§ 2. Бюджетное право

§ 2. Бюджетное право

Рассмотрение теоретических проблем бюджетного права целесообразно начать с выяснения вопроса о том, какое место оно занимает в системе права вообще и в системе финансового права в частности.

В свое время Л. К. Воронова высказывала мнение, что институт «бюджетное право» не может быть включен ни в одну из отраслей права, поскольку он является межотраслевым институтом, состоящим из норм государственного, административного и финансового права.[298] Однако эта точка зрения не получила поддержки, и подавляющее большинство авторов рассматривают бюджетное право как часть только финансового права. И это, на наш взгляд, правильно, поскольку, во-первых, наличие в системе права институтов, находящихся вне отраслей, представляется сомнительным; во-вторых, суждение о комплексном характере бюджетного права является отображением более общего суждения о комплексном характере самого финансового права, которое в основном уже преодолено. И точно так же, как финансовое право рассматривается в настоящее время в качестве цельной и самостоятельной отрасли права, так и бюджетное право рассматривается в качестве цельного института (раздела), имеющего исключительно финансово-правовой характер. Сказанное, разумеется, не исключает взаимодействия и соприкосновения бюджетного права, как и всего финансового права, с другими отраслями права.

Говоря о месте бюджетного права в системе финансового права, следует согласиться с мнением большинства авторов, согласно которому бюджетное право, во-первых, это не просто часть финансового права, а его важнейшая часть («главная составная часть», «ведущий раздел»),[299] о чем свидетельствует тот факт, что большинство из имеющихся крупных монографических исследований финансово-правового характера либо целиком, либо в значительной своей части посвящены проблемам бюджетного права.[300] Характерно также, что первые в истории советской финансово-правовой науки разработки были посвящены именно бюджетному праву.[301] И надо сказать, что они появились в тот период, когда такое понятие, как советское финансовое право, еще не сложилось и почти не употреблялось. Можно также упомянуть, что в первой Советской Конституции 1918 года имелась специальная глава (пятая), именуемая «Бюджетное право». Показателен и такой исторический эпизод: в подготовленных институтом права АН СССР тезисах (1949 г.) финансовое право именовалось «бюджетно-финансовое право». По этому поводу Р. О. Халфина писала, что такое название вызывает возражение, т. к. «хотя бюджет и является основным институтом финансового права, но он всего лишь один из его институтов, а по названию одного из институтов, хотя и ведущего, называть всю отрасль права нельзя».[302] С этим нельзя не согласиться, но в то же время тот факт, что бюджетное право, хотя и ошибочно, но было возведено до уровня названия всей отрасли права, говорит о его важности. Все это является объективным отображением того места, которое занимает бюджет в финансовой системе, где он, являясь крупнейшим из всех денежных фондов, играет основную роль в финансовой деятельности государства.

Во-вторых, бюджетное право – это не просто институт финансового права (хотя бы даже и крупный), а «совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права».[303] Собственно, именно бюджетное право послужило толчком для членения финансового права не только на институты, но и на более крупные группировки (разделы, подотрасли и т. п.).

В-третьих, бюджетное право является разделом особенной части финансового права. Об этом сказано в связи с тем, что, по мнению профессора Л. Куровского (Польша), бюджетное право принадлежит к общей части. В правовой науке эта точка зрения не нашла своих последователей. И это, на наш взгляд, правильно, т. к. система особенной части, о чем уже было сказано выше, предопределена составом финансовой системы. И поскольку государственный бюджет является институтом финансовой системы, бюджетное право должно занимать место в особенной части наряду с теми разделами, которые опосредуют другие экономические институты.

В-четвертых, среди всех разделов особенной части бюджетное право занимает первое место. В отличие от этого Т. С. Ермакова считает, что первое место должна занимать подотрасль, которую составляют нормы, регулирующие финансы предприятий и отраслей хозяйств (по нашей терминологии – «финансово-хозяйственное право»). «Это обусловлено, – пишет Т. С. Ермакова, – основополагающим значением материального производства, в котором создается национальный доход – источник ресурсов всех звеньев в системе социалистических финансов».[304] Однако данная точка зрения не получила поддержки в юридической литературе. В связи с этим заслуживают внимания доводы Б. Н. Иванова и Н. И. Химичевой, которые дают обоснование выдвижению бюджетного права на первое место, исходя из той роли, которую играет бюджет в системе финансов.[305] Со своей стороны отметим, что место финансово-правового института в системе финансового права зависит от того места, которое занимает опосредуемый им экономический институт в финансовой системе. Государственный бюджет, первоначально отождествлявшийся с казной, – это исторически первый возникший финансовый институт. С него, собственно, и начинались сами финансы как экономическая категория. Среди всех других денежных фондов он самый крупный. Рассматриваемый в правовом смысле бюджет выполняет роль основного финансового плана, что и нашло свое отображение в законодательстве. И точно так же, как государственный бюджет занимает первое место в системе финансов, так и бюджетное право должно занимать первое место в системе особенной части финансового права.

