Новые подходы к представительству и примирению в административном процессуальном праве России

И.В. РЕШЕТНИКОВА, доктор юридических наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа

Выбирая тематику статьи для сборника в честь юбиляра, Бронислава Мичиславовича Гонгало, сразу захотелось написать, во-первых, о том, что, бесспорно, связано с гражданским правом, – о представительстве. И, во-вторых, о примирении в судопроизводстве, ибо интеллигентность именинника, его миролюбивый характер настраивают любого на мирный лад. Тем более что эволюция процессуального права привела к возникновению новой отрасли и есть о чем писать!

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее – КАС) ознаменовало появление новой процессуальной отрасли права – административного процессуального права. Хотя при этом осталась немалая часть административных дел (дела об административных правонарушениях), которые по-прежнему рассматриваются судами общей юрисдикции по процедурным правилам, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), арбитражными судами по правилам процессуального законодательства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (АПК РФ). В свою очередь КАС регулирует рассмотрение далеко не только административных дел, но и дел, вытекающих из избирательного права и многих других отраслей права. К примеру, оспаривание как нормативных, так и ненормативных актов может касаться самых различных отраслей права. В связи с этим де-факто КАС регламентирует процедуру рассмотрения дел, возникающих из публичных, а не только из административных правоотношений.

Закономерно то, что во многом КАС повторяет ГПК РФ, ибо регулирует деятельность также судов общей юрисдикции. Но в то же время некоторые подходы заимствованы из АПК РФ, скажем, введено упрощенное производство. В целом КАС – это новый кодекс с новыми идеями, самостоятельными подходами ко многим проблемам.

1. О новациях в административно-процессуальном представительстве

Как известно, представительство является межотраслевым институтом, существующим и в гражданском праве и во всех отраслях процессуального права. В отличие от гражданско-правового представительства представитель в любом виде процесса не замещает собой представляемого в правоотношениях, именно этим обусловлена возможность участия в суде как представителя, так и представляемого. В процессуальной науке принято считать, что при процессуальном представительстве складывается два вида правоотношений. Один вид – это материально-правовые отношения между представляемым и представителем. Другой вид – процессуально-правовые отношения между судом и представителем, судом и лицом, участвующим в деле.

КАС предъявляет три требования к представителю: гражданин должен обладать полной дееспособностью, не состоять под опекой или попечительством, а также иметь высшее юридическое образование.

Главной новацией КАС применительно к представительству стало введение нового требования к представителю – наличие высшего юридического образования (ч. 1 ст. 55 КАС).

Часть 2 ст. 5 КАС перечисляет случаи наступления полной административной дееспособности у граждан:

1) граждане, достигшие возраста 18 лет и не признанные недееспособными;

2) несовершеннолетние граждане в возрасте от 16 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности, – по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно.

Применительно к гражданско-процессуальному и арбитражно-процессуальному представительству всегда отмечалось два случая наступления полной дееспособности в силу гражданского права:

1) при вступлении в брак до достижения совершеннолетия. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения 18-летнего возраста (ст. 21 ГК);

2) при объявлении эмансипированным несовершеннолетнего (достигшего 16-летнего возраста), если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью, объявление производится по решению органа опеки и попечительства с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия – по решению суда (ст. 27 ГК).

КАС не упоминает указанные случаи обретения полной дееспособности, видимо, поскольку они относятся к гражданско-правовой дееспособности.

Наличие высшего юридического образования как обязательное требование для представителя, хотя и обозначено в качестве такового, не означает, что оно распространяется на все виды представительства. К примеру, законное представительство не охватывается данным требованием. Однозначно уполномоченный представитель ликвидационной комиссии (ч. 6 ст. 54 КАС), руководитель юридического лица (ч. 5 ст. 54 КАС) не обязаны иметь высшее юридическое образование. Очевидно, что данное требование распространяется на договорное представительство. Вместе с тем согласно ч. 7 ст. 54 КАС уполномоченное лицо общественного объединения или религиозной организации должно иметь высшее юридическое образование. Остается вопрос: а если в этом объединении или религиозной организации нет юристов вообще? Или под уполномоченным лицом понимается договорное представительство? В классическом подходе к представительству (как в ГПК, так и в АПК) выделялось общественное представительство, согласно которому общественные организации выбирали из своих членов уполномоченное лицо для представления интересов организации в суде. Выдвижение уполномоченного лица фиксировалось в протоколе собрания общественной организации. При таком подходе требование закона о наличии у уполномоченного лица общественного объединения или религиозной организации высшего юридического образования может не работать.

