение Краснослободского районного суда. В некоторых регионах работники ГИБДД предпринимают и более решительные действия «под флагом» положений ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья. Так, в одном небольшом районе представитель полиции, придя в поликлинику ЦРБ без запроса, просмотрел медкарты пациентов психиатрического и наркологического профиля, сравнивая со списком водителей транспортных средств.[68]
В соответствии с п. 1 ст. 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» одним из оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами является ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинским заключением. Однако ни сам Федеральный закон, ни подзаконные и иные нормативные акты не предусматривают порядок действий медицинской организации, выявившей у пациента при оказании медицинской помощи (не связанной с очередным переосвидетельствованием), заболевание, являющееся противопоказанием к управлению транспортным средством и входящее, в частности в Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 апреля 1993 г. № 377. Возникает вопрос, вправе (должны) ли врач либо медицинская организация, узнавшие о том, что пациент является водителем транспортного средства, инициировать его досрочное переосвидетельствование? Следует ли врачу (медицинской организации) сообщить об этом в ГИБДД, прокуратуру, другую инстанцию, работодателю заболевшего водителя общественного транспорта с целью постановки вопроса о прекращении действия права такого лица на управление транспортным средством по ранее выданному ему водительскому удостоверению или с целью отстранения его от работы?
Так, к автору настоящего пособия обратился главный врач ГУЗ «Республиканская психиатрическая больница» МЗ Чувашской Республики за разъяснениями по поводу вариантов правового решения возникшей проблемы. Гр-ну К. в ходе стационарного лечения в больнице выставлен диагноз «Параноидная шизофрения», установлена 3 группа инвалидности. Врачам со слов пациента стало известно, что он водит личный автомобиль. Больница просила разъяснить дальнейшие действия участкового врача-психиатра по вопросу необходимости (обязательности) его обращения в ГИБДД с сообщением о невозможности вождения автомобиля гр-ном К. в связи с обнаружением у него психического расстройства.
В своем ответе мы указали, что ст. 61 ранее действовавших Основ (ст.13 Закона об охране здоровья) не позволяет врачу-психиатру передавать такие сведения в ГИБДД без согласия пациента. Кроме того решение вопроса о возможности управления гражданином личным автомобилем не входит в компетенцию участкового врача-психиатра. Оно должно приниматься врачебной комиссией, уполномоченной на то органом здравоохранения (ст.6 Закона о психиатрической помощи). Необходимо также учитывать, что не всякое психическое расстройство является безусловным противопоказанием для вождения автомобиля каждым конкретным лицом. В случае, если у врача-психиатра, исходя из особенностей динамики психического расстройства пациента, возникнут обоснованные сомнения в дальнейшей возможности пациента управлять своим автомобилем, он должен сообщить пациенту о необходимости прохождения им досрочного переосвидетельствования и с согласия пациента направить медицинское заключение в медицинскую комиссию, которая и примет соответствующее решение. Врачу-психиатру следует также поинтересоваться у пациента о том, как скоро наступит срок для очередного переосвидетельствования, которое является обязательным. Если этот срок наступит в ближайшее время, это может упростить решение проблемы.
