§ 6. Договоры государственного кредитования

§ 6. Договоры государственного кредитования

Любая экономическая деятельность всегда связана с определенными затратами. Теоретически ее можно финансировать за счет: а) собственных средств предпринимателя; б) привлеченных ресурсов. Последние могут быть привлечены на: а) безвозвратной основе и б) на возвратной, т. е. на основе кредита (займа). Использование собственных средств, как правило, ограничено их недостаточностью. Кроме того, это не всегда выгодно с точки зрения экономических интересов, хотя бы в силу того, что в данном случае источником финансирования выступает собственная прибыль. Но чтобы она стала таким источником, деньги должны пройти все стадии налогообложения, чего любой предприниматель стремится избежать. Наоборот, деньги, взятые взаймы, в состав налогооблагаемого дохода не входят, т. е. предприниматель выигрывает на сумме уплачиваемых налогов.

Основным источником привлеченных денежных средств на безвозвратной основе являются государственные бюджеты, а также иные государственные денежные фонды (например, в Казахстане – Фонд преобразования экономики, Фонд поддержки и развития предпринимательства и некоторые другие), деньги из которых доводятся до хозяйствующих субъектов через различные каналы и различными способами (прямые субсидии, дотирование как средство государственного регулирования цен, списание банковских задолженностей за счет бюджета и т. п.). Однако по мере придания экономике все более рыночного характера, что приводит к сворачиванию экономических функций государства, а главным образом – в силу ограниченности его ресурсов, бюджетные источники финансирования народного хозяйства все более и более сокращаются. К тому же бюджетное и иное государственное финансирование, основанное на безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств, всегда экономически менее эффективно и рационально по сравнению с финансированием, основанном на возмездном и возвратном предоставлении денег. Такова уж человеческая природа: деньги, подаренные кем-то, всегда тратятся не столь разумно и экономно, чем деньги, взятые взаймы, которые надо обернуть, получив при этом прибыль.

Как бы то ни было, кредитование в настоящее время – и это заметно в практике почти всех стран, чья экономика основана на рыночных принципах или приближается к ним – превращается в основной способ финансирования народного хозяйства. Если говорить о государственном кредитовании, то его источником могут быть различные денежные фонды: а) бюджет, что, однако, довольно нетипично, поскольку бюджетные ассигнования в силу сложившихся традиций предоставляются на безвозвратной основе; б) денежные фонды специального назначения, типа тех фондов в Казахстане, которые упомянуты выше; в) фонды государственных банков.

Таким образом, под государственным кредитованием (в наиболее общем его виде) мы понимаем предоставление государством в лице своих финансовых органов денег взаймы каким-либо субъектам (юридическим лицам и гражданам) из фондов, входящих в состав финансовой системы этого государства.

Начнем с наиболее распространенного и типичного государственного банковского кредитования.

Прежде чем дать характеристику договору государственного банковского кредитования (договору государственной банковской ссуды), необходимо рассмотреть вопрос об общей организации банковского кредитования, которая, в свою очередь, во многом зависит от организации банковского дела в стране.

Здесь следует сказать, что сама организация банковского дела, включая банковскую систему, в той или иной стране может иметь различные модели. С некоторой долей условности можно назвать следующие: 1) государственная модель; 2) внегосударственная (т. е. основанная на частных банках); 3) смешанная модель.

Наиболее типичной государственной моделью организации банковского дела была та система, которая существовала в СССР с начала тридцатых годов до конца восьмидесятых. Для этой системы было характерно то, что в полном соответствии с марксистской экономической доктриной существовала государственная монополия на ведение всех банковских дел (банки были только государственными; их денежные фонды формировали ссудный фонд самого государства;[226] деятельность банков и их операции с клиентами детальнейшим образом регламентировались тем же государством; Госбанк СССР, олицетворяя собой государство, был наделен мощными властными полномочиями).

Вторая модель банковской системы основана на частных банках.[227] Собственно, исторически почти во всех странах, если только они не возникли в новейшие времена, развитие банковского дела начиналось с частных банков, чему, в свою очередь, предшествовало индивидуальное ростовщичество.

Естественно, что частные банки не являются финансовыми органами государства, их денежные фонды не находятся в государственной собственности и поэтому деятельность таких банков понятием финансовая деятельность государства вообще не охватывается. Отсюда следует, что отношения, возникающие в процессе кредитных, расчетных и других операций таких банков, предметом финансового права не являются, а регулируются главным образом нормами гражданского права. Разумеется, такие банки, как и любые другие хозяйствующие субъекты, вступают в определенные финансовые отношения с государством, например налоговые, однако такого рода отношения являются продуктом не их собственной деятельности, а финансовой деятельности самого государства.

