4.1. Правовые основы организации регионального управления

4.1. Правовые основы организации регионального управления

В мире насчитывается 24 федеративных государства, включая Швейцарскую Конфедерацию. Наибольшее число федераций в Европе — семь. В Азии существуют четыре федеративных государства. На Американском континенте создано шесть федераций. Кроме них в Латинской Америке были другие мелкие федеративные островные образования в Карибском бассейне, и почти все они распались. Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В состав Российской Федерации с 1 марта 2008 г.[37]входят 83 субъекта РФ, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 4 автономных округа. По сравнению с другими государствами, имеющими федеративную форму государственно-территориального устройства, Россия включает наибольшее число субъектов (например, в Танзании — 2 субъекта, в Эфиопии — 9, в Индии — 25, в ФРГ — 16 земель, в Канаде — 10, в Мексике — 31, в состав же США наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата).

Россия — государство многонациональное, хотя доля русской нации превышает 80 %; это больше, чем в иной стране, считающейся мононациональной. В ряде субъектов РФ сочетаются вертикаль территориального построения по принципу «матрешки» (внутри одного субъекта РФ размещается другой субъект РФ) с горизонтальным построением власти по принципу «мозаики» (субъекты равноправны и независимы друг от друга).

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом власти соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края (области), могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края (области). Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Образование нового субъекта РФ возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Примером последнего объединения субъектов РФ является новый субъект — Забайкальский край, образованный в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Принятие в Российскую Федерацию и образование новых субъектов осуществляется только на добровольной основе. В состав России может быть принято иностранное государство или его часть.

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. Конституция РФ к ведению Российской Федерации относит:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба[38].

Статья 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относит:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрану памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координацию вопросов здравоохранения; защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Установлен перечень полномочий органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ самостоятельно (за исключением субвенций из федерального бюджета). В порядке исключения они могут финансироваться из федерального бюджета дополнительно. По другим полномочиям, не включенными в перечень, по предметам совместного ведения финансирование осуществляется за счет федерального бюджета. Однако если исполнение полномочий не предполагает создания новых государственных учреждений или предприятий, то субвенции из федерального бюджета могут не выделяться.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. На исполнительные органы власти субъектов РФ могут возлагаться отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения действует федеральный закон. Несоответствие конституций, уставов, законов, других нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам устраняется рассмотрением вопросов государственного строительства в конституционном судопроизводстве.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации, которые регулируют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.

Республика в составе Российской Федерации имеет следующие отличительные признаки:

конституция республики, республиканское законодательство;

республиканское гражданство;

государственный язык и собственные символы.

Правовое положение, или статус, других видов субъектов РФ определяется Конституцией РФ и их уставами. Конституции республик и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую силу.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают систему представительных и исполнительных органов с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, которым наделяются их органы государственной власти.

При разграничении используется принцип делегирования полномочий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, которые не может самостоятельно выполнять низшая. В свою очередь, субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно.

Статья 11 Конституции РФ гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ являются правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. При Президенте РФ образована Комиссия по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, с 1998 г. действует Положение «Об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Статья 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ органы государственной власти субъектов РФ. В договоре устанавливается перечень полномочий обеих сторон, разграничение которых производится иначе, чем установлено законами. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации.

Проект договора представляется высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган субъекта для одобрения или отклонения (одобрение или отклонение требует большинства голосов от числа депутатов). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном органе субъекта Президенту Российской Федерации.

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Президент РФ вносит затем проект федерального закона об утверждении договора в Госдуму. Утвержденный договор действует не более 10 лет.

В договоре конкретизируются предметы совместного ведения. Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъектов РФ.

Соглашение о передаче федеральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и передаче органами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Напомним, что первый российский президент Б. Ельцин заключил договоры о разграничении полномочий с 46 регионами, но после избрания на этот пост Владимира Путина такая практика была прекращена. С декабря 2001 г. по апрель 2002 г. 28 соглашений с регионами были аннулированы. В 2003 г. поправки в Закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» прекратили действие всех ранее заключенных договоров. Новые теперь должны утверждаться федеральными законами. Так, с Республикой Татарстан был заключен первый договор о разграничении полномочий между центром и регионом. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и Татарстаном был принят Государственной Думой 4 июля 2007 г. и одобрен Советом Федерации 11 июля 2007 г. после предварительного одобрения Госсоветом Татарстана. В настоящий момент это единственная практика существования подобного договора. Свои проекты договоров представляли Чечня и Башкортостан, но они так и не были утверждены.

Полномочия центра в регионах выполняют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы на местах. Так, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе координирует работу территориальных органов, что исключает необходимость частого обращения в центр при решении региональных вопросов.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории РФ, сочетание интересов Российской Федерации и субъектов РФ в системе исполнительной власти. По предметам ведения Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ главы администраций подчиняются Президенту и Правительству РФ. Контроль за осуществлением полномочий глав администраций осуществляется Председателем Правительства РФ. В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ. Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Также при Президенте РФ образована Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия (переименована Указом Президента от 10 марта 2007 г.), на которую возложены следующие задачи.

1. Разработка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию государственного управления, в том числе:

по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, по исключению дублирования их функций и полномочий, а также по упразднению избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

по оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти, по совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также по повышению эффективности их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

по формированию системы оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования, а также по совершенствованию механизма предоставления государственных (публичных) услуг;

по реформированию и развитию государственной службы РФ;

по развитию местного самоуправления;

по развитию системы саморегулируемых организаций в экономической области.

2. Рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства РФ о судебной системе.

3. Координация деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ, по совершенствованию государственного управления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

Российская Федерация также может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.