1.1. Понятие и структура административного процесса
1.1. Понятие и структура административного процесса
В настоящее время в Украине расширяется сфера и совершенствуется процессуальная регламентация всех видов государственной деятельности. Очевидно, что многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут полноценно реализовываться без совершенствования соответствующего процессуального механизма.
В значительной мере это обусловлено тем обстоятельством, что органы управления действуют во всех сферах жизни общества, издавая множество нормативных актов по широкому кругу вопросов, в том числе и затрагивающих права и свободы конкретных граждан. В свою очередь, граждане практически ежедневно обращаются в различные исполнительные органы для разрешения конкретных вопросов, связанных с реализацией и защитой предоставленных им прав, исполнением возложенных на них обязанностей. Многообразны и сложны взаимоотношения и исполнительных органов государства между собой, они требуют надлежащего разрешения проблемы их взаимодействия с различными негосударственными структурами. Механизм такого взаимодействия нуждается в четком административно-процессуальном регулировании. Это представляет собой важнейшую предпосылку обеспечения правовой защищенности граждан, с одной стороны, и четкого, надлежащего функционирования всех звеньев органов исполнительной власти, с другой.
В настоящее время административный процесс как реальное правовое явление прочно занял свое место в ряду многих отраслей отечественного права. Однако взгляды на его сущность и правовую природу далеко не всегда отличались однозначностью. Время и значительные изменения в жизни нашего государства показали определенную несостоятельность отдельных воззрений на административный процесс, другие же из них до настоящего времени могут служить теоретической базой для дальнейшей оптимизации и совершенствования нормативного регулирования в этой сфере.
В свое время С.С. Студеникин отмечал, что административный процесс составляет совокупность определенных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. С осуществлением деятельности исполнительных органов связывал административный процесс и А.Е. Лунев.[1]
На протяжении многих лет полемика о понятии административного процесса велась представителями двух основных направлений. Такие ученые-административисты и теоретики, как О.М. Якуба, Г.И. Петров, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.М. Манохин, В.М. Горшенев, Р.С. Павловский и др., понимают административный процесс в широком смысле.
Другая группа ученых трактует административный процесс в узком смысле, связывая его только с рассмотрением административных дел (Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, А.П. Клюшниченко, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко и др.).
Предпочтительность позиции широкого толкования понятия административного процесса, которую мы разделяем, можно обосновать, критически осмысливая аргументы ее противников.
Наиболее последовательно отстаивала свою позицию о сужении границ административного процесса Н.Г. Салищева. По ее мнению, административный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения[2].
Исключительно юрисдикционный характер административного процесса подчеркивали В.С. Тадевосян и М.И. Пискотин, считая последний процессом рассмотрения спора о праве административном[3].
Несколько шире определяет административный процесс А.П.Клюшниченко, понимая под ним порядок осуществления государственными органами специфической деятельности по применению административного принуждения, рассмотрению жалоб, протестов, представлений, заявлений и разрешению споров, связанных с управленческой сферой[4], хотя такое определение, по сути, также подчеркивает юрисдикционный характер процесса.
Примером наиболее категоричной позиции по этому вопросу может служить высказывание А.В. Самойленко, подчеркивавшего, что рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административного принуждения.[5]
Таким образом, исходной позицией для определения понятия административного процесса в узком смысле выдвигался его юрисдикционный характер.
Нецелесообразность такого подхода к пониманию административного процесса обусловливается рядом обстоятельств.
Во-первых, юрисдикционная деятельность представляет собой лишь часть исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой государственными органами и организациями.
Во-вторых, сведение административного процесса к рассмотрению только некоторых категорий дел, носящих юрисдикционный характер, означает, по существу, отрицание административно-процессуального, управленческого характера многогранной организационной деятельности органов государственного управления.
В-третьих, ограничение функций административного процесса выполнением юрисдикционных задач фактически выводит за его рамки рассмотрение и разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера, которые в общем и составляют большую его часть.
В-четвертых, сужение рамок административного процесса только юрисдикционной деятельностью, по сути, отождествляет его с уголовным и гражданским процессами, что нельзя признать правильным.
