3.8. Контрольные производства

3.8. Контрольные производства

Общепризнанно, что контроль представляет собой одно из основных требований поддержания режима законности, дисциплины, порядка и организованности, обеспечения прав и свобод граждан в процессе деятельности государства в целом и его важнейшей части – органов исполнительной власти в частности.

Сущность и назначение контроля заключаются, во-первых, в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; во-вторых, в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в нем; в-третьих, в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; в-четвертых, в выявлении причин и условий, способствующих нарушениям требований правовых норм; в-пятых, в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении требований законности и дисциплины[92].

Сегодня стало очевидным, что контроль за администрацией необходим. Прежде всего это обусловлено значительным числом административных органов, широтой их полномочий, относительной быстротой принятия ими решений и претворения их в жизнь. При этом значительная часть этих решений прямо затрагивает определенные права и законные интересы граждан. Все это требует установления разностороннего контроля, обеспечения его законности и целесообразности. Таким образом, основной смысл контроля за администрацией заключается в том, чтобы проверять правильность работы конкретного административного органа и воспрепятствовать любому незаконному или неверному его шагу. Будучи урегулированным правовыми нормами, контроль выступает в качестве особого правоотношения между контролирующей и подконтрольной сторонами. При этом возникает право управомоченного субъекта контролировать соответствующие органы администрации прежде всего с точки зрения законности и правильности их деятельности, а в случаях обнаружения каких-либо аномалий предпринимать действия с целью их устранения[93].

Для более четкого понимания сущности контроля в качестве самостоятельного правового явления следует уяснить его принципы.

К таким принципам следует отнести: а) гласность контроля; б) его оперативность и экономичность; в) действенность контроля; г) систематичность контроля; д) профессионализм и компетентность осуществления контрольной деятельности; е) приоритетную направленность контроля на соблюдение прав и законных интересов граждан.

Гласность контроля представляет собой принцип, в значительной мере отражающий его демократический характер. Взаимоотношения граждан и государственных органов, их должностных лиц должны быть широко освещены, свое отражение должны получать выявленные в ходе контрольной деятельности нарушения требований административно-процессуального законодательства. Гласность контроля способствует формированию общественного мнения, которое, в свою очередь, безусловно оказывает значительное влияние на состояние дел в государственном управлении, содействуя улучшению стиля работы соответствующих органов, предприятий, учреждений, организаций, предупреждая нарушения прав и законных интересов граждан.

Интересы выявления всякого рода нарушений в сжатые сроки и быстрого реагирования на такого рода нарушения обусловливают необходимость претворения в жизнь такого принципа контрольной деятельности, как ее оперативность и экономичность. Реализация этого принципа заключает в себе два важных момента. С одной стороны, это позволяет свести до минимума разного рода затяжки и волокиту, а с другой – способствует осуществлению контрольной деятельности с возможно меньшими затратами сил и времени. Следует подчеркнуть, что реализация принципа оперативности и экономичности контроля ни в коем случае не должна оправдывать поверхностность и упрощенчество, в ряде случаев проявляющиеся при осуществлении контрольных функций. Такого рода отклонения прямо указывают на формальный подход к этому вопросу и служат тревожным симптомом неудовлетворительного положения дел в том или ином органе, осуществляющем контрольную деятельность.

Исключению формального подхода к осуществлению контрольной деятельности в значительной степени способствует реализация принципа действенности контроля. Контроль должен не только выявлять определенные нарушения административно-процессуальных прав и законных интересов граждан, но и активно, реально влиять на положение дел в этой сфере. Данный вопрос тесно связан с необходимостью усиления ответственности конкретных должностных лиц, допустивших нарушения прав граждан. Действенность контроля позволяет уйти от формальной констатации факта наличия тех или иных нарушений и превратить его в эффективное средство реального улучшения дел на подконтрольном объекте.

Не вызывает сомнений, что одной из предпосылок получения в ходе контрольной деятельности реальных результатов, а также фактором, предупреждающим нарушения прав и законных интересов граждан, служит реализация принципа систематичности контроля. Опыт недавнего прошлого убедительно свидетельствует о бесперспективности и бесполезности разного рода «кампаний» по выявлению тех или иных недостатков. Только постоянный, систематический контроль результативен. С одной стороны, систематичность контроля обеспечивает надлежащую информированность субъекта его осуществления о динамике тех или иных тенденций в деятельности подконтрольного объекта, а с другой – служит важным дисциплинирующим и предупреждающим фактором.

