7.2. Инновационные технологии в государственном управлении
7.2. Инновационные технологии в государственном управлении
Реализация административной реформы тесно связана с применением инновационных технологий в сфере государственного управления. В научной литературе существуют определенные различия в подходах к определению инновации. В то же время многие авторы сходятся в том, что специфическое содержание инновации составляют изменения, и главной функцией инновационной деятельности является функция изменения.
В общем виде под инновацией (от англ. innovation — нововведение) понимается создание, распространение и применение нового средства (новшества), удовлетворяющего потребности человека и общества, вызывающего вместе с тем социальные и другие изменения. При этом сущность инновации составляет деятельность по поиску и получению новых результатов, способов их создания, устранению рутинных, неэффективных условий труда, управленческих структур, форм жизнедеятельности[83].
Практический опыт экономических организаций показывает, что внедрение нововведения представляет собой сложный и зачастую болезненный процесс. Одной из причин этого является неопределенность, связанная с инновациями, их потенциальной эффективностью и прибыльностью.
Важнейшие факторы, которые нужно учесть при внедрении инноваций:
выбор эффективной технологии;
выбор наилучших организационных форм;
создание организационного климата, способствующего нововведениям, и стимулирование работников;
отбор лучших потенциально успешных проектов;
определение экономически целесообразного объема затрат и ресурсов;
решение проблем передачи технологии, взаимодействия НИОКР и маркетинга.
Инновирование представляет собой последовательность многогранных и многоэтапных процессов, осуществляемых различными группами, динамичное взаимодействие многих людей, подразделений и организаций. Вместе с тем успех всегда связан с преодолением многих препятствий и сопротивления, поэтому нововведения невозможны без инициативы и настойчивости, значительных затрат в области формирования управленческих, организационных и социальных факторов.
В этой связи можно утверждать, что достижение инновационных целей и стратегий любого предприятия, качественная организация инновационного процесса невозможны без эффективной системы управления разработкой и внедрением инноваций путем внедрения новых методов и форм использования материальных, трудовых и научных ресурсов, для достижения организацией долгосрочных преимуществ в ходе ее хозяйственной деятельности и адаптации к изменениям во внешней среде.
Система управления инновациями состоит из двух подсистем: управляющей подсистемы (субъект управления) и управляемой подсистемы (объект управления). Субъектом управления может быть один или группа работников, которые осуществляют целенаправленное функционирование объекта управления. Объектом управления являются инновации, инновационный процесс и экономические отношения между участниками рынка инноваций. Связь субъекта управления с объектом управления осуществляется посредством передачи информации.
Как и менеджмент в целом, инновационный менеджмент призван достигать определенные цели, построен на соблюдении ряда общих принципов и включает в себя несколько этапов.
Процесс организации управления инновациями состоит из следующих взаимосвязанных этапов.
1. Определение цели управления инновацией.
2. Выбор стратегии менеджмента инновации.
3. Определение приемов управления инновацией.
4. Разработка программы управления инновацией.
5. Организация работ по выполнению программы.
6. Контроль за выполнением намеченной программы.
7. Анализ и оценка эффективности приемов управления инновацией.
8. Корректировка приемов менеджмента инновации.
Таким образом, управление инновациями представляет собой деятельность, направленную на эффективную организацию инновационных процессов на основе применения наиболее адекватных методов использования материальных, трудовых и научных ресурсов с целью достижения определенных хозяйствующим субъектом инновационных приоритетов.
Управление инновациями охватывает все стратегические и оперативные задачи организации, планирования, координации и контроля инновационных процессов на предприятии. В широком смысле оно должно пониматься как менеджмент, ориентированный на изменения. Такой менеджмент отличается по своей сути от процессов принятия решений в других производственных областях, поскольку инновационные решения не являются рутинными, а предполагают наличие широкого понимания проблем организации и творческих способностей работников.
Следует отметить, что проблематика управления инновациями в организациях получила достаточно фундаментальное обоснование в научной литературе, как в работах классиков инноватики И. Шумпетера, Н. Д. Кондратьева, Ф. Хайека, Т. Парсонса, Б. Санто, М. Хучека, А. И. Пригожина и других, так и в более современных исследованиях (Т. Бэрнс, Л. М. Сталкер, B. C. Рапопорт, Ф. Янсен, Р. Фостер, Д. Хартман, Э. Мэнсфидд, П. Стребел, А. А. Гордиенко и другие).