В-пятых, расчленение административного процесса на сам процесс и административное производство как равные составляющие приводит к неправильному определению сути этих правовых явлений, поскольку производство по конкретной категории административных дел является составной частью процесса и соотносится как особенное и общее.
В-шестых, административный процесс является формой применения системы административно-правовых норм, более того, данный процесс обслуживает не только отрасль материального административного права, но и материальные нормы иных отраслей права, например, земельного.
Таким образом, понимание административного процесса в широком смысле позволяет правильно оценить его регулятивные возможности, уяснить его место и роль в системе иных процессуальных отраслей права.
При этом наиболее полное представление об административном процессе можно получить, учитывая выдвинутую и обоснованную проф. В.М. Горшеневым и его последователями теорию юридического процесса.[6] Их исследования значительно обогатили представление об этом сложном правовом явлении, позволили рассматривать его не только как чисто юрисдикционное явление.
Напомним, что в теории юридического процесса можно выделить ряд его основных и дополнительных признаков.
Во-первых, юридический процесс представляет собой такую организационную форму деятельности, которая всегда связана с разбирательством таких обстоятельств и фактов, которые основываются на праве (законе) и влекут определенные юридические последствия.
Во-вторых, юридический процесс представляет собой совокупность правовых форм деятельности исключительно уполномоченных на то субъектов – органов государства, должностных лиц и т.д., специализирующихся по различным отраслям юридической практики.
В-третьих, юридический процесс – это такая область человеческой практики, которая представляет собой органически взаимосвязанную систему действий по совершению операций с нормами права.
В-четвертых, юридический процесс всегда рассматривается как деятельность, результат которой закрепляется принятием соответствующих правовых, имеющих официальный характер и установленную законом форму актов.
В-пятых, юридический процесс – это такая деятельность, которая объективно нуждается в процессуальной регламентации.
В-шестых, для юридического процесса необходимо использование различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса.
Административно-процессуальная деятельность всегда основывается на праве, она связана с реализацией материальных норм административного права, а ряде случаев – и норм иных отраслей права. Последнее обстоятельство нуждается в более подробном рассмотрении.
В последние годы усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм в земельном, экологическом и других отраслях права. В связи с этим возникает необходимость в выяснении соотношения указанных групп процессуальных норм («земельный процесс», «экологический процесс» и др.) с административным процессом.
Выделение обособленных групп процессуальных норм объясняется стремлением ученых, анализирующих отраслевые процессуальные явления, ввести в юридическую науку и обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм исследуемых ими отраслей права не только при помощи гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной форм, но и при помощи процессуальных форм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях права[7].
В ходе реализации административно-процессуальных норм «обслуживаются» не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе земельного и экологического.
Указанные отрасли права непосредственно связаны с деятельностью органов управления. Более того, именно органы управления осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных земельных и экологических дел, применяя при этом нормы указанных отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Эта деятельность является управленческой.
При этом заметим, что функции государственного управления в любой отрасли, сфере деятельности имеют свои особенности, что проявляется в специфике отдельных видов административно-процессуальных производств. Это касается, например, деятельности государственных органов в области планирования использования земли, в области распоряжения землей, в области земельного контроля и т.д.
Следует отметить и еще одно обстоятельство. При обособлении экологического процесса неизбежно возникают вопросы об ответственности за правонарушения в этой сфере. В литературе неоднократно предпринимались попытки выделить институт материальной ответственности в сфере охраны природы, отличающийся как от гражданского, так и от административного видов ответственности. Однако весомых обоснований такого рода выделения не приводилось, а все аргументы сводились к поискам специфических особенностей метода исчисления ущерба, причиненного природе[8], что по существу не изменяет правовой природы различных видов ответственности.
Зарубежный опыт свидетельствует, что процессуальная деятельность в сфере охраны природы в большей степени является прерогативой административно-процессуальной сферы[9].
Что же касается вопроса о выделении иных видов процессуальной деятельности, в частности, трудового процесса, изобретательского процесса[10], то очевидно, что отдельные вопросы трудового и изобретательского права, рассматриваемые в административном порядке, являются частью административно-процессуальной деятельности. И здесь мы сталкиваемся с положением, когда административный процесс выполняет обслуживающую роль, но с учетом особенностей соответствующей отрасли материального права.