Проведенный нами опрос врачей-психиатров продемонстрировал значительный разброс суждений по данной проблеме. Одни психиатры полагают, что выявление психического расстройства, в отличие от, например, инфекционного заболевания, «не принуждает к доносительству», даже если речь идет о водителе. По их мнению, это «вовсе не забота врача». Этим «должен быть обеспокоен работодатель». Другая, преобладающая часть психиатров (в основном руководители лечебных учреждений) имела в своей врачебной практике случаи направления сообщений в ГАИ (ГИБДД) в отношении пациентов с тяжелыми психическими расстройствами (психотического уровня нарушений), которые проходили лечение в психиатрическом стационаре. При этом, по их словам, они руководствовались больше здравым смыслом, чем законом, полагая, что больной после перенесенного психоза на фоне поддерживающей терапии нейролептиками будет испытывать проблемы с управлением автомобилем и может спровоцировать ДТП. Многие из опрошенных были уверены, что ГИБДД, являясь подразделением МВД, проводит дознание и расследование в связи с ДТП, а это значит, что им можно передавать сведения, составляющие предмет врачебной тайны, без согласия больного, т. е. на основании п. 3 ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья. Такой вывод, конечно, не соответствует закону. Большинство из тех, кто имел опыт передачи сведений в ГИБДД, указали, что в ГИБДД направлялась выписка из решения (заключения) врачебной комиссии (без сообщения диагноза) о том, что у данного гражданина выявлены медицинские (психиатрические) противопоказания для управления транспортным средством как источником повышенной опасности. Врачи при этом опасались, что в противном случае при утаивании информации они могли получить в свой адрес обвинения в допуске к управлению средством повышенной опасности гражданина с выявленными противопоказаниями. В каждом случае при возникновении необходимости в передачи информации они проводили «разъяснительное собеседование» с пациентом и его родными о запрете управления автотранспортом при обнаруженных противопоказаниях с целью сформировать психологическое принятие такого врачебного решения и предотвратить обжалование действий лечебного учреждения. Опрошенные согласились с необходимостью введения в законодательство понятного алгоритма действий медиков в подобных случаях.
Аналогичная ситуация возникает, когда у пациента обнаруживается психическое расстройство, служащее противопоказанием для продолжения работы в строительной сфере, с взрывчатыми веществами, сильнодействующими ядами, источниками электроэнергии высокого напряжения и т. д. Кто в такой ситуации должен информировать его работодателя и ставить вопрос о направлении работника на комиссию для решения вопроса о признании его временно непригодным к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности?
При всей важности соблюдения правила конфиденциальности в тех ситуациях, когда возникает конфликт ценностей, его применение проблематично. Пациент, несмотря на уговоры врача, отказывается сообщать о случившемся с ним по месту работы, поскольку знает, что это повлечет его увольнение или отстранение от работы. Врач же понимает, что развитие у его пациента, например, эпилептического припадка во время управления автобусом может привести к катастрофе с многочисленными жертвами среди пассажиров, и то, что, если он не сообщит эти сведения администрации предприятия, где работает пациент, это поставит под угрозу жизнь и здоровья людей.
Данный пробел в законодательстве должен быть устранен. Для этих целей можно воспользоваться, например, опытом нормативного регулирования данного вопроса Республики Беларусь. Там лечебно-профилактические учреждения имеют право направления водителя на комиссию для переосвидетельствования при выявлении у него патологических состояний, препятствующих безопасному управлению механическими транспортными средствами. В отношении водителей, не работающих по найму, эта информация согласно нормативному акту[69] должна сообщаться в Госавтоинспекцию по месту жительства. Указанное направление отмечается в медицинской карте амбулаторного больного.
Следует при этом заметить, что данное правило, если оно будет предусмотрено и российским законодательством, должно устанавливаться не ведомственным нормативным актом, а федеральным законом с последующим дополнением ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья.
3. Запрашивание информации, содержащей врачебную тайну, для составления списков кандидатов в присяжные заседатели
Другие основания для передачи конфиденциальных сведений без согласия гражданина закладываются в некоторые вновь принимаемые федеральные законы. При этом вследствие рассогласованности законотворческого процесса необходимые дополнения в ч. 4 ст. 61 ранее действовавших Основ своевременно не вносились, не вошли они и в ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья при его разработке, что приводит к коллизии норм.
Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» присяжными заседателями и кандидатами в присяжные не могут быть, в частности лица:
– признанные судом недееспособными;
– ограниченные судом в дееспособности;
– состоящие на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств.
Статья 6 данного законодательного акта обязывает должностных лиц и руководителей организаций независимо от их организационно-правовой формы по запросу исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ представлять информацию, необходимую для составления списков кандидатов в присяжные заседатели. На основании этой нормы у руководства психоневрологических и наркологических диспансеров, других медицинских организаций затребуются сведения о нахождении граждан под диспансерным наблюдением. За непредставление такой информации должностные лица и руководители медицинских организаций могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 17.6. КоАП РФ.