Кроме того – и это в некоторых странах достаточно распространенная практика как в прошлом, так и сейчас – государство может поручить (либо в силу своего односторонне-волевого решения, либо на договорной основе) частному банку реализацию тех или иных своих финансовых функций. В связи с этим зарубежная практика даже знает такой термин, как финансовый агент государства. Обычно это касается размещения облигаций государственных займов, предоставления через такие банки государственных кредитов тем или иным субъектам, порой же речь может идти о более глобальных вещах, таких как обслуживание государственного долга (включая зарубежные кредиты) и даже осуществление функций эмитента государственных денежных знаков. В данных случаях банки выступают в роли государственных органов, и поэтому эта деятельность охватывается понятием финансовая деятельность государства.[228]

Распространенной в мировой практике является и третья модель банковской системы, основанная на сочетании государственных и частных банков. Первые выступают в роли органов государства, проводя его финансовую политику в области регулирования денежного обращения, осуществления государственного инвестирования, а то и просто льготного кредитования. Вторые действуют в качестве хозяйствующих субъектов, осуществляя кредитование и расчеты как вид предпринимательской деятельности. По нашему мнению, при этой модели государственные банки, их деятельность и отношения, возникающие в процессе этой деятельности, являются объектом финансового права (как отрасли публичного права), а частные банки, их деятельность и отношения, возникающие в процессе этой деятельности (за исключением финансово-экономических, типа налоговых), – предметом гражданского права (как отрасли частного права).

Что касается банковской системы Казахстана, то она, пройдя в соответствии с Законом «О банках и банковской деятельности в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 года стадию реформирования, ушла от чисто государственной модели и пришла вроде бы к третьей – смешанной модели. Но пришла довольно своеобразно. Дело в том, что в силу названного Закона в республике была сформирована так называемая двухуровневая банковская система, где верхний уровень был представлен Государственным банком Казахской ССР (сейчас он называется Национальный банк Республики Казахстан), а нижний – всеми остальными банками, в состав которых вошли как существовавшие на тот момент государственные специализированные банки (Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Внешэкономбанк), так и вновь создаваемые всякого рода негосударственные банки (акционерные, кооперативные, в форме хозяйственных товариществ, индивидуальные и т. д.). При этом – в чем и заключается своеобразие момента – все эти банки (т. е. государственные и негосударственные) были уравнены в своем статусе и объединены общей правовой категорией – «коммерческие». Не вдаваясь в лингвистические тонкости, поясним, что этим термином определяются такие хозяйствующие субъекты, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, направленную на извлечение прибыли в собственных интересах.

Таким образом, решение вопроса о правовой природе кредитных отношений банков зависит, во-первых, от того, каким является банк (государственным или частным), но если даже этот банк государственный, то, во-вторых, – в каком качестве он выступает: финансового органа государства или субъекта предпринимательской деятельности.

Для уяснения ситуации есть смысл обратиться к тем оценкам, которые были в свое время даны в советской юридической литературе правовому положению и кредитным отношениям бывшего Госбанка СССР. Хотя эти высказывания относятся, что называется, к прошедшим временам, они не потеряли своей научной актуальности и сегодня в силу того, что такого рода банки существуют во многих странах (например, Национальный банк Республики Казахстан, Центральный банк России и т. п.). Оценки были неоднозначными, но наиболее широкое хождение получила так называемая «комплексная концепция».

Она была основана на следующих посылках.

Банки в условиях социалистического общества занимают специфическое правовое положение: они одновременно являются и хозрасчетными юридическими лицами (т. е. по нынешней терминологии – субъектами предпринимательской деятельности), и органами государственного управления. Поэтому в процессе кредитования банки вступают одновременно и в имущественные договорные отношения, регулируемые нормами гражданского права, и в отношения, в которых банки выступают как органы, осуществляющие полномочия властного характера. Данная часть отношений регулируется уже нормами финансового права.[229]

По мнению сторонников этой концепции, планово-организационные функции, которые банки осуществляют в качестве органов государственного управления, и хозяйственно-оперативные функции, которые они осуществляют в качестве юридических лиц, достаточно четко различимы, и задача состоит в том, чтобы банки в процессе своей практической деятельности не допускали нахлестывания этих функций одна на другую. В частности, не применяли в договорных отношениях методы односторонне-властного регулирования.[230]

Данная концепция являлась традиционной и разделялась большинством авторов, причем не только цивилистами, но и специалистами в области финансового права.

Следует, правда, сказать, что концепция о комплексном характере банковского кредита имела несколько вариантов и модификаций, отличающихся друг от друга разным соотношением долей финансового и гражданского права в общем объеме правового регулирования кредита. Так, С. Н. Братусь, например, считал, что кредитная деятельность Госбанка выражена в двух различных правоотношениях – гражданском и административном, а финансовое право вообще не упоминает.[231] Разделяя в принципе эту точку зрения, И. С. Гуревич писал: «Если говорить об удельном весе той и другой группы правовых норм в регулировании расчетно-кредитных отношений, то как раз отношения, складывающиеся в связи с выполнением банком своих основных функций, регулируются, главным образом, нормами гражданского права».[232] Явное предпочтение, следовательно, отдавалось гражданскому праву. В отличие от этого некоторые авторы, говоря о банковском кредите, делали вывод об определяющем характере финансово-правовых отношений и второстепенном – гражданско-правовых.[233] Так, М. Л. Коган, например, считал, что отношения по кредитованию регулируются или только нормами финансового права, или нормами финансового и гражданского права. Причем последнее представлено лишь некоторыми элементами, определяющими главным образом порядок выдачи и возврата ссуд.[234] Здесь, как мы видим, приоритет отводится уже финансовому праву.