При всем этом было бы неверно утверждать, что положение административного процесса в системе процессуальных отраслей права неизменно. Изменения в законодательстве свидетельствуют о возможности трансформации отдельных административно-процессуальных производств в самостоятельные отрасли процессуального права. Примером этого может служить появление в связи с принятием и введением в действие Арбитражно-процессуального кодекса Украины отдельной процессуальной отрасли – арбитражного процесса. Как известно, раньше рассмотрение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями, организациями было частью административного процесса, его отдельным производством и осуществлялось органами государственного арбитража.
Вывод о том, что административный процесс осуществляется только уполномоченными на то субъектами, подтверждается анализом законодательства, четко регламентирующим компетенцию государственных органов, их должностных лиц, иных субъектов процесса по разрешению конкретных дел в ходе административно-процессуальной деятельности. Каждое из административных производств осуществляется лишь теми субъектами, круг которых конкретно очерчен в законодательстве. Например, законодатель однозначно закрепил перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать те или иные категории дел об административных правонарушениях. Другим примером этого положения может служить законодательная конкретизация субъектов, уполномоченных проводить выдачу разрешений на осуществление отдельных видов деятельности. Так, выдача свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью является прерогативой Министерства юстиции Украины, разрешение на проведение медицинской практики выдается Министерством охраны здоровья Украины, аудиторской деятельности – Аудиторской палатой.
Упорядоченность административного процесса обусловливается наличием четкой системы действий по совершению операций с нормами права. Очевидно, что без действий по выбору и анализу нормативного предписания, без уяснения его смысла невозможно разрешение задач процесса и достижение его цели. К числу операций с нормами права относятся отыскание административно-процессуальной нормы, применение которой необходимо в конкретной ситуации, проверка ее подлинности и юридической силы, толкование и уяснение пределов ее действия во времени и в пространстве.
Процесс разбирательства административного дела немыслим без промежуточного и конечного закрепления определенных фактов, играющих роль своеобразных ступеней на пути к установлению юридических последствий. Только будучи закрепленными в определенных процессуальных документах, такие факты становятся юридическими. Иначе говоря, в этом случае упомянутые нами ступени приобретают реальную форму и становятся органичным элементом всей конструкции административно-процессуальной деятельности. Применительно к такого рода деятельности можно выделить первоначальные, промежуточные и итоговые процессуальные акты-документы, закрепляющие те или иные фактические обстоятельства конкретного административного дела. Эти документы носят официальный характер, оформляются исключительно уполномоченными на то субъектами, требования к их содержанию получают свое закрепление в законодательстве. Так, в производстве по делам об административных правонарушениях обстоятельства совершения административного проступка получают свое закрепление в протоколе об административном правонарушении. В свою очередь КоАП Украины содержит положения, касающиеся содержания протокола, конкретного перечня лиц, уполномоченных их составлять. Документ, носящий промежуточный характер, например, извещение лица о времени и месте рассмотрения административного дела, также исходит от органа, уполномоченного разрешать это дело по существу. Что же касается итогового документа – постановления по делу об административном правонарушении, то законодатель четко формулирует процессуальные требования, относящиеся к порядку его принятия и оформления. Такого рода требования содержатся и в нормативных актах, регламентирующих осуществление иных административных производств. В частности, процессуальными нормами, регламентирующими производство по обращениям граждан, предусмотрены требования к содержанию самого обращения.
Регулирование процессуальных действий всех субъектов административного процесса является залогом успешного достижения конечного результата. Этому способствует достаточно детальное административно-процессуальное регулирование разнообразных административных производств, их стадий, этапов, а в ряде случаев и конкретных действий.
Рассмотрение любого административного дела (в большей степени это, конечно, касается рассмотрения дел об административных правонарушениях) связано прежде всего с установлением определенных фактических данных и конкретных обстоятельств. Так, например, в ст. 245 КоАП Украины законодатель прямо ориентирует на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении.