Квалифицированное проведение контроля требует не только глубокого знания специфики такого рода работы, методов и форм ее осуществления, но и высокого уровня специальных знаний, в частности знаний правовых, что особенно актуально для контроля в административно-процессуальной сфере.

Нельзя не согласиться с тем, что уровень профессионализма в контрольном процессе должен быть предельно высоким, поскольку субъект осуществления контроля обязан быть профессионально выше, чем подконтрольный субъект, и любая профессиональная издержка в контрольной деятельности отрицательно сказывается на ее эффективности и конечном результате[94].

Это обстоятельство обусловливает необходимость претворения в жизнь принципа профессионализма и компетентности осуществления контроля в административном процессе.

Принцип приоритетной направленности контроля на соблюдение прав и законных интересов граждан в сфере административного процесса напрямую связан с необходимостью реализации конституционного положения о признании человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, неприкосновенности и безопасности наивысшей социальной ценностью в Украине. Деятельность субъектов осуществления контроля должна, в первую очередь, ориентироваться на гражданина, исходить из задачи охраны и защиты его прав, свобод и законных интересов. Поэтому там, где одной из сторон административно-процессуальной деятельности выступает гражданин, объектом первоочередного контроля должны стать вопросы соблюдения требований правовых норм, отражающих его правовой статус.

Важнейшим элементом характеристики контрольной деятельности выступает ее целенаправленность. Применительно к рассматриваемой сфере целью контроля следует признать установление соответствия деятельности всех субъектов процесса требованиям законодательства в плане соблюдения ими административно-процессуальных норм; причем особого внимания требует процессуальная деятельность лидирующих субъектов процесса.

С этой точки зрения наиболее часто применяемыми в реальной действительности, в том числе и по отношению к гражданам, следует признать такие формы осуществления контроля, как внутренний контроль, осуществляемый в иерархическом порядке в системе исполнительных органов, судебный контроль за деятельностью администрации, контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам человека Верховной Рады Украины, а также прокурорский надзор, представляющие собой формы внешнего контроля.

Значение внутреннего контроля для обеспечения прав и законных интересов граждан в сфере административного процесса обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, внутренний контроль, осуществляемый, как правило, руководителями органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и их структурных подразделений, наиболее оперативен. Он дает возможность получать постоянную информацию о реальном положении дел в контролируемой сфере в кратчайшие сроки, придает контролю постоянный, систематический характер. Оперативность такого контроля обусловлена и тем обстоятельством, что он наиболее приближен к проблемам конкретных граждан. Гражданин имеет непосредственную возможность сразу обратиться к руководителю органа либо его структурного подразделения, если посчитает, что его конкретные права или законные интересы нарушены. Соответственно значительно ускоряется и реакция на имевшее место нарушение, быстро предпринимаются меры, направленные на исправление создавшейся ситуации.

Во-вторых, такого рода контроль требует минимальных временных и материальных затрат, связанных с привлечением к контрольному процессу иных субъектов осуществления контрольной деятельности.

Положительным фактором осуществления внутреннего контроля выступает и заинтересованность конкретных руководителей в надлежащем функционировании всех звеньев подчиненного им органа. Такого рода субъективный фактор способен значительно усилить эффективность контроля.

Важная роль в осуществлении внутреннего контроля за соблюдением требований административно-процессуального законодательства принадлежит юридическим службам и юрисконсультам органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. В значительной степени это обеспечивает профессионализм и компетентность осуществления контроля, усиливает его предупредительный аспект.

Следует подчеркнуть, что особое значение приобретает надлежащая реализация внутреннего контроля в органах, осуществляющих административно-юрисдикционные функции, поскольку привлечение гражданина к административной ответственности связано с причинением ему определенных лишений, порой весьма значительных. Поэтому надлежащий контроль за соблюдением административно-процессуальных норм существенно обеспечивает объективность и законность решения о привлечении гражданина к ответственности.

Контроль следует отличать от иного вида государственной деятельности – надзора. Специфика надзора заключается в том, что его осуществляет единственный государственный орган – прокуратура. Основным отличием контроля от надзора является то обстоятельство, что в ходе осуществления контрольной деятельности уполномоченный субъект вправе вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного органа и привлекать виновных лиц к ответственности.

Контроль как специфический вид деятельности проявляется в различных аспектах. Применительно к контрольным производствам, являющихся органической частью административно-процессуальной деятельности, необходимо отметить следующие важные обстоятельства.