Тот факт, что ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья (как и ч. 4 ст. 61 ранее действовавших Основ) не содержит такого основания для передачи сведений без согласия лица, а сам термин «диспансерный учет» применительно к лицам, страдающим психическими расстройствами, давно изъят из законодательного оборота, не останавливает органы власти, которые регулярно направляют в диспансеры для «проверки» списки, насчитывающие сотни кандидатов в присяжные из числа жителей муниципального образования. Руководители большинства психиатрических учреждений вполне обоснованно отказывают в предоставлении таких сведений, предлагая муниципалитетам приложить к запросу письменное согласие на это всех перечисленных в списке граждан. Некоторые психиатрические учреждения выражают готовность предоставить такие сведения при наличии в запросе записи о том, что все граждане информированы о том, что в отношении них осуществляется сбор сведений, и они против этого не возражают.
В законодательстве не определен также порядок получения сведений, составляющих врачебную тайну, в рамках исполнения предписания ч. 3 ст. 3 данного Федерального закона, в соответствии с которым к участию в рассмотрении судом конкретного уголовного дела в качестве присяжных заседателей не допускаются лица, имеющие физические или психические недостатки, препятствующие полноценному участию в рассмотрении дела.
4. Разглашение врачебной тайны в целях регистрационного учета российских и иностранных граждан по месту пребывания
Свои основания для разглашения врачебной тайны в нарушение ст.13 Закона об охране здоровья предусматривают нормы законодательства о регистрации граждан по месту пребывания. Эти нормы обязывают администрацию медицинских организаций без всякого предварительного запроса и согласия пациента предоставлять в органы Федеральной миграционной службы сведения о его поступлении на лечение. Это правило распространяется как на иностранных, так и на российских граждан.
4.1. Администрация медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или учреждения социального обслуживания вынуждена сообщать в орган миграционного учета о поступлении в стационар иностранного гражданина, нарушая тем самым норму о врачебной тайне в отношении факта обращения гражданина за медицинской помощью. В соответствии с ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[70] и п. 44 разработанных на основании данного Федерального закона Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9, медицинская организация, оказывающая медицинскую помощь в стационарных условиях, или учреждение социального обслуживания обязаны в течение одних суток (согласно Правилам 1 рабочего дня) уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы о прибытии иностранного гражданина путем направления (передачи) уведомления о прибытии для его постановки на учет по месту пребывания. Соответствующее уведомление должно быть направлено и при убытии иностранного гражданина из учреждения здравоохранения (ч. 3 ст. 23 Федерального закона). Администрация учреждения (организации) в этом случае обязана уложиться в срок до 12 часов дня, следующего за днем убытия пациента.
4.2. Аналогичное правило в отношении поступления в стационар российского гражданина предусмотрено абзацем третьим п. 55 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208 (далее – Регламент). Раздел III Регламента регулирует административные процедуры, в том числе связанные с регистрацией граждан по месту пребывания. Пункт 55, входящий в данный раздел, определяет порядок регистрации граждан по месту пребывания в больницах уполномоченными должностными лицами, предусматривает заполнение на зарегистрированных граждан в двух экземплярах адресного листка прибытия по форме № 2 (приложение № 2 к Регламенту). В графе 8 листа прибытия указывается «на срок лечения», а в графе 9 – почтовый адрес лечебного учреждения. В соответствии с абзацем третьим п. 55 Регламента первый экземпляр адресного листка прибытия в 7-дневный срок со дня поступления больного должен быть направлен администрацией больницы в подразделение адресно-справочной работы территориального органа, а второй экземпляр – в орган регистрационного учета, на территории обслуживания которого располагается данное лечебное учреждение, где он помещается в адресно-справочную картотеку органа регистрационного учета.
Заместитель главного врача ГБУЗ Астраханской области «Областной наркологический диспансер» Нетреба И.А. обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим абзаца третьего п. 55 Регламента, считая, что требование, обязывающее лечебное учреждение направлять в орган регистрационного учета сведения о поступивших гражданах без учета их согласия на предоставление в ФМС России такой информации, противоречит ст. 15, 23, 24 Конституции РФ, а также п. 9 ст. 4, ст. 13, п. 7 ч. 5 ст. 19, ст. 71, п. 2 ч. 2 ст. 73 Закона об охране здоровья. Нетреба ссылалась на то, что, будучи должностным лицом, ответственным за регистрацию поступивших на лечение граждан, и выполняя требование о предоставлении информации о поступивших пациентах в территориальный орган ФМС России, не наделена правом на передачу без согласия гражданина сведений, составляющих врачебную тайну. Она указала, что вынужденно нарушает врачебную тайну, за что законодательством установлена ответственность.