Однако, несмотря на все различия отдельных точек зрения, их объединяло признание того, что в правовом регулировании банковского кредита участвуют две отрасли права: гражданское и финансовое (либо гражданское и административное).

Отдельного мнения придерживаются сторонники хозяйственно-правовой концепции. На их взгляд, кредитные отношения являются хозяйственными, а сам банковский кредит – полностью и единственно хозяйственно-правовым институтом.[235]

Что касается правовой природы самого договора банковской ссуды, то в литературе по этому поводу были высказаны самые различные взгляды. Одни авторы признавали его разновидностью договора займа (гражданско-правового),[236] другие – особым гражданско-правовым договором,[237] третьи – комплексным договором, который регулируется одновременно нормами гражданского и административного права,[238] сторонники концепции хозяйственного права считали его разновидностью хозяйственного договора.[239] Была высказана и такая точка зрения, согласно которой договора банковской ссуды вообще не существует, т. к. кредитные отношения целиком и полностью регулируются государством; здесь нет места соглашению сторон, и поэтому они не являются договорными.[240]

Наконец, еще в 1928 году М. Д. Загряцков, автор одной из первых советских работ по финансовому праву, впоследствии незаслуженно, на наш взгляд, забытой, по этому поводу писал: «…сделки Совбанка с клиентами суть не столько сделки частного права, сколько своеобразные юридические акты публичного права, двусторонние, но определяемые публичным, а не индивидуальным интересом, двусторонние финансовые акты».[241] Если перевести все это на язык современной терминологии, то кредитные договоры государственных банков являются, по его мнению, не гражданско-правовыми, а финансово-правовыми договорами. Характерно и то, что М. Д. Загряцков сделки Совбанка признавал сделками самого государства. Это также определяет его позицию как сторонника, выражаясь опять-таки современным языком, финансово-правовой концепции государственного банковского кредитования.

Говоря о правовой природе договора банковской ссуды, следует учитывать и те особенности – об их целесообразности выскажемся позже, – которые существуют сейчас в республике в организации банковского кредитования. Дело в том, что в последнее время возникла некая двухступенчатая система предоставления кредитов предпринимателям. Сначала Нацбанк под свой процент дает кредит какому-либо коммерческому банку, а последний – конкретному потребителю, имея при этом свой доход в виде так называемой маржи (разницы между процентными ставками по полученным и выданным кредитам). Нацбанк эту самую маржу пытается время от времени регулировать, устанавливая ее предельные размеры, но из этого, естественно, ничего не получается, т. к. цена кредитов, выдаваемых коммерческими банками, определяется рынком (соотношением спроса и предложения), а сами эти банки руководствуются при этом исключительно собственными коммерческими интересами.

Но так или иначе на практике сейчас применяется два вида кредитных правоотношений, продолжающих друг друга и по времени, и по этапам движения денег. Первое в цепи: Нацбанк – коммерческий банк, второе: коммерческий банк – потребитель. Соответственно этому существует и два вида договора банковской ссуды.

Начнем с первого: договора между Нацбанком (кредитор) и коммерческим банком (заемщик).

Чтобы выяснить правовую природу и отраслевую принадлежность данного договора, т. е. к какой отрасли права он принадлежит постараемся выяснить экономическую природу опосредуемого этим договором общественного отношения.

Определяющим здесь является то, что кредитные ресурсы Нацбанка, как, впрочем, и вообще его денежные фонды, да и он сам в целом, находятся в государственной собственности.[242] Предоставление кому-либо кредитов из этих фондов выражает процесс их распределения.

При этом законом на Нацбанк возложена задача проведения единой государственной политики в области кредитования.[243] И это свидетельствует о том, что в данном случае мы имеем дело не с коммерческой деятельностью самого банка, а с проявлением финансовой деятельности государства, где банк выступает в качестве его органа. Таким образом, с экономической точки зрения данное общественное отношение является финансовым.