Во-первых, контрольная деятельность в административном процессе в той или иной степени реализуется в каждом из административно-процессуальных производств. Элементы контроля органично вплетаются в общий ход реализации административно-процессуальной деятельности при разрешении многообразных индивидуальных административных дел. Например, своеобразной формой контроля выступает проверка органом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, полноты и правильности материалов, составленных на стадии возбуждения производства. Деятельность соответствующих органов, осуществляющих каждое из административных производств, служит объектом контроля со стороны вышестоящих органов и должностных лиц.

Во-вторых, результаты соответствующей контрольной деятельности могут служить основанием для возбуждения административных производств, носящих юрисдикционный характер, в ходе которых виновные лица привлекаются к административной либо дисциплинарной ответственности.

Особенности многообразных контрольных производств, осуществляемых в ходе административно-процессуальной деятельности, обусловлены рядом факторов.

Прежде всего, контрольные производства могут осуществлять различные уполномоченные на то органы и должностные лица. Объем контрольных полномочий каждого из них получил свое четкое закрепление в законодательстве.

Разнообразие контрольных производств в значительной степени зависит от сферы деятельности, которая подлежит контролю. В этом смысле выделяется ведомственный, надведомственный и межведомственный контроль.

Основной задачей ведомственного контроля является осуществление контроля за финансово-хозяйственной деятельностью, целевым и эффективным использованием бюджетных средств, сохранением государственного имущества, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, за исполнением плановых заданий, правильностью ведения бухгалтерского учета, а также выявление и устранение фактов нарушения финансовой дисциплины, причинения убытков, бесхозяйственности, искажения отчетности на предприятиях, учреждениях, организациях, которые относятся к сфере управления министерств, иных центральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Положением о ведомственном контроле в системе министерств, иных центральных органов исполнительной власти за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере их управления, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 10 июня 1998 г. № 1053[95], ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности осуществляются контрольно-ревизионными подразделениями в подчиненных им государственных предприятиях, учреждениях и организациях. Они проводятся комплексно, на основе годовых планов, которые согласуются с Глав-КРУ либо его подразделениями на местах и назначаются в каждом конкретном случае руководителем соответствующего министерства либо иного центрального органа исполнительной власти. В отдельных случаях могут проводиться и внеплановые ревизии и проверки.

Контрольно-ревизионные подразделения создаются и функционируют как самостоятельные структурные подразделения в министерствах, иных центральных органах исполнительной власти, а в необходимых случаях – в органах, относящихся к сфере их управления. Они составляют единую контрольно-ревизионную службу соответствующего министерства либо иного центрального органа исполнительной власти.

Руководитель контрольно-ревизионного подразделения министерства, иного центрального органа исполнительной власти назначается на должность и увольняется с должности министром (соответствующим руководителем) по согласованию с Глав-КРУ, а руководитель контрольно-ревизионного подразделения органа, который относится к сфере его управления, – руководителем этого органа по согласованию с руководителем соответствующего территориального подразделения Глав-КРУ и соответствующим органом высшего уровня по представлению руководителя этого органа и руководителя контрольно-ревизионного подразделения вышестоящей организации. Начальники контрольно-ревизионных подразделений, министерств, иных центральных органов исполнительной власти подчиняются непосредственно руководителям этих органов и входят в состав их коллегий.

Срок проведения ревизий и проверок не может превышать 30 дней. Превышение этого срока допускается только с разрешения руководителя органа, их назначившего. Результаты ревизии или проверки оформляются актом за подписью руководителя ревизионной группы, руководителя и главного бухгалтера предприятия, учреждения и организации, где проводилась ревизия или проверка. Письменные возражения и замечания относительно составленного акта могут быть представлены руководителем либо главным бухгалтером не позднее 5 дней со дня его подписания. В случае необходимости принятия срочных мер для устранения выявленных ревизией либо проверкой нарушений или злоупотреблений, а также привлечения виновных лиц к ответственности составляется отдельный, промежуточный акт, а соответствующие материалы передаются руководителю органа, назначившего проверку. Руководитель предприятия, учреждения, организации обязан предпринять меры для устранения выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии или проверки, о чем делается соответствующая запись в акте ревизии. Руководитель, назначивший проверку, обязан в недельный срок рассмотреть результаты ревизии или проверки и предпринять меры для устранения нарушений, возмещения материального ущерба, привлечения виновных к ответственности, устранения причин и условий, способствовавших нарушениям, предпринять меры для их дальнейшего предотвращения, а также обеспечить контроль за исполнением принятых решений.