Разрешение этой задачи невозможно без использования различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса. Не случайно в числе участников производства по делам об административных правонарушениях выделяется такая процессуальная фигура, как эксперт, т.е. лицо, обладающее специальными познаниями в определенной отрасли человеческой деятельности. Более того, сам процесс получения и исследования доказательств в ходе рассмотрения конкретного административного дела немыслим без использования упоминавшихся выше методов и средств. Так, вполне допустимо, а в отдельных случаях и объективно необходимо использование в административном процессе криминалистических средств и способов. Примером такого положения может служить возможное криминалистическое исследование ветхого документа, подтверждающего наличие трудового стажа при оформлении пенсии гражданином.
Изложенное служит иллюстрацией справедливости вывода о том, что административный процесс является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками.
Таким образом, административный процесс можно определить как вид юридического процесса, регламентирующий порядок рассмотрения и разрешения конкретных административных дел, как основывающуюся на нормах административно-процессуального права деятельность исполнительных органов государства, их должностных лиц, а также иных уполномоченных на то субъектов по реализации норм материального административного права, а в ряде случаев – и материальных норм иных отраслей права.
Прежде всего, это проявляется в направленности административного процесса на обеспечение многогранной деятельности органов управления. Административный процесс представляет собой оформленную, в правовом отношении, специфическую часть управленческой деятельности. В большей мере он направлен на обеспечение оптимальности и надлежащей реализации функций государственного управления.
Основной функцией уголовного и гражданского процессов является осуществление правоприменительной деятельности, причем эта деятельность носит правоохранительный характер.
В административном процессе функция правоохраны носит подчиненный характер, а в ряде случаев он связан не только с правоприменением, но и с осуществлением правотворческой деятельности, например, в ходе производства по отработке и принятию нормативных актов.
Специфичны и субъекты осуществления этих видов процессов. Круг субъектов осуществления уголовного и гражданского процессов значительно специфичнее и уже по сравнению с административным процессом. Основным субъектом этих видов процессов выступают судебные органы, тогда как ведению суда в административном процессе подлежит лишь небольшая категория административных дел. Ведущими субъектами административного процесса являются многочисленные исполнительные органы государства.
Преимущественно управленческий характер административно-процессуальной деятельности обусловливает более сложную структуру административного процесса по сравнению с процессами уголовным и гражданским.
Важнейшими элементами, составляющими структуру административного процесса, выступают административно-процессуальные производства. Указанные производства соотносятся с административным процессом как категории особенного и общего и входят в качестве обособленного элемента в его структуру.
Это положение получило свое официальное нормативное закрепление. Так, например, Кодекс Украины об административных правонарушениях выделяет производство по делам об административных правонарушениях (разд. 4 КоАП), использует это понятие и применительно к порядку исполнения каждого из видов административных взысканий (гл. 26-33 КоАП). Таким образом, законодатель рассматривает производство как часть процесса.
Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего, каждое производство характеризуется собственной целью и кругом разрешаемых для этой цели задач. В свою очередь, функциональный характер административно-процессуальных производств позволяет говорить о наличии определенной совокупности такого рода производств. С учетом этого можно выделить административно-учредительные производства, административно-правотворческие производства, административно-правоприменительные и административно-контрольные производства.
Признавая некоторую условность такого деления, заметим, что круг отдельных производств конкретизируется с учетом характера индивидуально-конкретных дел. Так, в рамках совокупности административно-учредительных производств можно выделить производство по образованию государственных органов, производство по учреждению конкретных должностей, производство по образованию субъектов предпринимательской деятельности и т.д. В рамках совокупности административно-правоприменительных производств, отражающих специфическую деятельность соответствующих органов государства, их должностных лиц, по рассмотрению и разрешению различных индивидуальных дел, имеющих юридическое значение, можно, в частности, выделить производство по обращениям граждан, дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях и т.д.
Разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отражает объективную потребность общественного разделения труда и специализации деятельности различного рода субъектов, уполномоченных осуществлять такого рода деятельность. При этом выделение конкретных производств в рамках административного процесса связано и с необходимостью регулирования определенных качественно однородных общественных отношений, складывающихся в административно-процессуальной сфере и приобретающих, таким образом, характер процессуальных правоотношений.
Классификация административно-процессуальных производств возможна по нескольким основаниям.
В зависимости от характера индивидуально-конкретного административного дела можно выделить: а) юрисдикционные производства; б) производства неюрисдикционного характера.