Однако исторический анализ мировой исследовательской мысли в области инноватики позволяет констатировать, что в большинстве случаев в качестве субъекта инновирования исследователи рассматривают организации промышленного, коммерческого характера.
Об этом свидетельствует довольно распространенный подход, определяющий инновирование как совокупность технических, производственных и коммерческих мероприятий, приводящих к появлению на рынке новых и улучшенных промышленных процессов и оборудования и, таким образом, обусловливающий рыночную ориентацию инновационной деятельности.
В то же время в теоретических работах исследователей инновационного управления практически не рассматривается довольно значительная как в количественном, так и в социально значимом аспекте организационная среда, а именно деятельность органов государственной власти.
Вполне можно предположить, что проблемы, возникающие в процессе разработки и реализации инноваций, в той или иной степени идентичны для различных областей управленческой деятельности и в коммерческих бизнес-структурах, и в промышленности, и в государственных организациях. И, вероятно, в этой связи можно говорить о существовании определенных универсальных принципов управления процессом внедрения нововведений различного характера в деятельность организации.
Однако, на наш взгляд, существуют определенные особенности в процессе инновирования в органах государственной власти, связанные главным образом с достаточно существенными отличиями менеджмента в государственных органах и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности, наличие которых требует более пристального внимания исследователей к изучению проблем управления нововведениями в сфере государственного администрирования.
Актуальность данной проблемы в деятельности российских органов государственной власти объясняется также тем, что в последние несколько лет повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, улучшение качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг являются приоритетными задачами в процессе реформирования государственной службы и государственного управления, следствием чего является ряд значительных изменений, сказывающихся не только на организационной структуре и численности государственного аппарата, но и на принципах организации, функционирования и оценки эффективности государственного управления.
Международный опыт реформирования государственного управления показывает, что для организации эффективной государственной службы и государственного управления сегодня недостаточно только обеспечить использование пусть и достаточно четко отлаженных бюрократических механизмов администрирования.
Среди инновационных управленческих инструментов, с разной полнотой реализуемых в отдельных странах в ходе реформирования государственного управления, следует выделить следующие:
использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, то есть переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых эффективных социальных технологий;
введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; использование техники проведения тендеров и заключения контрактов с государственными служащими;
дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям разделены; повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
практичный и профессиональный менеджмент, включающий избирательный контроль организаций со стороны вышестоящих государственных ведомств и подотчетность им;
подотчетность требует ясного установления ответственности за предпринятые действия, а не диффузии власти;
явные стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения целей, задач и индикаторов успешности их выполнения; подотчетность требует четкого установления целей, а эффективность предполагает рассматривать последние как точку отсчета;
контроль «на выходе»: оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
повышение дисциплины и сокращение издержек, ориентация на достижение больших общественных результатов с меньшими издержками[84].
Таким образом, если традиционный подход к осуществлению государственного управления характеризуется использованием централизованного контроля, директивного стиля принятия решений, закрытостью, единообразием, интегрированностью функций, зачастую дефицитным финансированием деятельности госаппарата, покровительством на службе, зависимостью карьерного роста от выслуги лет, предоставлением государственных услуг специальными службами без учета интересов их потребителей, то инновационный подход к государственному администрированию можно охарактеризовать следующими признаками:
демократическое и децентрализованное принятие решений;
участие административного персонала всех уровней в принятии решений;
участие общественности в разработке и принятии стратегических программных документов;
подотчетность перед общественностью;
продукты и услуги определяются спросом;
зависимость финансирования от функций и количественно измеримых результатов;
управление исполнением и ресурсами;
определение основных и неосновных функций;
смешанный рынок предоставления услуг;
смешанные источники финансирования, включая сборы с потребителей;
целевое и гибкое использование ресурсов;
открытый конкурс;
повышение по службе в зависимости от заслуг[85].
Следует отметить, что практика внедрения в последние десятилетия подобных инновационных технологий в деятельность органов публичной власти современных демократических государств показала достаточно хорошие результаты, что отразилось на общей эффективности государственного управления, а также на качестве и инициативности деятельности отдельных государственных служащих.
Очевидно, что инновационные методы государственного управления в значительной степени акцентируют внимание на ориентации органов государственной власти на интересы гражданского общества и учете мнения населения как потребителя услуг, предоставляемых ему государством.
Важнейшим концептуальным инновационным подходом к организации функционирования органов государственной власти, объединяющим множество отдельных направлений совершенствования государственного управления, является внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.
