§ 3. Альтернативные способы сближения национальных законодательств в Европейском Союзе

§ 3. Альтернативные способы сближения национальных законодательств в Европейском Союзе

С точки зрения совершенствования организационно-правовых механизмов выполнения международно-правовых обязательств в Таможенном союзе представляет интерес практика Европейского Союза, которая, с учетом адаптации к правовой системе Таможенного союза и ЕврАзЭС может быть использована в деятельности указанных интеграционных объединений. В связи с этим необходимо отметить, что большой набор правовых средств имплементации международно-правовых предписаний способствует как эффективности самих международно-правовых актов, так и развитию национальных законодательств государств-участников. За последнее время в доктрине европейского права утвердилась позиция, что нормативные правовые акты ЕС не всегда являются лучшим способом реализации европейской интеграции. Помимо традиционных инструментов законодательного характера требуется развитие альтернативных способов, саморегулирования, координации и т. д.[345]

Международное право в последние десятилетия развивается чрезвычайно динамично: за последние полвека оно прошло в своем развитии путь не меньший, а может быть, даже и больший, нежели за свое многовековое развитие. Методологический инструментарий международного права постоянно совершенствуется, впитывая в себя лучшие доктринальные подходы и разработки. Модернизация и совершенствование самого международного права требуют эффективного сближения национальных законодательств для создания единого правового пространства, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права. При этом исследование механизма сочетания гибкости и подвижности в реализации предписаний международных норм, содержащихся в рекомендательных актах, в связке с международно-правовыми обязательствами занимали значительное место в доктрине международного права. Так, И. И. Лукашук, выделяя особый принцип целесообразности или пропорциональности, используемый при определении соотношения правового и неправового регулирования, отмечал, что «создание новых норм права – весьма трудоемкий процесс, а правовое регулирование не отличается гибкостью. Поэтому следует изучать возможность урегулирования более простыми средствами, например резолюцией международного органа или неправовым международным соглашением, договоренностью»[346].

В то же время, как справедливо отмечает К. А. Бризкун, наибольшую выгоду из реализации имплементации рекомендательных актов государство может извлечь при условии существования развитого механизма имплементации положений таких актов во внутригосударственное законодательство, формулирования критериев, в соответствии с которыми будет происходить определение положений рекомендательных актов, подлежащих имплементации, а также фиксации полномочий в этой сфере[347]. Можно согласиться с утверждением, что «в настоящее время в практике Российской Федерации отсутствует единообразный механизм имплементации положений рекомендательных актов международных организаций, под которым мы понимаем систему мер, предпринимаемых государствами и международными организациями в целях оценки целесообразности имплементации тех или иных положений рекомендательных актов, а также их реализации»[348]. В то же время Европейский Союз активно использует при сближении национальных законодательств способы, которые, изначально отражаясь в нормах «вторичного» права ЕС, имеющих юридически обязательный характер, в дальнейшем могут преломляться в актах «soft law», т. е. на «мягкой» основе к правовому регулированию подключаются специфические модераторы имплементационного процесса, которые и придают наибольшую эффективность правовой реализации норм Европейского Союза.

В правотворческой практике Европейского Союза широко реализованы и позитивно зарекомендовали себя такие способы сближения национальных законодательств государств – членов ЕС в различных областях, которые воплощены в том числе в решениях, регламентах и директивах Европейского совета и Европейской комиссии. При этом их можно называть альтернативными, исходя из характера специфической имплементации норм, отраженных в обозначенных актах Европейского Союза, которая помимо общеизве стных способов имплементации может выражаться в различных формах «мягкого права», широко реализуемых ЕС с государствами-членами, а также с третьими странами, не являющимися его членами. При этом альтернативные способы сближения национальных законодательств государств-членов чаще всего используются для имплементации определенной части права Европейского Союза (мы можем здесь равнозначно говорить – и европейского права. – Примеч. авт.), а именно материального права. Теоретически можно вычленить из всего массива права Европейского Союза две большие составные части, а именно институциональное право и материальное право.

Институциональное европейское право затрагивает проблемы политической, административной и юридической организации. Во-первых, нормы, касающиеся статуса, функций и полномочий различных органов и институтов Европейского Союза. Во-вторых, это нормы, касающиеся источников права и иерархии юридических актов в рамках ЕС: договоров и соглашений, регламентов, директив и решений.

Материальное европейское право включает в себя сущностные нормы европейского права, т. е. нормы, регулирующие поведение и деятельность индивидов и групп в различных областях, входящих в сферу применения европейских договоров[349].

В качестве примера можно назвать следующие нормативные правовые акты, принятые институтами Европейского союза и направленные на сближение национальных законодательств государств-участников:

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2001/37/ЕС от 5 июня 2001 г. «О сближении нормативных, регламентарных и административных положений государств-членов ЕС в отношении производства, представления на рынке и продажи табачных изделий»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/13/ЕС от 10 марта 2010 г. «О координации некоторых законодательных, регламентарных и административных положений, действующих в государствах – членах ЕС, относительно оказания аудиовизуальных медиа-услуг (Директива об аудиовизуальных медиа-услугах)»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2009/65/EC от 13 июля 2009 г. «О координации законодательных, регламентарных и административных положений в отношении предприятий для коллективного инвестирования в обращаемые ценные бумаги (Директива о предприятиях коллективного инвестирования в ценные бумаги)»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 1999/45/EC от 31 мая 1999 г. «О сближении законодательных, регулятивных и административных положений государств – членов ЕС, связанных с классификацией, упаковкой и маркировкой опасных препаратов»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 97/68/ЕС от 16 декабря 1997 г. «О сближении законодательства государств-членов ЕС в отношении мер, принимаемых против эмиссии газов и загрязняющих твердых частиц от двигателей внутреннего сгорания, установленных на недорожных самоходных машинах»;

• Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 95/16 ЕС от 29 июня 1995 г. «О сближении законодательства государств – членов ЕС в отношении лифтов»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 94/25/ЕС от 16 июня 1994 г. «О сближении законодательных, регламентарных и административных положений государств – членов ЕС в отношении прогулочных плавучих средств».