Большая часть производств, составляющих структуру административного процесса, направлена на регулирование правоотношений позитивного характера, которые возникают в ходе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Однако нарушение требований правовых норм требует соответствующего реагирования со стороны государства. Это обстоятельство обусловливает существование особого рода правоохранительной деятельности, содержание которой составляют рассмотрение дел о правонарушениях, иных правовых споров по существу и принятие по ним соответствующих решений. В процессе такой деятельности разрешается юридическое дело, осуществляется правовая защита нарушенных либо оспариваемых интересов, выносится государственно-властное решение о применении соответствующей правовой санкции, восстановлении нарушенного права.
Эта деятельность, которая носит название юрисдикционной, характерна также и для административного процесса. Поэтому часть производств в структуре административного процесса следует охарактеризовать как административно-юрисдикционные. К ним относятся:
– производство по делам об административных правонарушениях;
– производство по жалобам граждан;
– дисциплинарное производство.
Административной юрисдикции присущи следующие черты.
1. Наличие правового спора (правонарушения). Рассмотрение и разрешение юридических дел, обусловленных позитивными обстоятельствами, не охватываются юрисдикционной деятельностью. Юрисдикция возникает только тогда, когда необходимо разрешать спор о праве, нарушении установленных правовых норм. Касательно административной юрисдикции такого рода споры возникают между сторонами общественных отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами, приобретая характер административно-правовых споров.
2. Административно-юрисдикционная деятельность вследствие своей особой социальной остроты требует надлежащего процессуального регулирования. Установление и доказывание событий и фактов, их юридическая оценка осуществляются в рамках особой процессуальной формы, которая является важной и обязательной для юрисдикции. Административная юрисдикция в значительной степени отличается от иных видов юрисдикционной деятельности, осуществляемых в рамках уголовного и гражданского процессов. Она является менее детализированной процессуальной формой.
Наряду с этим, административно-процессуальная форма, как и иные виды юрисдикционной деятельности, предусматривает состязательность процедуры в рассмотрении дела. Это означает, что стороны в административно-правовом споре либо виновные в совершении административного правонарушения не являются пассивными наблюдателями разрешения дела юрисдикционными органами. Они наделены достаточно широким арсеналом процессуальных прав, что позволяет им активно защищать свои интересы, представлять доказательства, заявлять ходатайства, оспаривать предъявленные доказательства в совершении административного правонарушения. При этом административно-юрисдикционные органы, их должностные лица обязаны содействовать осуществлению этих процессуальных прав.
3. Обязательность принятия решения в виде юридического акта – важный признак юрисдикционной деятельности. Будучи способом разрешения правовых конфликтов, юрисдикция предусматривает необходимость принятия окончательного решения – акта применения норм права к конкретному случаю. Юрисдикционный акт по конкретному административному делу означает, по сути, разрешение правового спора. Если же речь идет о правонарушении, то в такого рода акте могут быть предусмотрены правовые санкции. Их применение является лишь одним из вариантов решения, которое принимается административно-юрисдикционными органами. Иными вариантами решения могут быть, например, решения о прекращении производства по делу либо о применении мер воздействия к несовершеннолетнему.
Как известно, производство по административному делу считается оконченным, когда принятое по нему решение исполнено в полном объеме. С этой точки зрения законодатель предусматривает соответствующую гарантию реальности решений, принятых административно-юрисдикционным органом. В частности, постановление по делу об административном правонарушении является обязательным для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (ст. 298 КоАП Украины).
Рассмотрение административно-правовых споров осуществляется на основе соответствующих нормативно-правовых актов, которые закрепляют порядок рассмотрения жалоб на неправомерные действия либо бездеятельность органов и должностных лиц, которыми нарушаются права и законные интересы граждан. Что же касается административных деликтов, то процессуальный порядок рассмотрения таких дел закреплен в процессуальной части КоАП.