В ходе проведения проверки осуществляющий ее ревизор наделяется достаточно широким объемом прав. В частности, он вправе:

– проверять на предприятиях, учреждениях и организациях планы, денежные, бухгалтерские и иные документы, наличие денег и ценностей, а в случае обнаружения подделок и иных злоупотреблений изымать необходимые документы в срок до окончания проверки или ревизии, оставляя в деле акт изъятия и копии или реестры изъятых документов;

– проверять правильность списания сырья, топлива, иных материальных ценностей, тепло- и электроэнергии на нужды производства, полноту оприходования готовой продукции и требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций, где проводится ревизия или проверка, осуществления контрольных обмеров выполненных работ;

– требовать проведения инвентаризации основных фондов, товарно-материальных ценностей, проверки наличия средств и расчетов, в случае необходимости опечатывать кассы и кассовые помещения, склады, архивы;

– получать от иных предприятий, учреждений, организаций справки и копии документов, связанных с операциями, которые проверяются;

– получать от должностных лиц письменные объяснения по вопросам, которые у них возникают в ходе ревизий или проверок.

Конкретный порядок организации и проведения ревизий и проверок определяется инструкциями, утвержденными руководителями министерств, иных центральных органов исполнительной власти по согласованию с Глав-КРУ. По требованию последнего либо его территориальных органов должны представляться акты проверок или ревизий.

Контрольные функции осуществляет значительное число органов и должностных лиц. К ним можно отнести правоохранительные органы – СБУ, органы внутренних дел (милиция), государственную пожарную охрану, государственную автомобильную инспекцию, таможенные органы, государственную налоговую службу, а также Антимонопольный комитет Украины.

Наряду с этим, контроль осуществляется рядом органов, деятельность которых в этом плане распространяется на все сферы хозяйствования и управления. К их числу относятся Министерство экологии и природных ресурсов Украины и его органы, в частности, Государственная экологическая инспекция, Главная государственная инспекция по надзору за ядерной безопасностью, Министерство охраны здоровья Украины, Министерство труда и социальной политики Украины, Государственный комитет стандартизации, метрологии и сертификации Украины.

Часть органов осуществляет контрольные функции в отдельных сферах хозяйствования и управления. В частности, к ним относятся Национальный банк Украины, Государственный комитет информационной политики, телевидения и радиовещания в Украине, Государственный комитет Украины по водному хозяйству, Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, Государственный комитет лесного хозяйства Украины, значительное число специализированных государственных инспекций.

Для каждого из органов, осуществляющих контрольные функции, свойственны особенности осуществления контроля, связанные со спецификой выполняемых ими функций. Такого рода особенности получают свое закрепление в положениях об этих органах, а также в специальных нормативно-правовых актах, регламентирующих порядок осуществления соответствующей контрольной деятельности. Так, например, Департамент специальных телекоммуникационных систем и защиты информации Службы безопасности Украины осуществляет выдачу лицензий на проведение деятельности в области криптографической защиты информации. Наряду с этим, им осуществляется и контроль за соблюдением соответствующих правил. Порядок осуществления такого контроля получил свое закрепление в Инструкции об условиях и правилах производства предпринимательской деятельности (лицензионные условия), связанной с разработкой, изготовлением, ввозом, вывозом, реализацией и использованием средств криптографической защиты информации, а также с предоставлением услуг по криптографической защите информации, и контроль за их соблюдением[96].

В соответствии с указанной Инструкцией Департамент письменно уведомляет субъекта предпринимательской деятельности о сроках проведения проверки. Такое уведомление должно быть осуществлено за 10 дней до ее проведения.

Контроль за исполнением субъектами предпринимательской деятельности лицензионных условий проводится планово не более одного раза в год, а также по рекламации заказчика либо для рассмотрения вопроса относительно возобновления действия лицензии. В случае нарушения лицензионных условий осуществления деятельности в области криптографической защиты информации Департамент издает обязательное для исполнения распоряжение относительно устранения нарушений либо приостанавливает действие лицензии. Субъекту предпринимательской деятельности в письменной форме сообщаются основания решения о приостановлении действия лицензии. Сообщение должно быть направлено в срок не позднее 5 дней с момента принятия такого решения.

Осуществление контроля тесно связано с реализацией иных административных производств, в частности регистрационно-разрешительных. В этом случае результаты осуществления контроля служат прямым основанием для разрешения той или иной деятельности. Достаточно наглядно это видно на примере осуществления технического осмотра транспортных средств, проводящегося органами ГАИ.

Следует отметить еще одну важную особенность контрольных производств. Она заключается в том, что результаты контрольных производств достаточно часто являются основанием привлечения виновных лиц к юридической ответственности. Не случайно для ряда субъектов осуществления контроля законодатель предусматривает возможность возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, а в установленных законом случаях и рассматривать такого рода дела и принимать по ним решения.