Но каким оно будет с правовой? К сожалению, юристов, как правило, мало интересует экономическая природа отношения. Во всяком случае, тот факт, что оно является финансово-экономическим, вовсе не исключает, по их мнению, возможности его существования в гражданско-правовой форме. Поэтому придется обратиться к анализу и юридических его признаков. Прежде всего отметим, что данное правоотношение, будучи основанным на соглашении сторон, является договорным. Но характерной особенностью этого договора выступает то, что основные его элементы (объем кредита, целевой характер его предоставления, срок возврата, процентные ставки, право контроля за использованием, возможность истребования в бесспорном порядке) устанавливаются банком в односторонне-властном порядке либо заранее продиктованы законодательством. Причем основываются эти полномочия на правовом статусе банка в качестве органа государства, реализующего его финансовую деятельность. Следовательно, здесь отсутствует юридическое равноправие сторон, являющееся атрибутом гражданско-правового договора, и наоборот – вполне допустимое для договора финансово-правового. К сказанному можно добавить, что ссуда Нацбанка всегда носит целевой характер, банк правомочен осуществлять контроль за ее использованием, имеет право взыскать долги по просроченным ссудам в одностороннем и бесспорном порядке. Все это совершенно нетипично для гражданско-правового договора займа. Наконец, Нацбанк вообще занимает по отношению к любому коммерческому банку властвующее положение: устанавливает экономические нормативы, выдает лицензии на совершение банковских операций, осуществляет контроль за его деятельностью, дает обязательные указания об устранении в определенный срок выявленных нарушений, применяет в одностороннем порядке довольно жесткие санкции (вплоть до отзыва лицензии на совершение банковских операций, что фактически может означать прекращение деятельности банка как юридического лица). В ситуации, когда общее положение субъектов характеризуется столь существенным неравноправием, признавать, что в какой-то части своих отношений (в данном случае – кредитных) они все-таки равноправны – было бы, на наш взгляд, наивностью.

В равной мере лишь к разряду юридических ухищрений, носящих совершенно схоластический характер, относятся всякого рода теоретические построения, согласно которым государственный банк имеет два лица: с одной стороны, это орган государственного управления, наделенный по отношению к своим клиентам определенными властными полномочиями, с другой – хозяйствующий субъект, выступающий по отношению к ним же в качестве равноправного лица. Соответственно этому отношения такого банка со своими клиентами, в том числе кредитные, носят двойственный или комплексный характер; в какой-то части они финансовые, и здесь банк выступает в роли властвующего субъекта по отношению к своему контрагенту, а в какой-то – гражданско-правовые, где стороны равноправны.

По нашему мнению, концепция о комплексном характере кредитных отношений центральных государственных банков не соответствует ни экономической, ни правовой сущности этих отношений, а именно:

1. Из нее вытекает, что такой банк имеет с каждым ссудополучателем два вида правоотношений: гражданское и финансовое. Но поскольку каждое правоотношение должно иметь в основе свое общественное отношение, то здесь должны существовать и два вида экономических отношений. Возникает вопрос: какие? Ответить на него невозможно, так как с экономической точки зрения здесь имеется одно общественное отношение – финансовое (а конкретно – кредитно-финансовое), которое не поддается расчленению ни практически, ни теоретически. Но коль скоро данное экономическое отношение едино и неделимо, на основании чего будут существовать два вида правовых отношений? И уже совсем абсурдной будет мысль, что здесь имеется один вид правоотношения, которое одновременно является и гражданским, и финансово-правовым.[244]

2. Данная концепция исходит из того, что финансовое правоотношение охватывает властно-организационные элементы кредитования, а гражданское – имущественные.

Прежде всего такой подход является ошибочным с методологических позиций. Властно-организационный и имущественный характер этих отношений определяется различными критериями, и они лежат поэтому в различных классификационных плоскостях. Признак «имущественный» относится к содержанию общественного отношения как базисной категории, обозначает его материальную природу. То есть этот признак характеризует предмет правового регулирования. На основе этого критерия общественные отношения подразделяются на имущественные и неимущественные.

Признак властно-организационный характеризует правовое отношение в зависимости от используемого метода правового регулирования. Поскольку властно-организационный характер общественные отношения приобретают лишь в результате их правового регулирования государством, то этот признак относится к надстроечной категории.

Таким образом, имущественное и властно-организационное – это разные свойства отношений. Общественные отношения, носящие имущественный характер, могут регулироваться как методом односторонне-властным, так и методом, основанным на равноправии сторон. Этими же методами регулируются и неимущественные отношения. Соответственно этому возникают властно-организационные имущественные и властно-организационные неимущественные отношения, точно так же как имущественные отношения могут быть властно-организационными, а могут и не быть таковыми. Следовательно, одно и то же отношение может быть одновременно и имущественным (характеристика предмета правового регулирования), и властно-организационным (характеристика метода правового регулирования). И данное общественное отношение нерасчленимо на два правовых отношения, поскольку способ воздействия на поведение людей неотделим от того, по поводу чего эти люди вступили в это отношение. Нельзя, на наш взгляд, не согласиться с В. Ф. Кузьминым, который отмечает, что если организационные элементы кредитных отношений не существуют для имущественных и не слиты с ними воедино, то сами по себе, потеряв имущественную основу, они не нужны.[245]

Кредитные отношения, естественно, являются имущественными (материальными): их предметом выступают деньги – разновидность имущества. Но не всякие из них будут организационно-властными. Такими будут только те кредитные отношения, которые являются продуктом финансовой деятельности государства и конструируются им с помощью односторонне-властного метода правового регулирования. Такие кредитные отношения, как отношения, например, личного займа или так называемого коммерческого кредита, не будучи продуктом финансовой деятельности государства, основаны на юридическом равноправии сторон и к разряду организационно-властных отношений не относятся.