Итак, по мнению большинства авторов, бюджетное право является важнейшим и сложносоставным разделом (подотраслью) особенной части финансового права, занимая там первое место.

К числу основных теоретических проблем бюджетного права в первую очередь относятся его понятие и предмет, система, а также методы.

По поводу понятия бюджетного права следует сказать, что в юридической литературе существует не менее десятка его определений. Их массовость позволяет даже выявить определенные закономерности и распределить имеющиеся точки зрения по трем группам.

Первая группа авторов в основу определения бюджетного права кладет бюджет в его правовом значении, т. е. как основной финансовый план государства. Например, М. А. Гурвич пишет: «Бюджетное право регулирует обширный круг финансовых отношений, возникающих в процессе составления, утверждения, исполнения основного государственного финансового плана-бюджета».[306] Сразу же отметим, что это определение по существу совпадает с определением одного из институтов бюджетного права – бюджетного процесса, т. е. является чрезмерно узким.

Вторые в основу кладут бюджет в его материальном значении, т. е. как фонд денежных средств. В соответствии с этим бюджетное право определяется как институт (раздел) финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с образованием и использованием общегосударственного денежного фонда. Однако при этом сами же авторы оговариваются, что данное определение является обобщенным (или, как пишет М. И. Пискотин, понятием «в широком смысле»), вследствие чего оно нечетко определяет границы предмета бюджетного права[307] и поэтому нуждается во введении каких-то ограничительных признаков. Н. И. Химичева, например, делает это путем перечисления лиц, которые, по ее мнению, выступают в качестве субъекта бюджетных отношений.[308]

Третьи авторы определяют бюджетное право, – и это, надо сказать, наиболее распространенный прием, – через перечисление тех институтов, которые входят в его состав. Например, В. В. Бесчеревных определяет бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы государства, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс, т. е. порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов и порядок составления и утверждения отчетов об их исполнении.[309]

Коренным недостатком всех имеющихся в юридической литературе определений (независимо от способа раскрытия, предмета бюджетного права) является, по нашему мнению, то, что они формулируются исходя из презумпции параллельного существования с бюджетным правом таких разделов финансового права, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов». Признание такого рода требует изъятия из бюджетного права норм, касающихся доходов и расходов бюджета, и «передачи» их названным разделам. Нами уже было высказано свое отрицательное отношение к возможности их существования. Здесь же отметим, что извлечение из бюджетного права норм, регулирующих доходы и расходы бюджета, фактически означает их отторжение от самого бюджета. Но бюджет без доходов и расходов с трудом воспринимается даже в качестве теоретической абстракции.

Чувствуя искусственность подобной конструкции, некоторые авторы пытаются ее модернизировать. Так, М. И. Пискотин, правильно задав вопрос: «Можно ли игнорировать тот факт, что бюджет – это прежде всего доходы и расходы? Ведь все остальное существует ради них и подчинено им», – пришел к выводу, что «в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы», и что материально-бюджетное право содержит два специальных раздела, посвященных некоторым вопросам доходов и расходов государственного бюджета.[310]

Казалось бы, поставлено под сомнение существование таких институтов, как правовое регулирование государственных доходов и расходов, и напрашивается вывод: поскольку доходы и расходы всегда связаны с определенным фондом денежных средств, то регулирующие их правовые нормы должны входить в состав того финансово-правового института, который опосредует данный фонд. Применительно к рассматриваемому случаю это бы означало, что нормы, регулирующие доходы и расходы бюджета, входят в состав бюджетного права. Однако, по существу подведя читателя к этому выводу, сам М. И. Пискотин не стал ломать устоявшуюся традицию и остался верен мнению, что нормы налогового права, а равно регулирование непосредственного использования бюджетных ассигнований к бюджетному праву не относятся, а входят в сферу других правовых институтов.[311]

Более радикального мнения придерживается С. Д. Цыпкин. При анализе системы отрасли финансового права, считает он, «мы не можем забывать, что финансово-правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений и поэтому обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы общегосударственного централизованного денежного фонда. Отсюда неминуемо следует признание соответствующих совокупностей правовых норм институтами (подразделами) бюджетного права».[312]

С этим мнением можно полностью согласиться, однако заметим, что в дальнейшем, рассматривая роль финансово-правовых институтов в совершенствовании финансовой деятельности государства, С. Д. Цыпкин рассматривает институт доходов государственного бюджета и институт расходов государственного бюджета отдельно от институтов самого бюджетного права.[313] И в этом проявляется некоторая непоследовательность, поскольку из всех предыдущих его рассуждений вытекает, что институты, связанные с доходами и расходами бюджета, являются частью бюджетного права.