Верховный Суд РФ (решение от 1 апреля 2013 г. № АКПИ13-161) в удовлетворении заявленных требований отказал со следующей мотивировкой.
Согласно ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством РФ (ч. 4). Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы и органы внутренних дел (ч. 5).
Правительство РФ, исполняя данное ему поручение, постановлением от 17 июля 1995 г. № 713 утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (далее – Правила). Абзацем третьим п. 4 Правил контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами данных Правил возложен на ФМС России, ее территориальные органы и органы внутренних дел.
ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) госуслуг (функций) в сфере миграции (п. 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711). Аналогичные полномочия ФМС России были закреплены и в Положении о Федеральной миграционной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 и действовавшим на время издания оспариваемого нормативно-правового акта.
Основываясь на этих нормах, ФМС России приказом от 20 сентября 2007 г. № 208 утвердила Регламент, который, как следует из его п. 1, устанавливает порядок предоставления данной госуслуги, определяет сроки и последовательность действий ФМС России и ее территориальных органов, а также порядок взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по регистрации и снятию граждан РФ с регистрационного учета.
Пункт 55 Регламента в развитие положений ст. 5 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и п. 14 Правил определяет процедуру регистрации в лечебном учреждении, заполнения адресного листка и направления его в орган регистрационного учета, на территории обслуживания которого располагается данное лечебное учреждение.
Довод о нарушении оспариваемой нормой конституционных прав граждан, согласно которым каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, по мнению Верховного Суда РФ, не может быть признан правильным.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в ряде его решений, Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания и жительства (Постановление от 2 февраля 1998 г. № 4-П, Определение от 13 октября 2009 г. № 1309-О-О).
Утверждение о том, что проведение должностным лицом лечебного учреждения регистрации поступивших на лечение граждан и представление в территориальный орган ФМС России сведений о поступивших пациентах ведет к разглашению врачебной тайны, по мнению Верховного Суда РФ, является ошибочным. Абзац третий п. 55 Регламента не содержит нормативных положений, возлагающих на должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан по месту пребывания в больницах, сообщать в территориальный орган ФМС России сведения о поступивших пациентах. Эта норма предписывает направлять в орган регистрационного учета адресный листок прибытия, в котором, как усматривается из абзаца второго этого пункта и формы № 2, отражается факт регистрации гражданина по месту пребывания по конкретному адресу без указания наименования лечебного учреждения.
Оспариваемая норма действует в сфере общественных отношений, регулируемых Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статьей 3 которого установлена обязанность регистрации и снятия гражданина с регистрационного учета по месту пребывания в больнице и на орган регистрационного учета возложен контроль за соблюдением этой обязанности гражданами и должностными лицами, ответственными за регистрацию.
Информация о регистрации гражданина по месту пребывания в больнице прямо относится к определенному физическому лицу и входит в состав персональных данных, под распространением которых согласно п. 5 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» понимаются действия, направленные на раскрытие персональных данных неопределенному кругу лиц. В данном случае информация предоставляется определенному лицу – федеральному органу государственной власти, осуществляющему в пределах своей компетенции обработку персональных данных и обязанного в силу ст. 7 данного Федерального закона обеспечить их конфиденциальность.
Следовательно, требование о направлении адресного листка в соответствующий территориальный орган ФМС России основано на нормах федерального закона и необходимо для осуществления этим государственным органом его законной деятельности по регистрационному учету граждан по месту пребывания.