Завершая рассмотрение вопроса о содержании отношений государственного банковского кредитования (как комплексных организационно-имущественных отношениях), уместно отметить, что в любых финансовых правоотношениях всегда отчетливо выступают два правовых элемента: а) государственно-властный и б) имущественный. Это определяет природу финансовых правоотношений как властно-имущественных.[246] И если вычленить из них имущественный элемент, передав его в ведение гражданского права, то говорить о их наличии вообще не приходится, так как вне денег – своего имущественного элемента – существование финансовых правоотношений и теоретически, и практически невозможно. Поэтому, если мы признаем существование между банком и ссудополучателем финансового правоотношения, то не можем не признать и того, что это правоотношение опосредует и властно-организационные, и имущественные элементы банковского кредита. Но раз имущественные элементы поглощаются содержанием финансового правоотношения, то что остается на долю гражданского? Из сказанного следует вывод: финансово-правовая форма в состоянии единолично вместить в себя и властно-организационные, и имущественные элементы банковского кредита, что делает излишним существование в нем гражданских правоотношений.

3. Комплексная теория государственного банковского кредитования исходит из того, что Нацбанк (либо любой другой государственный банк, ему соответствующий) функционирует в двух, так сказать, ипостасях (и орган государственного управления, действующий односторонне-властно, и хозяйствующий субъект, действующий на договорно-равноправной основе) с делением его функций на два вида: властно-организационные и оперативно-хозяйственные.

Расчленение функций, во-первых, требует расчленения самого банковского кредитования, что приводит, как об этом было сказано выше, к искажению его сути и в экономическом, и в правовом смыслах.

Во-вторых, такое деление и условно, и субъективно, а само утверждение, что указанные функции достаточно четко различимы, – весьма далеко от действительности. К какого рода функциям, например, относится осуществление банком контроля за использованием ссуды? Некоторые полагают, что к властно-организационным, и соответствующее правомочие банка возникает непосредственно из его правового статуса.[247] Но разве целевое использование займа не может возникнуть из самого договора банковской ссуды? При подобном взгляде на данную проблему эта функция может считаться уже оперативно-хозяйственной, а правомочие – вытекающим из договора. В качестве кого выступает государственный банк, применяя кредитные санкции? По мнению одних, эти санкции являются гражданско-правовыми, и, применяя их, банк действует в качестве стороны по договору.[248] Другие квалифицируют их как финансовые,[249] финансово-экономические[250] или даже административные.[251] Следовательно, применяя их, банк выступает в роли органа государственного управления. Неясно, почему банк, выдавая ссуду, признается хозяйствующим субъектом, действующим на основе равноправия, а, досрочно и принудительно взыскивая ее, – властвующим? Кем является государственный банк, отказывая в предоставлении ссуды: заимодавцем, не желающим рисковать своими деньгами, или государственным органом, проявляющим заботу о судьбе государственных средств и обеспечивающим их наиболее рациональное использование? В качестве кого выступает Нацбанк, предоставляя ссуду тому или иному коммерческому банку или какому-нибудь другому лицу: финансового органа государства или лица, осуществляющего собственную предпринимательскую деятельность?

Подобных вопросов возникает множество, но либо на них в литературе вообще невозможно найти ответа, либо их дается несколько различных, противоречивых и всегда неубедительных до конца. И это не случайно, поскольку основываются они на неправильном представлении о двух природах у государственного банка и являются попыткой расчленить нерасчленимое.

В-третьих, данная теория несостоятельна и с точки зрения здравого смысла. Быть в одно и то же время, в одном и том же общественном отношении, перед лицом одного и того же заемщика и властвующим, и равноправным субъектом практически невозможно, и все теоретические расчленения банка на два лица, его функций – на два вида, а отношений с клиентом – на две категории приводят лишь к созданию искусственных схем, отдающих схоластикой. В то же время справедливости ради необходимо признать, что трудности в установлении правовой природы самого бывшего Госбанка СССР, его кредитных отношений с клиентами и, соответственно, договора банковской ссуды, опосредующего эти отношения, были в значительной степени обусловлены пороками самой социалистической организации банковского дела в стране, в числе которых, пожалуй, самым основным было стремление соединить несовместимое: «офинансить» банковскую деятельность, объективно являющуюся разновидностью предпринимательства, или, если угодно, наоборот, – придать финансовой деятельности предпринимательский характер. Отсюда и использование противоестественных правовых форм кредитных отношений: например «запихивание» финансово-экономического отношения в гражданско-правовой договор, что в одинаковой степени искажало как само отношение, так и оформляющий его договор, порождая уродливые конструкции, не вписывающиеся ни в какие нормальные схемы и не поддающиеся разумной квалификации.