Итак, бюджет (как денежный фонд, т. е. понимаемый в материальном смысле) не существует вне своих доходов и расходов. Рассматриваемый в качестве основного финансового плана (правовое значение бюджета), он также состоит из двух разделов: планирование доходов и расходов. Будучи институтом финансовой системы (т. е. понимаемый в экономическом смысле), бюджет включает в себя и те экономические отношения, которые связаны с доходами и расходами этого государственного денежного фонда. Бюджетное право (как правовой институт) опосредует собой все экономические отношения, которые охватывают бюджет как финансово-экономический институт. Признание «доходных» и «расходных» отношений бюджета предметом не бюджетного права, а иных правовых институтов означало бы его исчезновение. Но коль скоро бюджет существует, то подобная правовая конструкция является плодом теоретического заблуждения.

Попутно остановимся еще на одном вопросе. Традиционно считается, что одной из особенностей бюджетных правоотношений выступает то, что колхозы, кооперативные предприятия и организации, все общественные организации и граждане субъектами этих правоотношений не являются.[314] Спрашивается, почему? Ведь каждому очевидна связь этих лиц с бюджетом, хотя бы в силу того, что они платят налоги, которые идут не куда-нибудь, а именно в бюджет. Ответ сводится к тому, что это взаимоотношение с бюджетом опосредуется налоговым правом, которое не признается входящим в состав бюджетного права, а «зачисляется» в раздел «Правовое регулирование государственных доходов». Получается, что лицо, непосредственно участвующее в формировании доходной части бюджета, т. е. имеющее с ним денежные отношения, в правовом смысле с ним ни в каких отношениях не состоит, а налоги, главное назначение которых заключается в обеспечении бюджета денежными средствами, его принадлежностью не являются. Иными словами, бюджет и как денежный фонд, и как институт финансовой системы – это одно, а правовые нормы, его регулирующие, – это совсем другое. Все это не только не укладывается в рамки здравого смысла, но и порождает противоречие между содержанием общественного отношения и его правовой формой: отношение является бюджетным с экономической точки зрения, но признается иным с правовой.

Все становится на свои естественные места, снимая тем самым все противоречия и недоумения, если признать, что, во-первых, таких разделов, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов», в финансовом праве не существует вообще; во-вторых, отношения, возникающие в процессе формирования доходной части бюджета и его расходования, регулируются не чем-нибудь, а нормами именно бюджетного права.

В частности, налоговые отношения, которые по своему экономическому содержанию, конечно же, являются бюджетными, такими же выступают и с правовой точки зрения.

Из этого автоматически вытекает, что той особенности бюджетных правоотношений, о которой идет речь, не существует.

В свете сказанного представляется наиболее предпочтительным второй вариант определения бюджетного права, где его предметом признаются отношения, возникающие в связи с образованием и использованием бюджета. Однако, во-первых, это определение должно считаться законченным, т. е. оно должно браться в чистом виде и без каких-либо оговорок, продиктованных стремлением вывести из бюджетного права отношения, связанные с доходами и расходами бюджета. Во-вторых, вызывает возражение применение в данном случае термина «использование». В главе I мы уже касались этого вопроса, где отметили, что расходование денежных средств централизованных фондов (включая бюджет) происходит лишь в одной форме – путем их распределения. Сам бюджет ничего не покупает и ничего не оплачивает. Он лишь выделяет средства в те или иные денежные фонды (т. е. тем или иным хозяйствующим субъектам), через которые действительно происходит оплата товаров, работ и услуг, т. е. имеет место использование денег в точном и прямом значении этого термина. Однако эти денежные отношения, являясь эквивалентными, уже не будут финансовыми, а денежные средства, попав в эти фонды, уже перестают быть бюджетными, поскольку превращаются в средства самих этих фондов. И речь поэтому следует вести уже не о бюджете, а об использовании каких-либо других фондов. Другими словами, термин «использование» можно применять лишь в том случае, когда денежные средства того или иного фонда расходуются на оплату товаров, услуг и работ. И коль скоро средства бюджета в такой форме не используются (они лишь выделяются в другие фонды для целей такого использования), то данный термин к бюджету неприменим.

На основе изложенного бюджетное право можно определить следующим образом: это раздел финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с формированием и распределением государственных бюджетов.

Независимо от того, каким способом раскрывается содержание бюджетного права (через предмет правового регулирования или через состав входящих в него институтов), вопрос о его системе представляет самостоятельный интерес. Несмотря на многообразие мнений, высказанных по этому поводу, в основном перечисляются следующие институты: а) бюджетное устройство; б) совокупность норм, так или иначе связанных с доходами и расходами бюджета (например, перечень доходов и расходов различных бюджетов, распределение их между ними и т. п.); в) бюджетный процесс.