4. Разнообразие органов осуществления административной юрисдикции. Это обусловлено прежде всего возможностью инстанционного обжалования действий и решений органов и должностных лиц, которыми нарушаются права граждан. Иными словами, какой-либо вышестоящий по отношению к ним орган обязан рассмотреть такое обращение и принять по нему соответствующее решение. С другой стороны, особенности правонарушений, которые совершаются в различных отраслях управления, обусловливают наличие значительного числа органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать их и разрешать по существу. В подавляющем большинстве случаев рассмотрение дел об административных правонарушениях возложено законодателем на органы, основной задачей которых, наряду с выполнением юрисдикционных функций, является осуществление исполнительно-распорядительных функций в различных отраслях государственного управления. Наряду с этим, административно-юрисдикционные функции осуществляются и органами, специально созданными для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такого рода органами являются административные комиссии при исполкомах районных, городских, районных в городах Советов. Особое место в системе административно-юрисдикционных органов занимают суды.
Таким образом, административная юрисдикция состоит в рассмотрении дел об административных правонарушениях, иных административно-правовых споров в установленной законом административно-процессуальной форме специально уполномоченными на то органами и должностными лицами.
Наряду с юрисдикционными производствами, в структуру административного процесса входят и производства, носящие неюрисдикционный характер. Их круг значительно шире, что обусловлено спецификой управленческой деятельности в различных сферах жизни общества, разнообразием и специализацией органов управления, конкретизацией их полномочий.
К числу производств, носящих неюрисдикционный характер, следует отнести:
– производство по отработке и принятию нормативных актов;
– производство по принятию индивидуальных актов управления;
– производство по предложениям и заявлениям граждан;
– производство по применению административно-предупредительных мер;
– производство по применению мер административного пресечения;
– регистрационно-разрешительное производство;
– учредительное производство;
– производства по реализации контрольно-надзорных полномочий;
– исполнительное производство;
–производство по приватизации государственного и общественного имущества;
– производства по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам;
– деловодство.
Производствами по отработке и принятию нормативных актов и по принятию индивидуальных актов управления регламентируется порядок подготовки и принятия подзаконных нормативно-правовых актов различного уровня. Упорядочение такого рода административно-процессуальной деятельности, введение ее в четкие процессуальные рамки служит важной гарантией целесообразности и законности подзаконных актов, которые принимаются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Производства по предложениям и заявлениям граждан по существу служат процессуальным обеспечением со стороны государства реальной возможности для гражданина активно декларировать свою гражданскую позицию, формулировать свое мнение по тем или иным вопросам государственной или общественной жизни, критиковать имеющиеся недостатки и предлагать пути их устранения, а также инициировать разрешение разнообразных вопросов, связанных с реализацией принадлежащих гражданам прав и исполнением возложенных на них обязанностей.
Производство по применению административно-предупредительных мер служит важным фактором недопущения правонарушений, надлежащего функционирования управленческих процессов, обеспечения и охраны прав граждан, их жизни и здоровья.
Такой вид административного производства, как регистрационно-разрешительное, направлен на упорядочение отношений, связанных с объектами, оборот которых имеет определенные ограничения и на использование которых необходимо специальное разрешение, выдаваемое компетентными органами. В частности, это касается приобретения, хранения и перевозки огнестрельного оружия, разнообразных взрывчатых веществ. Вместе с тем такого рода производство может служить примером реализации контрольно-надзорных полномочий – регистрация транспортных средств в ГАИ и проверка их технического состояния. В этом случае мы наблюдаем тесную связь административных производств, их взаимодополняющий и корреспондирующий аспект.
В последнее время на практике широко реализуется такой вид административного производства, как учредительное производство. Оно представляет собой процессуальную регламентацию специфической деятельности, связанной с формированием, ликвидацией, реорганизацией либо преобразованием органов государственного управления и иных субъектов. Примером такого производства может быть создание разнообразных субъектов предпринимательской деятельности. И в этом случае наблюдается тесная связь административных производств, проявляющаяся в том, что отдельные административные производства охватывают своим содержанием часть иных производств. Так, ход учредительного производства по созданию новой государственной организации включает в себя в качестве отдельного звена ее регистрацию (внесение в государственный реестр).
Результат любой человеческой деятельности, в том числе и деятельности, облеченной в соответствующие правовые формы, зависит от наличия и объема конкретной информации, обеспечивающей целесообразность и оптимальность определенных действий и решений. Одним из способов, позволяющих получить необходимую информацию, объективно отражающую положение дел, выявить соответствие определенной деятельности интересам государства, недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы исполнительно-распорядительных органов, их должностных лиц, иных подконтрольных объектов, следует признать контроль. На обеспечение реальности и эффективности регулирования общественных отношений, восстановление должного состояния дел в сфере государственного управления и направлены контрольно-надзорные производства.