Отдельно остановимся на конструкции, предложенной представителями хозяйственно-правовой концепции. Суть ее в том, что кредитные отношения банков признаются хозяйственно-правовыми, в которых управленческие и имущественные элементы слиты в неразрывном единстве. Соответственно этому договор банковской ссуды признается хозяйственно-правовым.

Не касаясь существа вопроса о наличии хозяйственного права как самостоятельной отрасли, отметим, что в данном случае эта концепция исходит из неправильной, на наш взгляд, посылки об отличии банковских кредитных правоотношений от финансовых. В обоснование этого В. Ф. Кузьмин приводит два довода: 1) в финансовых правоотношениях денежная форма стоимости отделена от товарной, в то время как кредитные отношения обусловлены товарными; 2) кредитные правоотношения базируются на обязанности возвратить полученную сумму денег, тогда как в финансовых правоотношениях такой обязанности не содержится.[252]

Представляется, что оба этих довода не могут иметь решающего значения для определения отраслевой принадлежности кредитных отношений. Первый довод вообще несостоятелен, т. к. для банковского кредита характерно как раз то, что при нем существует движение лишь денежной формы стоимости и вообще отсутствует какое-либо движение товарной формы стоимости.[253] Более того, по мнению многих ученых-экономистов, однородность категорий финансов и кредита заключается именно в том, что кредит, как и все финансы, выражает движение стоимости лишь в ее денежной форме.[254] К этому мнению присоединяются и ученые-юристы, специализирующиеся в области финансового права, обращая внимание на свойственное кредиту движение денежной формы стоимости и усматривая в этом его общую основу с финансами.[255] Этим, кстати, банковский кредит отличается от гражданско-правового договора займа, который допускает передачу в заем не только денег, но и вещей.

Несостоятелен и второй довод, поскольку признак безвозвратности вовсе не является свойством всех финансовых отношений без исключения. Финансовому праву известны как безвозвратные, так и возвратные формы движения денег. Последнее имеет место, например, при государственных займах, которые, заметим, сам же В. Ф. Кузьмин признает в качестве финансово-правового института.[256]

Но главная ошибочность данной концепции заключается в том, что при ней кредитная деятельность государственных банков выводится за рамки финансовой деятельности государства и даже противопоставляется ей.

Вместе с тем следует, на наш взгляд, оценить положительно и признать убедительными те доводы и суждения представителей хозяйственно-правовой концепции, которые направлены на доказывание единства кредитных отношений и на недопустимость их расчленения на различные элементы, опосредуемые различными правоотношениями. В частности, представляется правильной мысль о том, что договор банковской ссуды должен органически объединять организационные и имущественные элементы банковского кредита и что гражданско-правовая форма к этим отношениям не применима.

Исходя из всего сказанного, есть, на наш взгляд, основание прийти к выводу, что кредитные отношения Нацбанка Республики Казахстан являются полностью и исключительно финансово-экономическими. В силу этого для них надо конструировать и соответствующую правовую форму которая должна быть финансово-правовой. Иначе говоря, договор банковской ссуды Нацбанка должен быть облечен в форму финансового договора. В равной мере надо отказаться от заведомо вредных, как показал исторический опыт, попыток использования в данном случае гражданско-правовых договорных конструкций.

Разновидностью финансового договора будет, по нашему мнению, и кредит, предоставляемый Нацбанком правительству Республики Казахстан (включая кредиты на обслуживание государственного долга и на расходы республиканского бюджета), который производится на принципах платности, срочности, возвратности и целевого характера кредита. Заметим, что такого рода кредитование широко практиковалось и ранее, однако тогда оно осуществлялось на бездоговорной и к тому же на безвозмездной основе. Теперь по поводу договорной формы не существует никаких сомнений – в Законе «О Нацбанке Республики Казахстан» на этот счет сказано совершенно определенно: «Нацбанк выдает краткосрочные кредиты Министерству финансов Республики Казахстан на договорных условиях». Далее отмечается: «По каждому кредиту должно быть подписано соответствующее соглашение между Министерством финансов Республики Казахстан и Нацбанком. В этом соглашении должны указываться сумма кредита, сроки выплаты и процентная ставка» (статья 42).

Введение договорного, да к тому же платного порядка позволяет не только повысить эффективность расходования государственных денежных средств, но и более четко разграничить компетенцию различных звеньев финансовой системы государства (банковских финансов – с одной стороны, бюджета – с другой).