При допуске представителя в судебное разбирательство суд должен убедиться в его соответствии требованиям, установленным ч. 1 ст. 55 КАС. В связи с этим от представителей требуется представление документа об образовании, а также документов, удостоверяющих их статус и полномочия. С учетом перехода российского образования на бакалавриат и магистратуру возникает вопрос: достаточно ли наличия степени бакалавра для выполнения функций представителя? В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» бакалавр является одной из ступеней высшего образования, следовательно, можно сделать вывод, что наличие степени бакалавра достаточно для участия в судебном процессе в качестве представителя. Отсутствие высшего юридического образования у представителя, когда того требует закон, является основанием для отказа в допуске в судебное разбирательство.

Очевидно, КАС, вводя требование об обязательном наличии у представителя высшего юридического образования, пытался сказать о профессиональном представительстве.

КАС также установил ограничение для лиц, содействующих осуществлению правосудия по административному делу, выступать в качестве представителей лиц, участвующих в этом деле. Данный подход позволяет обеспечить объективность при рассмотрении дела, так как свидетели, эксперты, специалисты, переводчики не выступают в качестве представителей сторон и третьих лиц. Тем более что представительство предполагает совершение действий не только от имени, но и в интересах представляемого, что противоречит целям участия в процессе свидетелей, экспертов, переводчиков, специалистов. Правда, сам представитель тоже относится к лицам, содействующим правосудию.

Вторая, не менее важная, новация КАС – введение обязательного представительства. В целом в процессуальной науке и ранее представительство подразделялось на обязательное и факультативное.

К обязательному представительству, в частности, относили законное представительство, что объяснимо – лица, не обладающие полной дееспособностью, не в состоянии самостоятельно защищать свои интересы в суде, за них эти функции выполняют представители. Факультативным представительством всегда считалось договорное, ибо гражданин может представлять свои интересы в суде сам или через представителя – право выбора свидетельствует о факультативности договорного представительства.

По терминологии КАС даже законные представители (что по своей природе и есть обязательное представительство) в некоторых случаях обязаны вести свои дела через представителя. Обязательное представительство, в понимании КАС, возникает в силу прямого указания на то в законе. Такой случай обязательного представительства предусмотрен в ч. 9 ст. 208 КАС, где говорится, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 КАС. Соответственно, в таком случае имеет место обязательное представительство.

Но и законное представительство, и представительство юридических лиц никак не может стать необязательным. Может быть оно тогда необходимое? Новация в виде «обязательного представительства», к сожалению, не учла существовавшего ранее выделения в качестве обязательного представительства законного представительства и представительства юридических лиц.

Третья новация КАС – назначение представителя судом (ч. 4 ст. 55 КАС). В целом это не новое положение, оно известно и УПК, и ГПК, теперь есть и в КАС. Согласно ст. 50 ГПК суд назначает адвоката в качестве представителя в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого неизвестно, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях.

КАС несколько расширил случаи назначения адвоката в качестве представителя:

– при отсутствии представителя у административного ответчика, место жительства которого неизвестно;

– при отсутствии представителя у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке;

– в других предусмотренных федеральным законом случаях.

КАС не оговаривает объем полномочий назначенного судом адвоката в качестве представителя. Верховный Суд РФ также неоднократно высказывался по поводу толкования ст. 50 ГПК. В частности, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении» отмечено, что суд не вправе при вынесении решения принять признание иска или признание обстоятельств, на которых истец основывает свои требования, совершенные адвокатом, назначенным судом в качестве представителя ответчика на основании ст. 50 ГПК РФ, поскольку это помимо воли ответчика может привести к нарушению его прав.

Адвокат, назначенный судом в качестве представителя ответчика на основании ст. 50 ГПК РФ, вправе обжаловать решение суда в кассационном (апелляционном) порядке и в порядке надзора, поскольку он имеет полномочия не по соглашению с ответчиком, а в силу закона и указанное право объективно необходимо для защиты прав ответчика, место жительства которого неизвестно (п. 10)[35]. КАС не делает соответствующей оговорки. Отсюда нет никакой ясности, обладает ли назначенный судом представитель по административным делам названным специальным полномочием? Можно лишь предположить, что применение нормы КАС о назначении представителя скорее всего будет развиваться так же, как и в гражданском процессе.

