§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права
§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права
Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв’язку з тим, що державне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої влади. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-правових актів) майже зникли терміни «виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».
Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об’єднує, це виконавча спрямованість.
Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб’єктів.
Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійснюють у рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб’єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб’єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.
Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб’єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття «суб’єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.
Виконавча влада в Україні, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосереднього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням державної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сферами життя, особливо економікою. На цій підставі проявляються тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об’єктів зменшується, а управлінський вплив пов’язується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному й місцевому рівнях, підприємств і установ. Увагу зосереджують на виробленні економічної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприємництва, роздержавленні майна тощо. Це ніскільки не принижує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулюванням немає принципової різниці, оскільки мета в них спільна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи — управління. Відмінність полягає в ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсутності підлеглості.
Відомо, що жодна держава ще не відмовилася й не відмовиться від державного управління як із політичних, економічних, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми й методи диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше й більше стає на шлях формування сильної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рівень управління суспільними відносинами (створення відповідно до Конституції України централізованої системи виконавчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» і т. ін.).
Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб’єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як державного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи виконавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв’язки виконавчої влади та державного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права традиційно пов’язують із державним управлінням. Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно-правового регулювання пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері державної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюється на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).
Адміністративне право розглядають як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини в сфері державного управління. Його основу становить адміністративне законодавство, що є складовою частиною (елементом) всього законодавства України. Під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно-правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).
Нині в системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об’єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленню форм і методів державного управління; розв’язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів виконавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефективному втіленню в життя правових і організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах закону об’єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.
Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, й виявляється у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення — виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.