Общеизвестно, что управление и дисциплина представляют собой взаимно необходимые объективные условия функционирования любой социальной системы. Отношения, связанные с соблюдением дисциплины, как одна из форм общественной связи между людьми, всегда носят характер управленческих. Вот почему в ряду административных производств одно из важных мест занимает дисциплинарное производство, регламентирующее порядок привлечения к юридической ответственности за допущенное дисциплинарное правонарушение.
Важные экономические преобразования, осуществленные за последние годы в Украине, объективно обусловили необходимость надлежащего правового регулирования в этой сфере. Важнейшим катализатором обеспечения развития рыночных отношений служат процессы приватизации. Правовым инструментарием их надлежащей реализации является производство по приватизации государственного и общественного имущества, в том числе и по приватизации жилья.
Ранее отмечалось, что административный процесс обслуживает нормы не только материального административного права, но и иных материальных отраслей права, в том числе земельного, экологического, финансового, налогового. Учитывая весьма значительное количество разнообразных индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в ходе реализации материально-правовых норм указанных отраслей права, целесообразно выделить в структуре административного процесса производство по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам. В качестве примера такого рода производств отметим производство по предоставлению земельных участков под застройку, производство по проведению экологической экспертизы, производство по целевому выделению бюджетных средств, производство по декларированию доходов и уплате налогов.
При этом каждое из указанных производств в зависимости от характера индивидуально-конкретных дел может быть еще более детализировано. Так, в регистрационно-разрешительном производстве можно выделить производство по регистрации актов гражданского состояния (засвидетельствование государством фактов рождения, смерти, заключения и расторжения брака, установление отцовства, перемена фамилии, имени, отчества) и выдаче гражданам соответствующих свидетельств; производство по регистрации автомототранспортных средств в ГАИ; производство по государственной регистрации морских и речных судов под флагом Украины; производство по получению разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и материалов, иных предметов и веществ, в отношении хранения и использования которых установлены специальные правила; производство по выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности и т.д.
Особое место в структуре административного процесса занимает такой вид производства, как деловодство. Это обусловлено тем обстоятельством, что каждый государственный орган, предприятие, учреждение, организация, их должностные лица и служащие при выполнении соответствующих управленческих функций в той или иной степени связаны с различными документами. Зачастую операции, связанные с документооборотом, требуют значительных временных затрат, ошибки и недочеты в этой сфере могут вызвать существенные сбои в работе, служат источником значительного числа жалоб и конфликтных ситуаций, препятствуют гражданам в реализации и охране их прав и законных интересов. Вот почему правильная организация работы с документами, надлежащая регламентация соответствующих процедур является важной составной частью отлаженного функционирования механизма каждого из управленческих органов.
Классификация административных производств в структуре административного процесса возможна и по другим основаниям. Так, в зависимости от степени детализации, урегулированности процессуальной формы, можно выделить обычное и упрощенное (ускоренное) производства. Ускоренное производство (например, производство по делу об административном правонарушении в случаях, когда штраф взимается на месте совершения правонарушения) характеризуется упрощенной процессуальной регламентацией, минимальным числом процессуальных актов, определенной «спрессованностью» стадий.
Возможна и классификация с точки зрения инстанционности рассмотрения дел.
Административно-процессуальной деятельности присуще последовательное развитие, причем достаточно четко прослеживаются группы процессуальных действий, связанных общностью достижения определенных промежуточных целей, совокупностью разрешаемых для этого задач и протекающих в относительно обособленных временных рамках. При этом достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач органично вписывается в иерархическую структуру целей и задач конкретного административно-процессуального производства и, соответственно, административного процесса в целом, сообразуясь с ними в функциональном плане. Что же касается временных рамок совокупности отдельных процессуальных действий, то это находит свое подтверждение и в позиции законодателя, зачастую четко определяющего их. Так, например, свое законодательное закрепление находят сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, жалоб и заявлений граждан, государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Кроме того, совокупность административно-процессуальных действий специфична и по кругу субъектов, осуществляющих их и участвующих в них. Например, лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, участвуют в производстве лишь на начальной его стадии, хотя не исключено их участие и в ходе рассмотрения дела, но уже в иной роли – свидетеля по делу.