Управление по результатам. В Российской Федерации концептуальная попытка анализа эффективности деятельности органов государственного управления на официальном уровне была предпринята лишь в начале 2000-х годов. В ряде официальных нормативных документов отмечалось, что современное состояние государственного аппарата в России не соответствует потребностям развития страны, и по сравнению с большинством развитых стран российская система исполнительной власти требует серьезного совершенствования. Низкая эффективность исполнительной власти явилась одним из главных барьеров на пути проведения необходимых социально-экономических преобразований.
Стала очевидной необходимость изменения стиля руководства в государственных учреждениях и использования наряду с традиционными современных инновационных управленческих технологий, присущих частным фирмам, характеризующихся большей гибкостью и применением прогрессивных разработок в области менеджмента.
В ежегодных посланиях Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию, в частности, отмечалось, что:
«Государство, подверженное коррупции, с нечеткими границами компетенции, не избавит предпринимателей от произвола чиновников и влияния преступности. Неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса»[86].
«Необходимо начать подготовку к административной реформе, и в первую очередь правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов, и пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом — функции органов власти»[87].
«Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления — это все еще очень большая редкость».
«Нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму».
«Прямая обязанность государства — создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью»[88].
Официально признавалась необходимость модернизации органов государственной власти, повышения эффективности государственной гражданской службы и применения инновационных механизмов государственного управления.
Практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) федеральных органов исполнительной власти в 2004–2005 гг. выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат:
отсутствие методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти;
отсутствие системы сбора и обработки информации, необходимой для формирования целевых значений показателей результативности, и системы мониторинга их достижения;
у служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению.
По этому направлению необходимо обеспечить:
создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти;
внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям;
разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением;
разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц;
внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению целей;
внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.
Мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, также должны быть скоординированы с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002–2010 годы)».
Управление по результатам представляет собой особый подход к управленческим задачам на основе максимально возможной структуризации с позиций «ресурсов» и «результатов». Управление результативностью характеризуется повышенными требованиями к качеству целеполагания и четкой направленностью на достижение конечного результата. Чем точнее совпадение результата с целью, тем выше качество управления.
Управление на основе результатов направлено на создание управленческой культуры, основанной на непрерывном накоплении опыта и управлении инновациями, использование системного и процессного подходов к управлению и достижению результатов.
По сравнению с традиционными инструментами государственного управления управление по результатам предполагает большую автономию руководителей органов власти, осознание ответственности за результаты, а также обязательность отчетности.
Внедрение данного инновационного управленческого подхода представляет собой масштабный, последовательный и длительный процесс, характеризующийся значительным пересмотром ценностей государственной службы и значимости государственной деятельности.
Данный процесс предполагает:
упорядочение управленческой структуры;
изменение кадровых технологий (необходимо сделать более объективными отбор и назначения; упростить и модернизировать систему оценки);
разработку показателей эффективности и результативности деятельности;
модернизацию системы оплаты труда, связь результатов и оплаты труда государственных служащих;
развитие властных структур (важно, чтобы они стали «самообучающимися» организациями;
большую вовлеченность государственных служащих в модернизационные процессы.
Одним из необходимых условий эффективного внедрения управления по результатам является приведение в соответствие целей, форм и методов управленческого воздействия потребностям социальной системы. Цели, которые выдвигаются субъектом государственного управления, должны оптимально соответствовать общей направленности социальных интересов, то есть должен реализовываться принцип социальной идентичности.
Стандартизация и регламентация. Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом.
Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Необходимо создание реестров (перечней) государственных услуг, разработка стандартов государственных услуг и их внедрение, отработка механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти.
Предоставление государственной услуги — это исполнение запроса граждан или организаций:
о признании, установлении, изменении или прекращении их прав;
установлении юридических фактов;
получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств;
предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в реестр государственных услуг.
Базовые признаки государственной услуги, подлежащей стандартизации:
адресность — наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги. Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги;
связь с правами и обязанностями граждан является одним из важных признаков государственной услуги. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод либо способом реализации возложенной на него обязанности;
адресат обращения за услугой гражданина, лица без гражданства или представителя юридического лица — орган исполнительной власти. При этом возможно, что услуга может оказываться как органом исполнительной власти, так и по поручению ОИВ другим органом или организацией. Таким образом подчеркивается специфически властный характер услуги и избегается расширительное толкование, при котором к услуге могут быть отнесены социальные бюджетные услуги, оказываемые учреждениями и организациями;
взаимодействие сторон в процессе оказания услуги — то есть необходимость личного (устного или письменного) контакта органа, оказывающего услугу, с получателем услуги.