2. О примирении в административном процессе

Современный процесс (любая процессуальная отрасль права) ориентирован на культивирование примирения. Традиционно примирение в российском процессе развивается через институт мирового соглашения. Даже введение медиации не изменило законодательного подхода. В российском процессуальном праве существует формализованная процедура заключения мирового соглашения, поскольку заключить его можно исключительно в судебном заседании, даже по делам, которые рассматриваются в упрощенной процедуре арбитражным судом (т. е. вне судебного заседания). Единственное исключение – алиментные обязательства в гражданском процессе, где соглашение может быть удостоверено нотариусом. Между тем во многих зарубежных странах вообще не требуется утверждать мировое соглашение судом, ибо последнее приравнивается к гражданско-правовому договору со всеми вытекающими последствиями. У нас, даже если стороны обратились к медиатору, им все равно придется возвращаться в суд за утверждением мирового соглашения. Возможно, такой подход к процедуре заключения мирового соглашения продиктован длительным периодом развития российского (советского) процесса с явной активной и руководящей ролью суда. Возможно, состязательные начала процесса когда-то одержат верх и стороны сами будут распоряжаться своими правами и обязанностями.

КАС повторяет сложившиеся в процессуальном праве подходы к мировому соглашению – заключение в судебном заседании, но не называет такое соглашение мировым.

Статья 137 КАС озаглавлена «Примирение сторон. Соглашение о примирении сторон». При этом в ч. 1 ст. 137 КАС отмечено, что примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Два важных аспекта:

– под примирением понимается исключительно компромисс, основанный на взаимных уступках, что препятствует заключению соглашений о примирении, в которых завуалирован отказ от иска;

– примирение возможно при допустимости взаимных уступок. Такой подход характерен для административных дел, в которых государственные органы часто ссылаются на отсутствие законодательного разрешения на определенные уступки противоположной стороне, например, по вопросам взыскания налогов и проч.

В ч. 8 ст. 137 КАС закреплено еще одно важное положение: «При утверждении судом соглашения о примирении сторон производство по административному делу прекращается полностью или в соответствующей части», из чего можно сделать вывод, что мировое соглашение может охватывать лишь часть требований. До недавнего времени это был спорный подход, хотя в практике такие мировые соглашения имели место и ранее.

Вместо привычного «мирового соглашения» КАС говорит о «соглашении о примирении сторон». Последнее должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. Соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий.

Традиционно суд не утверждает соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. При этом КАС включил в противоречие закону несоответствие мирового соглашения ч. 1 ст. 137 КАС, т. е. отсутствие допустимых взаимных уступок.

Кроме соглашения о примирении КАС предусмотрел возможность заключения соглашения об обстоятельствах дела как основания для исключения соответствующих фактов из доказывания. Часть 1 ст. 65 КАС предусматривает возможность заключения сторонами соглашения о признанных ими обстоятельствах дела. Достигнутое сторонами соглашение об обстоятельствах удостоверяется их заявлениями в письменной форме.

Если у суда имеются основания полагать, что сторонами достигнуто соглашение в целях сокрытия действительных обстоятельств либо под влиянием обмана, насилия, угрозы, добросовестного заблуждения, суд не принимает соглашение сторон, т. е. и в данном случае сохраняется судебный контроль. Соглашение об обстоятельствах – это одна из форм взаимодействия сторон, способствующая их диалогу, открывающая возможности для примирения по существу спора.

В настоящее время в России так же, как и во многих других странах мира, предпринимаются попытки по развитию примирительных процедур, среди которых особые надежды возлагаются на медиацию. Возможно, в России надо создавать собственные формы работы по примирению, используя то, что уже наработано в других странах, но с учетом имеющихся особенностей нашей правовой системы. Одним из самых распространенных видов медиации за рубежом является судебная. В Японии, к примеру, во всех судах созданы панели медиаторов, куда входит один профессиональный судья и два медиатора. В Греции работают судьи-медиаторы.