Уникальность европейского подхода к сближению и гармонизации законодательств европейских стран проистекает из правовой кумулятивности – совмещения европейскими властными институтами различных правомочий в законодательной, исполнительной и контрольно-судебной сферах.

Европейской комиссии, наиболее наглядно демонстрирующей правовую кумулятивность, принадлежит основная роль в сближении национальных законодательств европейских государств. Такие альтернативные пути гармонизации национальных законодательств базируются на принципе наднациональности и верховенства права Европейского Союза, поэтому и реализованы они могут быть лишь в случае оформления устойчивого политико-экономического объединения государств.

В Европейском Союзе такой подход стал возможен благодаря отказу государств от части суверенных полномочий и передачи их наднациональным органам, что закреплено на уровне международных правовых актов. В связи с этим можно отметить, что чем теснее сближение национальных законодательств, тем сильнее и обширнее полномочия наднациональных органов.

Примером альтернативного сближения национальных законодательств государств – членов Европейского Союза является издание таких специфических актов «мягкой» регуляции, как «дорожные карты», «зеленые» и «белые» книги. Отметим, что так называемые белые книги – своеобразные сборники программных документов Комиссии, которые издаются в целях привлечения на ее сторону общественного мнения и облегчения процесса прохождения законодательного предложения в первую очередь через Совет. Практика вынесения на суд общественности проектов решений впервые была апробирована Комиссией Ж. Делора в 1985 г., когда через Совет не проходили законодательные инициативы, направленные на гармонизацию законодательства в области «общего рынка» к 1993 г. После опубликования проектов и выступлений многочисленных сторонников Комиссии сначала Европейский совет, а затем и Совет министров поддержали инициативы Комиссии. Аналогичная ситуация имела место в 1992 г. по вопросам внутреннего рынка.

Первоначально проектом решения занимаются компетентные департаменты Комиссии, которые проводят аналитическую работу по подготовке проекта: сравнивают регулирование вопроса на национальном уровне; отмечают коллизию (если она имеет место) национальных режимов регулирования; просчитывают правовые, экономические и социальные последствия принятия решения; вносят рекомендации по унификации национальных законодательств государств – членов Союза и т. п.

Следующим этапом является аккумулирование многочисленных проектов, замечаний, справок, рекомендаций и заключений. При этом чиновники Комиссии стремятся к тому, чтобы возможно большее число предложений было учтено при составлении окончательного проекта решения, так как это должно упростить процедуру принятия правового акта. Обоюдный процесс обмена мнениями идет на пользу не только Комиссии, но и частным и государственным лицам, участвующим в консультациях и конференциях. По актуальным и принципиальным, с точки зрения членов Комиссии, для Европейского союза вопросам формируются специальные сборники предварительных исследований – «зеленые» книги[350].

Что касается такого альтернативного способа сближения, как «дорожные карты» (от англ. road maps), то он чаще всего относится к сближению Европейского Союза с третьими странами, в том числе с Россией. В частности, 10 мая 2005 г. в Москве были подписаны несколько «дорожных карт» о постепенном формировании между Россией и Европейским Союзом «общих пространств» в четырех важнейших сферах сотрудничества и взаимной интеграции: по общему экономическому пространству; по общему пространству свободы, безопасности и правосудия; по общему пространству внешней безопасности; по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.

Как справедливо отмечают С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко и др., по своей юридической природе «дорожные карты» являются политическими документами, содержащимися в приложении к совместному заявлению по итогам «встречи в верхах» 10 мая 2005 г. Они непосредственно не учреждают общих пространств, а формируют детальную программу их построения, рассчитанную на постепенную реализацию. Положения «дорожных карт» 2005 г. в дальнейшем должны получить юридическое закрепление в новом базовом соглашении «О стратегическом партнерстве», а также в новых соглашениях между Россией и Союзом по специальным вопросам[351].

Кроме того, с середины 1990-х гг. важным инструментом осуществления общей внешней политики Европейского Союза стали комплексные стратегии развития сотрудничества с сопредельными регионами, получившие название «измерения»[352]. Первой инициативой такого рода стал Барселонский процесс, который также называют «Южным» или Средиземноморским «измерением» Евросоюза. Принятие этой программы было связано с тем, что в первой половине 1990-х гг. в составе ЕС преобладали страны, которые в экономическом и социально-культурном плане более тяготели к Средиземноморскому региону и ориентировались в первую очередь на развитие отношений с южными соседями Союза.

Однако процесс расширения внес значительные изменения в геополитические приоритеты Брюсселя и обусловил появление новой региональной инициативы, получившей название «Северное измерение», которое по аналогии с «Южным измерением» (Средиземноморским) также именуется «Балтийское измерение». Главной целью этой программы провозглашались поддержка и развитие сотрудничества в Балтийском регионе в транспортной, энергетической и телекоммуникационной сферах, а также в области охраны окружающей среды, обеспечения ядерной безопасности и борьбы с трансграничной преступностью[353].

Появление и достаточно активное внедрение таких специфических программных актов, как «измерения», «дорожные карты», «белые» и «зеленые» книги придает сближению национальных законодательств государств – участников Европейского Союза, а также сотрудничеству с третьими странами, включая Россию, новые центростремительные импульсы, направленные на совместную коллективную интеграцию в единое правовое пространство, воплотить в жизнь которую государства должны с непременным учетом уже имеющихся общепризнанных принципов и норм международного права.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.