Примеры государственных услуг: лицензирование деятельности в области оказания услуг связи, аттестация педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений на соответствие высшей квалификационной категории и педагогических и руководящих работников подведомственных учреждений на соответствие первой и высшей квалификационным категориям; выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции; осуществление ежемесячной денежной выплаты взамен бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта.
Административный регламент — это нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Существуют различные виды административных регламентов: административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти.
В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы, с четким указанием времени, необходимого на выполнение процедуры, с определением сроков рассмотрения документов. Административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения служащего с обратившимся к нему за помощью лицом. Административный регламент предоставления государственных услуг является ведомственным актом защиты прав потребителей государственных услуг, но, с другой стороны, выгоден и чиновнику, так как предписывает, что делать в той или иной ситуации. Всего на федеральном уровне административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций будет порядка 500. Из них ключевых регламентов около 350. Они затрагивают такие проблемы, как регистрация по месту жительства, получение паспорта, регистрация недвижимости, выписка из земельного кадастра[89].
Часть услуг после внедрения административных регламентов будет предоставляться в электронном виде. В первую очередь это услуги, связанные с социальной сферой и сферой предпринимательства.
Разработка технологической базы электронных административных регламентов ведется в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Электронные административные регламенты позволяют обеспечить взаимодействие различных ведомственных информационных систем в рамках реализации общих административных процедур.
Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти.
Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.
В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:
наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
В связи с этим необходимо:
создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;
разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;
разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы.
Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
Россия — одна из немногих стран, в которой нет законодательно установленных процедур раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов. Процесс получения информации сложен, значимая для общества информация предоставляется государственными органами зачастую несвоевременно либо вовсе недоступна. При этом практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию. Реализация конституционного права граждан на получение информации в связи с этим чрезвычайно затруднена.
Для деятельности государственных органов характерно развитие механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. Консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти.
Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
Должны быть разработаны и внедрены механизмы:
раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;
проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;
включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;
определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.
Необходимо также обеспечить приведение ведомственных интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.
Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Целью мероприятий по данному направлению является модернизация системы информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти на основе внедрения международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.
Реализация указанных мероприятий должна быть обеспечена за счет:
развития системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих;
перехода на применение в статистической практике новых национальных классификаторов, гармонизированных с международными аналогами и позволяющих повысить прозрачность представляемой статистической информации и открытость органов государственной власти.
Кроме того, существующий уровень информационного обеспечения органов исполнительной власти не соответствует требованиям управления по результатам. Поэтому создание эффективной системы мониторинга потребует дальнейшего совершенствования системы государственного статистического наблюдения и сбора данных, для чего необходимо осуществить:
формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ;
организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающего целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей и задач, выполнения планов;
организацию оперативного анализа поступающей информации в целях своевременного обнаружения отклонений от плана реализации проектов (программ);
формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления.
Можно выделить следующую классификацию инноваций в органах государственной власти.
I. В сфере государственного управления:
1. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.
2. Внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.
3. Разработка и внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти.
4. Внедрение механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.
5. Оптимизация функций органов исполнительной власти.
6. Оптимизация деятельности по осуществлению функций контроля и надзора органами государственной власти.
7. Внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов.
8. Внедрение конкурсной системы закупок для государственных нужд.
9. Внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти.
10. Внедрение механизмов повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.
11. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
II. В сфере государственной службы:
1. Определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование.
2. Внедрение эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы.
3. Формирование системы управления государственной службой и ее координации.
4. Использование должностных (служебных) регламентов как документов, четко определяющих комплекс обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих.
5. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих.
6. Создание эффективного механизма подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста.
7. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
8. Применение системы непрерывного профессионального образования государственных служащих.
9. Формирование на конкурсной основе кадрового резерва.
Реализация административной реформы в России связана с использованием довольно большого количества сложных нововведений (организационных, структурных, функциональных, кадровых, институциональных, финансовых, методологических) по совершенствованию государственного управления и государственной службы.
В то же время сегодня отчетливо наблюдается достаточно сильное «торможение» процесса внедрения управленческих инноваций в деятельность органов государственной власти.