Позиция заместителя главного врача больницы в этом вопросе представляется более убедительной, нежели «ход мыслей» судей Верховного Суда РФ. Никто не оспаривает тот факт, что данный Регламент «обслуживает» конкретный законодательный акт и нацелен на выполнение определенной задачи, а сотрудники миграционной службы будут соблюдать конфиденциальность. Однако установленные в Регламенте способы выполнения этой задачи затрагивают сферу действия другого законодательного акта, такого «вторжения» не допускающего. Совершенно очевидно, что листок прибытия гражданина в больницу является ничем иным, как информацией о его поступлении в эту больницу как место временного пребывания и о регистрации в ней. Абсолютно понятно, что цель прибытия гражданина в больницу – получение медицинской помощи. То обстоятельство, что это «адресный» лист, т. е. в нем указывается лишь адрес медицинской организации, а не ее наименование, не является достаточным для вывода о том, что факт нахождения по данному адресу медицинского учреждения остается скрытым. Во-первых, при заполнении адресный листок подписывается должностным лицом (как правило, заместителем главного врача), т. е. в данном случае анонимность регистратора исключается. Во-вторых, как следует из Регламента, в графе «зарегистрирован по месту пребывания до» делается запись «на срок лечения», что не оставляет сомнений в том, куда прибыл гражданин и зачем.
В настоящее время Регламент, утвержденный приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208, утратил силу в связи с утверждением приказом ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288 нового Регламента. Он зарегистрирован в Минюсте России 2 апреля 2013 г. (№ 27963) и содержит в отношении медицинских организаций и их пациентов те же самые правила, что и его предшественник (п. 55, 66). Как следует из п. 126 нового Регламента, при выписке из медицинских организаций граждан, зарегистрированных в них по месту пребывания, уполномоченное должностное лицо данного учреждения в 3-дневный срок со дня выписки граждан заполняет на них адресные листки убытия по форме № 7 (приложение № 4 к Регламенту) в двух экземплярах и в установленном порядке направляет первый экземпляр адресного листка в подразделение адресно-справочной работы территориального органа, а второй экземпляр передает в соответствующий орган регистрационного учета.
5. Истребование медицинской документации пациентов при осуществлении лицензионного контроля
В ряде федеральных законов и подзаконных актов, предусматривающих порядок осуществления контрольных функций и предполагающих предоставление медицинскими организациями для проверок различных документов и сведений, не оговаривается допустимость ознакомления с медицинскими документами пациентов. Вследствие этого некоторые должностные лица считают себя вправе требовать и знакомиться с документами, содержащими врачебную тайну, в нарушение существующих правил допуска к такой информации.
Одной из таких сфер деятельности, в которой норма о врачебной тайне в расчет не принимается, является лицензионный контроль.
В соответствии с п. 12 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 291, лицензионный контроль включает в том числе проведение проверок соблюдения порядков оказания медицинской помощи, утверждаемых Минздравом России, и осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности.
Следовательно, лицензионный контроль осуществляется отнюдь не только в целях контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а имеет более широкие цели, в то время как ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья позволяет запрашивать сведения, составляющие врачебную тайну, без согласия гражданина лишь в целях осуществления контроля качества и безопасности медицинской деятельности (п. 10) и не предусматривает такой цели предоставления сведений, составляющих врачебную тайну, как лицензионный контроль.
Порядки оказания медицинской помощи, соблюдение которых проверяется при проведении лицензионного контроля, с 1 января 2013 г. являются обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями (ч. 1 ст. 37 Закона об охране здоровья). Так, Порядок оказания медицинской помощи при психических расстройствах и расстройствах поведения, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 17 мая 2012 г. № 566н, устанавливает, в частности, что медицинская помощь при таких расстройствам оказывается в добровольном порядке, кроме случаев, регламентированных законодательством, и предусматривает выполнение необходимых профилактических, диагностических, лечебных и медико-реабилитационных мероприятий, оказываемых в соответствии с установленными стандартами медицинской помощи. Следовательно, осуществление лицензионного контроля предполагает проверку наличия добровольного согласия пациентов на освидетельствование, госпитализацию, лечение (либо решения суда о недобровольных освидетельствовании или госпитализации), данных о проведении пациенту лечебных и иных мероприятий, а также о наличии необходимости в их проведении. На практике, исполняя данное предписание, проверяющие, не испрашивая согласия пациентов, изучают их амбулаторные карты, истории болезни, другие меддокументы. Попытки лицензиата укрыть от проверяющих персональные данные пациентов пресекаются. По выражению главного врача одной из больниц, члены комиссии «сразу же теряют интерес» к таким обезличенным историям болезни.