Анализируя этот договор, отметим, что сомнения в финансово-экономическом характере опосредуемого им общественного отношения, думается, не возникнет ни у кого: оно выражает процесс расходования одного государственного денежного фонда (банковских финансов) и формирования другого (бюджета), и субъектами этого отношения выступают государственные органы, представляющие определенные звенья финансовой системы, где каждый из этих субъектов является специализированным финансовым органом государства. И считать, что в этой ситуации, где абсолютно все финансовое, договор является гражданско-правовым – было бы по меньшей мере несерьезно. Кстати, с точки зрения бюджета этот договор будет не чем иным, как договором государственного займа.

Так обстоит дело с Нацбанком. Сложнее – с государственными коммерческими банками. С одной стороны, предоставление ими ссуд своим заемщикам (а ими, как правило, выступают предпринимательские структуры – предприятия и хозяйственные организации) выражает собой процесс расходования денежных фондов, находящихся в государственной собственности, что, казалось бы, свидетельствует (по крайней мере, с экономической точки зрения) о финансовом характере данных отношений. С другой, поскольку эти банки являются коммерческими, т. е. ведут свои денежные дела в собственных интересах, что, конечно же, налагает отпечаток и на характер договорных отношений с клиентами, было бы весьма затруднительно признать их деятельность финансовой деятельностью государства.

В связи с этим рассмотрим, что из себя представляет (а точнее – что должен представлять) любой государственный банк: финансовый орган государства, действующий в его интересах и реализующий его функции, или же самостоятельный хозяйствующий субъект, действующий в своих собственных коммерческих интересах? Вопрос такого рода возник одновременно с возникновением государственных предприятий и хозяйственных организаций. И надо сказать, что вся мировая история до сих пор не нашла удачного сочетания государственных и коммерческих начал в их деятельности: придание функционированию государственных хозяйствующих субъектов социальной направленности (отказ от погони за прибылью, государственное установление цен на реализуемую продукцию, ее распределение и т. п.) немедленно оборачивается низкой экономической эффективностью деятельности таких субъектов; наделение широкой экономической свободой и самостоятельностью столь же немедленно приводит к их перерождению в частно-предпринимательские структуры, где «государственное» оставалось лишь в названии. Примером такого рода являются и те государственно-коммерческие банки, о которых идет речь. Попав в разряд коммерческих и получив практически неограниченную свободу от своего собственника (т. е. государства), эти банки мигом забыли, что они являются государственными и пустились в такое разнузданное предпринимательство, которому может позавидовать любой частный банк. Естественно, что считать такие банки финансовыми органами государства, а их деятельность – его финансовой деятельностью нельзя ввиду вытекающих отсюда последствий, связанных с определением как экономической природы возникающих в процессе этой деятельности отношений (включая кредитные), так и правовой природы договоров, опосредствующих эти отношения. Здесь все гражданско-правовое. В связи с этим следует, на наш взгляд, согласиться с оценкой, данной В. В. Геращенко, который считает, что «коммерческие банки, независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности, от их организационной структуры, являются самостоятельными предприятиями, получающими прибыль от посредничества в движении денежных средств в народном хозяйстве. Их отношения с предприятиями носят партнерский характер».[257] Кстати, аналогичная мысль, но уже в виде правовой нормы, заложена и в Законе «О банках в Республике Казахстан» от 14 апреля 1993 года: статья 31, именуемая «Принципы отношений между банками и их клиентурой», предусматривает: «Банки выступают как равноправные партнеры, осуществляют свои операции на рынке свободных кредитных ресурсов».[258]

Таким образом, деятельность государственных коммерческих банков не выражает собой финансовой деятельности государства, и в качестве его финансового органа они не выступают. Предоставление ими ссуд не является актом распределения государственного денежного фонда, а выражает процесс его использования. С экономической точки зрения все это означает, что возникающее при этом отношение не является финансовым. Не будет оно таким и с правовой точки зрения. Договор банковской ссуды в данном случае будет гражданско-правовым, что, в общем-то, соответствует реальной практике.

Однако зададимся вопросом: нужны ли такие банки? Не имеем ли мы дело с извращением сущности государственного хозяйствующего субъекта и с извращением назначения самого государства? Думается, что да.

По нашему убеждению, ни государство в целом, ни отдельные государственные органы, ни даже государственные хозяйствующие субъекты, включая предприятия, по своему политическому и социально-экономическому назначению не должны выступать в роли коммерческо-предпринимательских структур. Государство и весь его аппарат, включая хозяйственные структуры, – это общественное явление, служащее общественным же целям. Вся эта система, включая государственные банки, должна функционировать только с социальной заданностью.[259]

Другое дело, что социалистическая система производства, основанная на полном его огосударствлении, оказалась экономически (да и социально) неэффективной. Попытки ее стимулирования с помощью таких инструментов, как право оперативного управления, хозяйственный расчет, право полного хозяйственного ведения и тому подобных экономико-правовых ухищрений, должного результата не дали, хотя и привели в конечном счете к фактическому перерождению хозяйствующих субъектов из государственных в негосударственные и к полному развалу самого института права государственной собственности как разновидности права собственности вообще. И путь здесь один – приватизация (будет ли она шоковой или постепенной – это вопрос тактики), т. е. реальная и полная смена формы собственности.