Прежде чем рассмотреть системы бюджетного права, представленные в литературе, выскажем свои соображения о тех началах, на которых эта система формируется. По нашему убеждению, в основе институтов бюджетного права лежат группировки экономических отношений, объективно существующие в рамках бюджета как института финансовой системы. Такими экономическими реальностями, по нашему мнению, являются: а) наличие большого количества бюджетов, взаимодействующих друг с другом и соорганизованных в определенную систему (бюджетную систему); б) наличие большого количества финансово-плановых актов, которыми формируются и распределяются эти бюджеты (как фонды денежных средств); в) наличие государственных органов, осуществляющих деятельность в области бюджета, включая бюджетное планирование и бюджетный контроль; г) наличие многочисленных платежей, посредством которых формируется доходная часть бюджета; д) наличие отношений, связанных с распределением бюджетных средств (расходы государственного бюджета).

Вместе с тем следует отметить – и это уже чисто правовой момент, – что нормы бюджетного права неодинаковы по своему содержанию и степени обобщенности. Одни нормы, устанавливая общие положения, касаются широкого круга общественных отношений, другие – имеют предметом правового регулирования их узкую, специализированную группу.

В связи с этим представляется правильным мнение Н. И. Химичевой, которая выделяет в системе бюджетного права общую часть. Правда, характеризуя ее, она скорее говорит об общей части науки (или учебного курса), посвященной бюджетному праву, чем о самом праве (как совокупности юридических норм).[315] Тем не менее сама идея заслуживает внимания.

С учетом сказанного бюджетное право состоит, по нашему мнению, из двух подразделений: общая и особенная части. Общая часть включает институты: 1) Бюджетное устройство; 2) Управление в области бюджета; 3) Бюджетное планирование; 4) Бюджетный контроль. Особенная часть включает институты: 1) Правовое регулирование доходов бюджета; 2) Правовое регулирование расходов бюджета; 3) Правовое регулирование государственных займов.

Дадим им краткую характеристику и одновременно обозначим свое отношение к тем институтам, которые фигурируют в различных построениях системы бюджетного права, представленных в литературе.

Бюджетное устройство. Институт под таким названием обозначен почти во всех системах бюджетного права, имеющихся в литературе. Однако анализ точек зрения показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.

Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, где под ней понимается совокупность бюджетов различных видов.[316] Другие – включают в состав бюджетного устройства еще принципы и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы.[317] Третьи – дополняют названные два элемента еще одним – бюджетным правом местных органов.[318] Наконец, по мнению четвертых, в бюджетное устройство входит также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.[319] В последнем случае понятием бюджетного устройства охватывается предмет всего бюджетного права.

Из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в понятие бюджетного устройства всеми авторами (в качестве единственного – в первом случае, наряду с другими – во всех остальных). Поэтому взаимосвязь бюджетной системы и бюджетного устройства можно считать бесспорной и, по мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного и общего. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения основания нет. В равной мере бесспорно (во всяком случае – для юридической науки) то, что бюджетный процесс не входит в состав бюджетного устройства, а наряду с ним представляет собой самостоятельный подраздел бюджетного права. Бесспорно и то, что понятия бюджетное устройство и бюджетное право не равнозначны и что первое является частью второго. В связи с этим четвертую точку зрения можно считать несостоятельной. Возражение вызывает и включение в состав бюджетного устройства бюджетных полномочий (третья точка зрения) хотя бы потому, что эти полномочия включают в себя права, часть которых относится к бюджетному процессу (процессуально-бюджетные права). А коль скоро бюджетный процесс не входит, как было сказано выше, в состав бюджетного устройства, то включение в него норм, устанавливающих бюджетно-процессуальные права, было бы нелогичным. Нельзя согласиться и с первой точкой зрения, ставящей знак равенства между понятиями бюджетное устройство и бюджетная система. В общепринятом понимании слово устройство означает строение чего-либо. В этом смысле устройство всегда означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов, частей, деталей. Однако в любом работающем устройстве его компоненты находятся во взаимном движении. Поэтому, чтобы охарактеризовать то или иное устройство, надо не просто перечислить и назвать его элементы (явление в статике), но и показать их взаимодействие (явление в динамике). В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему (статика явления) и 2) бюджетное регулирование (динамика явления). Термин бюджетная система мы употребляем здесь в общепринятом для правовой науки смысле как совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Что же касается термина бюджетное регулирование, то он используется нами в более широком значении, чем это принято в юридической литературе. Обычно этим термином обозначают процесс обеспечения бездефицитности какого-либо бюджета путем увеличения его доходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций.[320] Однако если даже иметь в виду только процесс сбалансирования бюджетов, то осуществляется он не только с помощью регулирующих доходов, но и посредством их твердого закрепления за тем или иным видом бюджета (постоянно закрепленные доходы), а также путем формирования расходной части (распределение расходов между бюджетами, сокращение расходов и др.). Поэтому в конечном счете бюджетное регулирование, выражая механику взаимодействия различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает собой, на наш взгляд, такие явления, как: структура доходов и расходов бюджетов различных звеньев; принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета. Цель бюджетного регулирования – обеспечить надлежащее взаимодействие всех компонентов бюджетной системы, сбалансировать каждый ее элемент и всю систему в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.[321]

Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление постоянно закрепленных доходов отдельных видов бюджетов; в) установление регулирующих доходов отдельных видов бюджетов; г) межбюджетная дотация; д) межбюджетное кредитование.

В целом бюджетное устройство можно, на наш взгляд, определить следующим образом – это институт бюджетного права, устанавливающий организационное строение бюджетной системы государства и взаимодействие ее основных частей. Место этому институту, в чем мы солидарны с Н. И. Химичевой, – в общей части бюджетного права, поскольку во-первых, бюджетная система – это прежде всего согласованная совокупность бюджетов, т. е. эта система начинается (если можно так выразиться) с внутренней организации. Во-вторых, нормы права, сосредоточенные в данном правовом институте, в силу своей «изначальности» носят общий характер и имеют выход на все другие институты бюджетного права.

Управление в области бюджета

Института под таким названием в составе бюджетного права обычно не выделяют. Однако, на наш взгляд, он все-таки существует. Управление в области бюджета является частью управления в области финансов, т. е. мы имеем дело с частным проявлением института общей части финансового права «Управление в области финансов» в одной из сфер финансовой деятельности, а именно в сфере бюджета. Управление в области бюджета не формирует самостоятельной и особой отрасли (даже подотрасли) государственного управления. Бюджетную деятельность (точнее, деятельность, связанную с бюджетом) осуществляют все без исключения государственные органы, поскольку все они так или иначе имеют дело с бюджетом. Например, парламент утверждает центральный бюджет страны, правительство организует его исполнение, значительная доля бюджетной деятельности осуществляется, естественно, специализированными финансовыми органами, в первую очередь министерством финансов и т. д. Таким образом, особой организационной системы органов управления бюджетом не существует, и можно лишь говорить о компетенции различных государственных органов в области бюджета. Вместе с тем это вовсе не означает, что бюджетная деятельность вообще не имеет своих организационных форм управления, – в качестве таковой выступает вся система государственного аппарата, где каждое звено реализует свои бюджетные права и обязанности, возложенные на него нормами финансового права (а точнее – бюджетного права). Особенностью бюджетных правоотношений выступает то, что в качестве их субъекта часто выступают территориальные образования (национально-территориальные и административно-территориальные единицы), которые и этих отношениях являются носителями бюджетных полномочий.[322] Поскольку бюджетные правоотношения, как и любые другие финансовые правоотношения, носят управленческий характер, то эти образования выступают (естественно, в лице того или иного государственного органа) в роли либо субъекта управления, либо объекта управления. При этом и сами образования, и их бюджеты образуют определенную систему, зачастую находящуюся в отношениях соподчиненности. Все это позволяет включить данную организационно-правовую конструкцию в институт «Управление в области бюджета». Заметим, что в литературе довольно часто выделяется такое подразделение бюджетного права, как «Бюджетные права» (или, как правильно, по нашему мнению, говорит В. В. Бесчеревных – «бюджетная компетенция»)[323] национально– и административно-территориальных единиц государства. Одни авторы, как отмечалось, считают его частью бюджетного устройства, другие – выделяют его в качестве даже самостоятельного института бюджетного права. По нашему мнению, эта группа норм входит в состав института «Управление в области бюджета».

В свете сказанного данный институт можно определить как совокупность правовых норм, устанавливающих компетенцию государственных органов, осуществляющих по поручению государства организационную деятельность в области бюджета.

Бюджетное планирование

Под этим институтом мы понимаем совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в ходе деятельности государственных органов по планированию формирования и расходования бюджета.