В п. 12 Положения о лицензировании медицинской деятельности лишь указывается, что лицензионный контроль осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), и с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». О необходимости учета также и особенностей, которые установлены ст. 13 Закона об охране здоровья, в этом пункте не указывается.
Согласно п. 5 ст. 12 Федерального закона № 294-ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки. Подпунктом 3 п. 1 ст. 15 данного Федерального закона определено, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.
Согласно п. 5 ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ должностные лица проверяющих органов не вправе распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
Несмотря на очевидную правовую неурегулированность данного вопроса, судебная практика идет по пути признания правомерным ознакомления лиц, проводящих лицензионный контроль, с медицинской документацией пациентов (без их согласия) лечебных учреждений, в которых проводится проверка. Причем такие действия судами признавались не противоречащими даже ст. 61 ранее действовавших Основ, в которой такое основание для предоставления сведений, как «в целях осуществления контроля качества и безопасности медицинской деятельности», под которое можно было попытаться подвести лицензионный контроль, вообще отсутствовало.
Так, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа (постановление от 21 января 2011 г. по делу № А27-8381/ 2010) оставил без изменения решение Арбитражного суда Кемеровской области от 8 сентября 2010 г. и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2010 г. об отказе в удовлетворении требований ООО Медицинский центр «Медпроф» к Управлению лицензирования медико-фармацевтических видов деятельности Кемеровской области о признании незаконными действий и ненормативных правовых актов.
ООО МЦ «Медпроф» обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконными действий Управления лицензирования медико-фармацевтических видов деятельности Кемеровской области (далее – Управление), выразившихся в проведении внеплановой проверки «Медпроф»; в требовании о предоставлении амбулаторных карт и иных документов, содержащих персональные данные лиц, обратившихся в «Медпроф» и др.
Как следует из материалов дела, Управлением на основании приказа от 24 мая 2010 г. № 490 проведена внеплановая выездная проверка «Медпроф» по соблюдению последним лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности по психиатрии-наркологии, медицинскому (наркологическому) освидетельствованию. Судом установлено, что в данном случае осуществлялся лицензионный контроль.
Основанием для проведения проверки послужило требование прокуратуры Кемеровской области и письмо Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Кемеровской области, в соответствии с которым «Медпроф» были выданы медицинские свидетельства об отсутствии наркологического расстройства лицам, которым ранее Кемеровским областным наркологическим диспансером было отказано в выдаче такого медицинского заключения по причине нахождения их на наркологическим учете. Указанные лица на основании полученных в «Медпроф» заключений получили водительские удостоверения.
Проверкой установлено, что деятельность «Медпроф» осуществлялась с нарушением установленных требований.
Как указал суд, лицензионным требованием согласно п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30, являются, в частности ведение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности учетной и отчетной медицинской документации.
Согласно программе внеплановой проверки «Медпроф» Управлением истребованы документы, относящиеся к предмету проверки, а именно, документы, относящиеся к учетной и отчетной меддокументации (амбулаторные карты, карты формы № 25/у-04, ведомости учета врачебных посещений, журнал учета работы врачебной комиссии), а также документы, касающиеся профессиональной подготовки врачей-специалистов, осуществления лицензируемой деятельности.
По мнению суда, материалами дела подтверждается, что Управлением запрашивались документы, необходимые для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с законодательно установленными требованиями.
Кроме того, как указал суд, ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ и ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан не устанавливают запрет уполномоченным органам истребовать при проведении государственного контроля документы, составляющие врачебную тайну.
Суд пришел к выводу, что Управление, в силу имеющихся у него полномочий на проведение лицензионного контроля за осуществлением медицинской деятельности, вправе запрашивать сведения, относящиеся к предмету проверки, в том числе, составляющие врачебную тайну.
В этом судебном решении важно выделить два момента.
1. Суд посчитал правомерными действия проверяющих, затребовавших для изучения меддокументацию пациентов медицинского центра, сославшись, в частности на п. 5
Данный текст является ознакомительным фрагментом.