В Республике Беларусь, стране со схожими историко-правовыми традициями, урегулирование споров производится согласно Хозяйственному процессуальному кодексу (ХПК). После возбуждения производства суд выносит постановление о назначении процедуры посредничества и определяет конкретного посредника. В качестве посредников (медиаторов) в хозяйственных судах выступают государственные гражданские служащие (помощники судей и другие сотрудники суда, прошедшие специальное обучение). Процедура посредничества назначается по инициативе сторон либо по предложению суда, но с согласия сторон. Суд контролирует прохождение процедуры посредничества. В первые же годы работы медиаторов в Беларуси мирным урегулированием заканчивалось 80–85 % дел, т. е. на уровне стран с состязательным судопроизводством[36].

В России судьи тоже активно выполняют действия по примирению сторон, хотя такие действия никто не называет медиацией. Более того, благодаря стараниям судей мировым соглашением заканчивается больше дел, чем в результате работы медиаторов. Фактически судья проводит со сторонами или их представителями переговоры в рамках собеседования или предварительного судебного заседания.

В России в силу процессуального законодательства судья обязан принимать меры для заключения сторонами мирового соглашения, содействовать примирению сторон, обратиться на любой стадии процесса в целях урегулирования спора за содействием к посреднику, в том числе к медиатору (п. 2 ч. 1 ст. 135 АПК, п. 5 ч. 1 ст. 150 ГПК).

Для сохранения независимости и объективности суда, доверия сторон к суду можно предложить подход, имеющий место в Калифорнии. Судья активно содействует примирению сторон. Но если стороны не примиряются, то этот же судья продолжает рассматривать дело и в итоге разрешает его при условии, что стороны не возражают против этого. Если же стороны или одна из сторон не доверяет далее ведение дела этому судье, то производится замена судьи.

Конечно, судью нельзя назвать медиатором в классическом понимании медиации, ибо он наделен властными полномочиями по разрешению дела. Но в то же время – это незаинтересованное и нейтральное лицо, способное объективно оценивать доказательства, правовую позицию сторон и подвести их к заключению мирового соглашения. Более того, судья обладает знанием не только права, судебной практики, но и материалов рассматриваемого дела. Ведь и практика работы российских медиаторов отличается от классического варианта: российские медиаторы чаще всего разрабатывают текст мирового соглашения с учетом интересов, пожеланий сторон спора. В случае судебной медиации суд не участвует в разработке условий мирового соглашения, он выполняет то, что ему положено по закону, – принимает меры к примирению сторон, проверяет условия мирового соглашения на предмет соблюдения закона и отсутствия нарушения прав и интересов третьих лиц.

В связи с этим можно говорить, что в России есть «судебная» медиация, в которой своеобразным медиатором выступает судья. Зачем противиться тому, что уже есть и не возбраняется российским процессуальным правом?!

Почему не использовать существующий механизм отложения судебного разбирательства для примирения сторон, дав сторонам возможность выбора – обратиться к профессиональному медиатору или доверить судье провести с ними примирительные процедуры? Если во втором случае будет заключено мировое соглашение, то спор будет ликвидирован. Если стороны не придут к соглашению, то достаточно предусмотреть для таких случаев замену судьи по ходатайству сторон или одной из сторон. При таком подходе даже не требуется вносить много изменений. Так, согласно ч. 2 ст. 158 АПК «арбитражный суд может отложить судебное разбирательство по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к суду или посреднику в целях урегулирования спора». Для замены судьи, если стороны сочтут невозможным после не увенчавшейся успехом примирительной процедуры, достаточно добавить одно из оснований в ст. 18 АПК.

При этом развитие медиации предполагает активную деятельность профессиональных медиаторов, поскольку далеко не всегда возможно разрешить конфликт, примирив стороны по одному из дел. Нередко в производстве суда имеется несколько десятков дел. Чтобы устранить конфликт, необходима работа опытного медиатора, способного охватить все дела, нередко рассматриваемые в разных судах. Судебная медиация не исключает, а предполагает развитие профессиональных медиативных центров, оказывающих практические услуги спорящим в суде сторонам.

Желательно, чтобы самые различные виды медиации развивались в России, принося новую культуру разрешения споров, основанную на умении и желании мирным путем решать правовые и иные проблемы.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.