Следует сказать, что института под таким названием финансово-правовая наука не знает. В ней фигурирует институт, именуемый «Бюджетный процесс». Его обычно определяют как регламентированную бюджетно-процессуальными нормами деятельность по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об их исполнении.[324] В экономической же литературе, наоборот, термин бюджетный процесс почти не используется, и для обозначения экономического института, опосредующего планирование бюджета, употребляется понятие бюджетное планирование. Последнее представляется более правильным. Дело в том, что термин бюджетный процесс, несмотря на всю свою традиционность, является узкоспециальным понятием финансово-правовой науки, а для всех прочих становится понятным лишь при условии его разъяснения. Связано это прежде всего с тем, что сам термин бюджет имеет несколько значений (и как финансовый план, и как определенный фонд денежных средств). При употреблении его в первом значении словосочетание бюджетный процесс означает движение бюджета как особого плана, что, в общем-то, делает ясным, о чем идет речь. Но при втором значении бюджета (а оно, заметим, используется не реже, если не чаще первого) это словосочетание преобразуется (в буквальном толковании) в «процесс денежного фонда». А это либо вовсе непонятно, либо наталкивает на мысль, что речь идет о каких-то фактических операциях, связанных с собиранием денег в бюджет или их выдачей из него, т. е. уводит от темы планирования. Иное, причем опять-таки оправданное понимание термина бюджетный процесс порождается и в силу того, что при его внешнем восприятии возникают невольные ассоциации (по крайней мере, у юристов общего профиля) с такими понятиями, как уголовный процесс и гражданский процесс. Но данные понятия (будучи, подчеркнем, гораздо старее и традиционнее, чем бюджетный процесс) связаны с разрешением соответствующих дел (гражданских и уголовных). По аналогии с гражданским и уголовным процессами под бюджетным процессом следовало бы понимать процедуру разрешения споров между сторонами бюджетного правоотношения. Кстати говоря, такое понимание бюджетного процесса является не только вполне логичным, но имеет даже свою реальную практику (например, судебное рассмотрение дел о взыскании не внесенных в срок налогов). Применение же этого термина для обозначения процедуры происхождения бюджета через различные стадии в корне отличается от значения понятий гражданский процесс и уголовный процесс. Разумеется, каждая отрасль права может породить свои собственные понятия или наложить специфический оттенок на общеюридические. Но в то же время вряд ли оправданно столь разительное отличие отраслевого понятия (в данном случае – финансово-правового) от аналогичного общеюридического.

Таким образом, в понятие бюджетный процесс можно вложить несколько смыслов, и каждый из них по-своему будет оправданным и логичным. В отличие от него термин бюджетное планирование более доступен, определенен и конкретен, точнее характеризует предмет, помогает избежать недоразумений, вызванных множественностью значений.

В заключение коснемся еще одного вопроса, имеющего определенную связь с изложенным выше. Он касается признаваемой большинством авторов особенности бюджетных правоотношений, суть которой заключается в том, что данные правоотношения не могут длиться свыше одного года. Связано это с тем, что каждый бюджет принимается только на год.

Представляется, что такой особенности как таковой нет. Во-первых, она связывается со сроком действия акта об утверждении бюджета. Но если мерить продолжительность существования правоотношения сроком действия планового акта, то не только бюджетное, но и любое финансовое правоотношение следует признать длящимся лишь один год, т. к. и другие финансово-плановые акты, опосредующие прочие денежные фонды, принимаются на этот же срок. Во-вторых, в области планирования бюджета могут действовать не только годовые, но и более длительные планы.[325] В-третьих, бюджетные правоотношения нельзя сводить лишь к тем, которые вытекают из конкретного акта планирования, посвященного конкретному бюджету. Имеются отношения, носящие фундаментальный характер. Например, отношения, связанные с установлением бюджетной системы, бюджетной компетенции, порядком планирования и издания самих бюджетно-плановых актов и т. д. Такого рода отношения регулируются нормативными актами, носящими длительный и стабильный характер.

Таким образом, бюджетные правоотношения нельзя сводить к годовым отношениям, опосредуемым только годовым финансовым планом. Они, как и все другие финансовые отношения, могут быть и разовыми, и связанными со сроком действия того или иного финансово-планового акта (т. е. годовыми, пятилетними и т. п.), но могут носить и неопределенно-длительный характер (т. е. соответствовать сроку действия того нормативного акта, относящегося к сфере бюджетного права, который их регулирует).

Бюджетный контроль

Этого института, как и предыдущего, в системе бюджетного права не выделяют. Однако то, что бюджетно-контрольная деятельность существует, – факт, в общем-то, очевидный.

Поэтому, коль скоро объективно существует такая специфическая разновидность финансовой деятельности, как бюджетный контроль, то логично предположить, что бюджетное право содержит особую группировку правовых норм, регулирующих эту деятельность. Не менее логичным представляется и то, что поскольку общая часть финансового права содержит особый институт – «Финансовый контроль», то он должен иметь выход и на особенную часть, в частности на бюджетное право, где он трансформируется в институт «Бюджетный контроль». Тем более что бюджетное право, как отмечалось выше, – это, по всеобщему мнению, основной и крупнейший раздел (подотрасль) финансового права.