Обособить совокупность административно-процессуальных действий позволяет нам и наличие определенных процессуальных актов, которые закрепляют их результат и представляют собой некий итог проведенной процессуальной работы.
Таким образом, в структуре отдельных административно-процессуальных производств, административного процесса в целом можно выделить относительно отграниченную, выделенную во времени и логически связанную совокупность процессуальных действий, направленную на достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач, функционально сообразующуюся с ними, отличающуюся кругом субъектов и получающую закрепление в соответствующих процессуальных актах. Данную совокупность процессуальных действий следует определить в качестве процессуальной стадии.
Применительно к административному процессу можно выделить следующие его стадии:
1) стадия анализа ситуации, в ходе которой собирается и фиксируется информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, оценивается перспектива дальнейшего движения дела, принимается решение о необходимости такого рода движения. Эту стадию также можно назвать стадией возбуждения административного дела.
2) стадия принятия решения по делу, в ходе которой: а) дается юридическая оценка собранной информации; б) полно и всесторонне исследуются материалы дела с целью установления объективной истины, принимается конкретное решение;
3) стадия обжалования либо опротестования решения по делу (данная стадия носит факультативный характер);
4) стадия исполнения принятого решения, в ходе которой получает логическое завершение вся деятельность по административному делу (следует подчеркнуть важность указанной стадии, поскольку без нее все производство по делу практически теряет смысл, становится пустой формальностью).
При характеристике стадий административно-процессуальной деятельности следует рассматривать их с точки зрения реализации в них субъективных прав и обязанностей всех его субъектов, и особенно граждан.
По этому признаку выделяются:
а) права и обязанности, реализуемые в связи с возбуждением административного дела;
б) права и обязанности, связанные с совершением определенных процессуальных действий в ходе рассмотрения дела;
в) право и обязанность исследовать и оценивать фактические обстоятельства дела, т.е. устанавливать объективную истину;
г) право и обязанность принятия конкретного решения по административному делу;
д) права и обязанности по обжалованию (пересмотру) принятого по делу решения;
е) права и обязанности по исполнению решения.
Такой подход позволяет с наибольшей полнотой оценивать состояние административно-процессуального статуса всех субъектов процесса, и особенно граждан, поскольку их административно-процессуальный статус является стержневым элементом административно-процессуальной деятельности.
В свою очередь, в стадиях административно-процессуальной деятельности прослеживается наличие еще более низкоуровневых элементов – этапов и процессуальных действий.
Действительно, каждая стадия административно-процессуальной деятельности складывается из определенных промежуточных фрагментов. Так, в стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении можно выделить этапы пресечения правонарушения и применения мер, обеспечивающих производство по делу (например, административное задержание), составления протокола о правонарушении и т.д.
Этапам характерно наличие определенных непосредственных целей и задач, а также круга субъектов их осуществления. Кроме того, результаты этапов административно-процессуальной деятельности находят свое отражение в отдельном процессуальном оформлении. Так, применение обеспечительных мер в производстве по делам об административных правонарушениях может фиксироваться в отдельных протоколах наряду с фиксацией в протоколе об административном правонарушении.
Стадийность административно-процессуальной деятельности находит свое отражение в видах процессуальных действий. В этом плане целесообразно выделение предварительных, промежуточных и завершающих процессуальных действий.
Например, к числу предварительных процессуальных действий можно отнести медицинское освидетельствование на предмет установления наличия и степени алкогольного опьянения при решении вопроса о возможности привлечения гражданина к административной ответственности за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения. Промежуточным процессуальным действием может быть назначение необходимой экспертизы в ходе рассмотрения административного дела. Примером завершающего процессуального действия может служить действие, направленное на исполнение вынесенного по делу постановления.
Таким образом, в структуре административного процесса можно выделить ряд разноуровневых элементов – процессуальные производства, процессуальные стадии, процессуальные этапы и процессуальные действия, которые в совокупности составляют стройную конструкцию, характеризующую это правовое явление.