Одной из причин недостаточной эффективности реализации мероприятий реформ, которую можно отнести к объективным, являются ограниченные временные ресурсы реализации реформ, которые в некоторых случаях привели к превалированию формы над содержанием. Необходимость обеспечения результатов к установленному сроку в отдельных случаях приводит к недостаточно продуманным преобразованиям в государственных органах, что вызывает сопротивление и в административных структурах, и среди граждан[90].
Наряду с этим важно отметить, что опыт европейских стран демонстрирует ограниченность законов о государственной службе в качестве инструментов реформирования при отсутствии сопровождающих эти законы инициатив по обучению государственных служащих и развитию потенциала, а также без трансформации систем стимулирования[91].
Объективной причиной медленных темпов инновирования органов государственной власти является низкий уровень оплаты труда государственных гражданских служащих, который также остается основным препятствием для привлечения квалифицированных кадров и удержания их на государственной службе.
В целом ограниченный эффект от процессов реформирования российского государственного аппарата обусловлен нехваткой стимулов для успешного осуществления реформы, чрезмерным упором на правовые инструменты при недостаточном внимании к инструментам методического и экспертного сопровождения и механизмам развития потенциала, недостаточной прозрачностью процесса реформы и низким уровнем информирования об этом процессе и, наконец, акцентом на контроле проведенной работы вместо мониторинга достигнутых результатов, что затрудняет возможность внесения коррективов в процесс проведения реформы.
В числе объективных причин можно также выделить низкий уровень инновационной культуры административного персонала, очевидно связанный с недостатками в процессе профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, длительное время работающих в бюрократическом аппарате, а также связанный с достаточно низким числом молодых квалифицированных специалистов в структурах государственных органов, ответственных за реализацию и внедрение инноваций.
К субъективным факторам, безусловно, следует отнести низкую заинтересованность сотрудников государственного аппарата, а иногда и сопротивление со стороны чиновников внедрению нововведений, в особенности в той части, которая устанавливает объективные критерии и показатели оценки эффективности деятельности чиновников, стандарты предоставления государственных услуг населению, механизмы внедрения антикоррупционных механизмов и т. д.
Ключевой же причиной противоречивости и несогласованности в реализации нововведений в государственном управлении является отсутствие целостной системы управления внедряемыми инновациями, которая в эффективных экономических организациях выполняет ряд последовательных важнейших функций:
1) функцию прогнозирования, охватывающая разработку на длительную перспективу изменения технологического и экономического состояния объекта управления в целом и его различных частей;
2) функцию планирования, включающую в себя весь комплекс мероприятий по выработке плановых заданий в инновационном процессе и по воплощению их на практике;
3) функцию организации, направленную на объединение субъектов, реализующих инвестиционную программу на базе определенных правил и процедур;
4) функцию регулирования, заключающуюся в воздействии на объект управления для достижения состояния устойчивости организационной и экономической систем в случае, когда эти системы отклоняются от установленных параметров;
5) функцию координации, обеспечивающую согласованность действий всех звеньев системы управления;
6) функцию стимулирования (мотивации), выражающуюся в побуждении служащих к заинтересованности в результатах своего труда по созданию и реализации инноваций;
7) функцию контроля, обеспечивающую проверку организации инновационного процесса, плана создания и реализации инноваций и т. п.
Логически технологии управления инновациями должны были стать частью процесса реформирования с самого начала проектирования реформ. Так, к примеру, предполагалось выявлять на региональном уровне тех должностных лиц и специалистов, которые смогут в полной мере овладеть проблемой и, став сторонниками перемен, передавать знания и опыт другим специалистам. Только в таком случае сетевые структуры агентов изменений смогут начать функционировать сразу после утверждения правительством программы реформ.
Однако до настоящего времени в государственных органах практически отсутствуют структурные элементы управления внедряемыми нововведениями, способные создать стимулирующие рамочные условия для эффективного инновационного процесса, среди которых можно назвать системы информации и коммуникации, инструменты финансового стимулирования; стимулирования передачи знаний, внедрение интеграционных (сетевых и матричных) форм управления инновационной деятельностью, подбор способных и склонных к новаторской деятельности специалистов и др.[92]
Указанные проблемы, возникающие в процессе реализации столь объемного комплекса управленческих нововведений в деятельность органов государственной власти, вызывают серьезную необходимость формирования реально действующей эффективной системы управления инновациями в государственных органах на основе комплексного теоретико-методологического анализа мирового опыта процессов инновирования государственного управления.