В качестве института бюджетного права бюджетный контроль можно определить как совокупность финансово-правовых норм, определяющих круг и полномочия органов, осуществляющих контроль за законностью и целесообразностью всех действий по формированию и распределению бюджета, использованию бюджетных ассигнований, а также норм, устанавливающих виды, формы и методы этого контроля. Институтами особенной части бюджетного права являются «Правовое регулирование доходов бюджета» и «Правовое регулирование расходов бюджета». В советской юридической литературе, в первую очередь в трудах С. Д. Цыпкина и Л. В. Вороновой, этим институтам было уделено довольно много внимания.[326] Традиционно считается, что они являются институтами таких разделов (подотраслей) финансового права, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов». В отличие от этого мы по причинам, изложенным выше, полагаем, что им место в бюджетном праве.

В связи с упомянутыми институтами коснемся такого довольно широко употребляемого в последнее время понятия, как налоговое право. Но прежде всего отметим, что сейчас, похоже, произошел пересмотр содержания самого термина налог. В советской литературе (как экономической, так и правовой) под налогом обычно понимался такой обязательный платеж в доход государства, который был связан со сменой формы собственности (деньги из негосударственной собственности переходили в государственную). Для платежей в бюджет государственных предприятий, при которых форма собственности не меняется, применялся специальный термин – обязательные платежи. Сейчас все платежи, независимо от того, кто является их плательщиком – государственный или негосударственный субъект, именуются одинаково: налог. Причем дело даже не только в смене названия «обязательный платеж» на «налог», но и в смене правового режима изъятия денег: раньше государство, рассматривавшееся как безраздельный владелец всей прибыли находящихся в его собственности предприятий, под видом обязательного платежа могло изъять ее любую часть. Сейчас же посредством налога можно изъять лишь твердо фиксированную часть, установленную нормами налогового законодательства, которое, заметим, не делит плательщиков на государственных и негосударственных. Кроме того, в нынешних условиях Казахстана налоги поступают не только в бюджеты различных уровней, но и в некоторые внебюджетные фонды (например, в Дорожный фонд). Это означает, что налоги не могут быть исключительной прерогативой бюджетного права, а могут касаться и некоторых других разделов финансового права.

Лично мы продолжаем оставаться при мнении, что платежи государственных предприятий, по крайней мере по своему экономическому содержанию, не есть налоги в их чистом виде. Придание им налоговой формы – это дань текущему моменту, связанному с попытками на базе расширения самостоятельности государственных предприятий вписать их в рыночную экономику. По мере приватизации этих предприятий (т. е. превращения их в негосударственных хозяйствующих субъектов) рано или поздно все станет на свои места: негосударственные плательщики будут платить налоги, а государственные – обязательные платежи. В противном случае теряется сам смысл права государственной собственности как разновидности права собственности вообще. А конкретнее – мы не должны лишать собственника (в данном случае – государство) его полномочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом (в данном случае – доходами находящихся в его собственности предприятий).

Что касается налогового права, то и здесь мы выражаем сомнение в его существовании в качестве особого института финансового права, т. к. налоги всегда являются доходным элементом того или иного фонда денежных средств, т. е. в конечном счете выступают элементом того финансово-экономического (и соответственно – финансово-правового) института, которым данный фонд опосредован.

Сказанное, разумеется, не означает, что понятие налоговое право вообще не должно применяться. Пока существует система налогов, будет существовать и налоговое право. Но выражает оно не институт системы финансового права, а элемент классификации правовых норм, в основу которой положено группирование доходов по методу их мобилизации.

Институт «Правовое регулирование доходов бюджета» можно, по нашему мнению, определить как институт бюджетного права, устанавливающий систему платежей в бюджет и порядок их взимания.

Как уже отмечалось, расходование денежных средств бюджета осуществляется только в одной форме – путем их перераспределения по адресатам бюджетного планирования, в качестве которых в конечном итоге выступают так называемые распорядители бюджетных кредитов. Конечным пунктом движения бюджетных средств является тот или иной децентрализованный фонд, для которого эти средства выступают в роли дохода. Поступив в него, данные денежные средства перестают быть бюджетными и превращаются в средства самого этого фонда. Расходование бюджетных средств замыкается таким образом рамками финансовой системы, и эти средства не могут быть предметом таких денежных отношений, посредством которых осуществляется оплата товаров, услуг, работ (т. е. они не выполняют такой функции денег, как средство платежа). Между тем на практике, да порой и в теории, понятие бюджетные средства трактуется очень широко. Например, говорится: «предприятие приобрело оборудование за счет бюджета». В точном же юридико-экономическом смысле речь идет о том, что предприятие получило деньги из бюджета; поступив в фонд предприятия, эти деньги превратились в средства самого предприятия, и за счет их (т. е. уже за счет своих денег) оно приобрело оборудование. И в правовых отношениях по его приобретению (договор поставки или купли-продажи) предметом расчетов выступают не бюджетные средства, а деньги самого покупателя. Продавцу кстати, совершенно безразлично, откуда у покупателя взялись деньги на оплату проданного ему оборудования. Сказанное, разумеется, не означает, что, выйдя из бюджета (как денежного фонда), деньги теряют с ним всякую связь, и предприятия могут их тратить, как им заблагорассудится. Целевой характер использования этих денег предопределен бюджетом как финансовым планом, что порождает у предприятий – владельцев таких средств соответствующие юридические обязанности. И контроль за использованием этих средств охватывается понятием бюджетный контроль.