Однако всего приватизировать нельзя, тем более если речь идет о тех организациях, через которые государство осуществляет свою финансовую деятельность. Применительно к банковской деятельности это касается такого органа, как центральный государственный банк (либо нечто подобное Федеральной Резервной Системе США). Такого рода структуры имеются во всех странах мира.

Что касается организации государственного кредитования, то способы его осуществления могут быть самыми разнообразными: государство может обзавестись собственным банком (и даже не одним, а несколькими специализированными, как это было в СССР), может использовать для этой цели частные банки, давая им соответствующие поручения, может производить кредитование через специальные фонды и специально созданные для этого органы (например, Фонд преобразования экономики Республики Казахстан).[260]

Заметим, что кредитные отношения такого рода государственных фондов, аналогично отношениям государственных банков, облачаются (или во всяком случае – должны облачаться) в форму финансово-правового договора займа. И все, что выше было сказано по поводу государственного банковского кредитования, в равной мере относится к кредитованию из специализированных государственных фондов.

Целесообразно ли вообще наличие государственного кредитования и не лучше ли его полностью осуществлять во внегосударственных формах – это другой вопрос. Во всяком случае – оно существует почти во всех странах мира, в том числе и в наиболее рыночно развитых. И везде государственное кредитование несет социальную нагрузку, т. е. в той или иной мере (либо по своим ставкам, либо по целевому назначению и избирательности) является льготным. То есть, предоставляя кредиты за счет своих фондов (если они находятся в распоряжении у каких-то персонифицированных государственных организаций, включая банки), государство реализует свою финансовую политику, иначе говоря – осуществляет свою финансовую деятельность. Для регулирования этой деятельности оно создает специальную отрасль права – финансовое. Выпадение, как это произошло в республике, банков, являющихся государственными, из сферы финансовой деятельности государства (что означает их выпадение из сферы финансового права) не только не обосновано с теоретических позиций, но и способствует искажению финансовой деятельности государства с угрозой развала всей его финансовой системы. Правда, сейчас в республике, спохватившись, предприняли попытку возврата государственных банков под крыло государства, т. е. возвращения их в лоно государственной, финансовой деятельности. В соответствии с постановлением Президента Республики Казахстан от 22 июня 1993 г. такие акционерно-коммерческие банки, как «Туранбанк» (бывший «Промстройбанк»), «Кредсоцбанк», «Алембанк Казахстан» (бывший Внешэкономбанк), «Казагропромбанк» и «Казсбербанк», преобразуются в акционерные с передачей прав распоряжения государственным пакетом акций правительству Республики Казахстан в лице Государственного комитета по государственному имуществу. Одновременно Нацбанку и Министерству финансов поручено провести перерегистрацию всех акционерных, коммерческих и кооперативных банков с целью определения доли государственных средств в их уставных фондах. Наконец, Государственному комитету Республики Казахстан по государственному имуществу предписано делегировать Министерству финансов права управления государственным пакетом акций банков для проведения единой кредитно-финансовой политики.

Можно по-разному относиться к последней мере. В Соединенных Штатах, например, господствует мнение, согласно которому государственные банки не должны находиться в подчинении исполнительной ветви власти, в том числе Секретаря Государственного казначейства США, этого аналога нашего министра финансов. Однако общая направленность всех этих мер возражений не вызывает.

К положительному, на наш взгляд, следует отнести и то, что в последнем Законе «О банках в Республике Казахстан» государственные банки выделены в особую категорию, к чему, не скроем, автор приложил свои собственные усилия, принимая доступное для него участие в работе над проектом указанного Закона. Остается надеяться, что взгляд на государственные банки, как на финансовые органы государства, хотя и осуществляющие свою деятельность специфическими хозяйственными методами, но при всех обстоятельствах в рамках финансовой деятельности государства, восторжествует как в теории, так и на практике.

И, наконец, последнее – правовое положение частных банков и правовая природа их кредитных отношений. Такие банки выступают в роли предпринимателя, действующего без всякой социальной направленности, т. е. в чисто коммерческих целях. Кредитные отношения таких банков являются разновидностью товарно-денежных отношений, где товаром выступает ссуда, а проценты – платой за использование этого товара. Сама природа данных отношений предполагает экономическое равенство их субъектов, что, в свою очередь, требует их юридического равноправия. То есть для такого рода отношений наиболее адекватна форма гражданско-правового договора.

Таким образом, кредитные отношения банков, при всей их внешней схожести, по своей экономической сущности могут быть весьма различными: одни – финансовыми, другие – товарно-денежными. Разная экономическая сущность предполагает выбор различных методов правового регулирования и, соответственно, различного правового оформления: для первых – формы финансового договора, для вторых – гражданского.

Что же общего между двумя этими видами кредитных договоров и в чем они разнятся?

Данный текст является ознакомительным фрагментом.