В связи с изложенным еще раз обратим внимание на неточность употребления термина «использование» применительно к бюджетным средствам и к самому бюджету. Использовать – значит реализовать деньги в качестве средства платежа. Бюджетные средства такой роли не выполняют. Поэтому представляется желательным в определении бюджета, содержащемся в юридической литературе, слово «использование» заменить на «расходование», что будет более точно соответствовать экономическому и правовому содержанию отношений, возникающих в процессе распределения бюджетных ресурсов. Попутно отметим, что неправильным является и такой традиционный термин, применяемый в ходе исполнения бюджета, как бюджетные кредиты. Под ними понимаются суммы, выделяемые в соответствии с утвержденным бюджетом на отдельные виды расходов. Как известно, термин кредит в финансовом праве обозначает срочное и возвратное предоставление денег. Бюджетные же средства выделяются главным образом путем дотирования (безвозвратное предоставление денег), т. е. в порядке, прямо противоположном кредитованию. Неуместность термина кредит в данном случае настолько очевидна, что его употребление нельзя оправдать ссылкой на привычность и общепризнанность. Поэтому целесообразно данный термин заменить на бюджетные ассигнования, которые фактически и имеются в виду, когда говорят об этих кредитах.

Завершая рассмотрение института «Расходы бюджета», считаем, что его можно определить как совокупность правовых норм, устанавливающих виды расходов бюджетов и порядок их производства.

Следующим институтом особенной части является институт, именуемый нами «Правовое регулирование государственных займов». Он присущ финансовому праву практически любой страны, ни одно современное государство не обходится без такого способа привлечения денежных средств. Правовой особенностью этого института, которая позволяет его выделить в самостоятельный институт, является то, что государственные займы одновременно выступают и доходом, и расходом бюджета. К тому же он имеет форму финансово-правового договора, что отличает его, скажем, от налогов, регулируемых односторонее-властным методом, взимаемых на безвозвратной основе и выступающих предметом такого института бюджетного права, как «Правовое регулирование доходов бюджета».

Как уже говорилось, финансовые системы различных стран могут определенным образом отличаться. Касается это и такого финансово-экономического института, как «Государственное социальное страхование». Оно существует почти в каждой стране, отличаясь, правда, набором услуг, оказываемых населению, и, естественно, объемом финансовой помощи: богатые страны в состоянии дать больше, бедные – меньше. Но в зависимости от конкретных условий в одних странах фонды государственного социального страхования включаются в бюджет (например, в бывшем СССР), в других – функционируют самостоятельно (например, в нынешнем Казахстане). Кстати, сами по себе фонды социального страхования могут быть разнообразными по видам и формам. Скажем, в том же Казахстане помимо фонда государственного социального страхования, предназначенного для выплаты всякого рода пособий (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение и т. п.), отдельно существуют Пенсионный фонд и Государственный фонд содействия занятости, главным образом предназначенный для выплаты пособий по безработице.

В том случае, если фонд государственного социального страхования входит в состав бюджета, то он формирует в составе особенной части бюджетного права отдельный институт, именуемый «Правовое регулирование социального страхования».

В советской юридической науке так и не выработалось единого мнения о месте государственного социального страхования в системе финансового права. С. Д. Цыпкин считал его относительно обособленным разделом отрасли финансового права, т. е. выделял его наряду с такими разделами, как бюджетное право и кредитное право.[327] В системе финансового права, предложенной Е. А. Равинским, такому институту вообще не нашлось места.[328] В учебниках по финансовому праву материал, посвященный ему, дан, так сказать, россыпью: платежи в этот бюджет рассматриваются в разделе «Государственные доходы», расходы – в параграфах о финансировании социально-культурных мероприятий, упоминание о нем содержится в институтах бюджетное устройство и бюджетный процесс. Характерной особенностью этого бюджета в условиях СССР являлось то, что составлялся он ВЦСПС и исполнялся органами профессиональных союзов.[329] Следует отметить, что отношения, связанные с получением гражданами пенсий и пособий, регулируются нормами трудового права и права социального обеспечения.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.