§ 1. Правовая модель технического регулирования в Европейском Союзе

§ 1. Правовая модель технического регулирования в Европейском Союзе

В Европейском Союзе подход к техническому регулированию претерпел два этапа. Первый, начатый еще в период существования Европейских Сообществ, в 70-е гг. прошлого столетия, характеризовался первичным, т. е. базовым, правовым регулированием технических стандартов и регламентов, оценки соответствия и иным, еще не унифицированным подходом к техническому регулированию. В 1986 г. принимается Единый европейский акт, который помимо прочего констатирует построение в Европейских сообществах единого рынка, а следовательно, развитие переходит уже в сторону гармонизации и унификации правовых систем. Это показательно отмечено и во всем процессе технического регулирования, где основными актами нормотворчества внутри и Европейских Сообществ, и потом в Европейском Союзе, выступают регламенты, директивы и решения главных наднациональных органов ЕС – Европейского Совета и Европейской Комиссии. При этом следует указать, что второй этап в развитии технического регулирования начался практически с преобразованием Европейских Сообществ в Европейский Союз с принятием в 1991 г. Маастрихтского договора, ставшего Учредительным актом Союза и внесшего новое содержание в сущность европейской интеграции.

7 мая 1985 г. Европейский Совет принял Решение по Новому подходу к технической гармонизации и стандартам, предусматривающее новую основу для гармонизации национальных регламентов для промышленной продукции. Новый подход впервые определил необходимость внедрения единых европейских стандартов как основ для гармонизации законодательства государств – членов Европейских Сообществ в области технического регулирования, закрепил законодательную унификацию вопросов стандартизации и оценки соответствия в рамках всех Европейских Сообществ, а значит, создал потенциальную основу для появления помимо национальных стандартов государств – членов ЕС, гармонизированных европейских стандартов, имеющих наднациональный характер для всех европейских государств.

Новый подход устанавливает следующие принципы:

• законодательная гармонизация должна ограничиваться основными требованиями, которым должна соответствовать продукция, размещаемая на рынке Сообщества при условии, что эта продукция выигрывает от свободного перемещения между странами Сообщества;

• технические условия на продукцию, отвечающие основным требованиям директив, должны приводиться в гармонизированных стандартах;

• гармонизированных и другие стандарты носят рекомендательный характер, а изготовитель может пользоваться другими техническими условиями для более полного удовлетворения требований покупателя;

• продукция, изготовленная в соответствии с гармонизированными стандартами, выигрывает при использовании принципа презумпции соответствия основным требованиям[565].

Работа в соответствии с Новым подходом требует, чтобы стандарты предлагали гарантированный уровень защиты относительно основных требований, установленных директивами, и чтобы национальные органы управления соблюдали ответственность по сохранению безопасности и других интересов, на которые распространяется действие директивы.

Кроме того, для обеспечения конкурентоспособности продукции, установления ошибок или ограничений в гармонизированных стандартах необходимо внести пункт по выполнению мер безопасности[566].

Европейский Союз в практике технического регулирования исходит из следующих подходов:

• изделия, выпущенные легально или распространяемые на рынке одной страны, как правило, могут свободно распространяться в тех странах ЕС, в которых такие изделия отвечают единому уровню защиты, установленному страной-экспортером для своего рынка;

• при отсутствии указаний ЕС страны-члены могут вводить законы, действующие только на своей территории;

• торговые барьеры, возникающие из-за различий национальных законов, могут быть преодолены при условии, если национальные образцы:

а) удовлетворяют обязательным требованиям (таким, как охрана здоровья, безопасность, защита потребителя и охрана окружающей среды);

б) служат легитимной основой подтверждения принципа свободного перемещения товаров и в) могут быть утверждены в соответствии с легитимной целью и соответствуют поставленным целям[567].

Сегодня Европейский Союз, созданный на базе Европейских Сообществ, проводит успешную политику по внедрению собственных, т. е. европейских, стандартов в различные сферы правового регулирования Союза; одной из наиболее важных областей, где широко применяются европейские стандарты, является сфера технического регулирования. До 1985 г. государства – члены Европейских Сообществ устанавливали собственные технические спецификации и требования соответствия для выпускаемой продукции, т. е. имели национальный подход к стандартизации – национальные стандарты, в том числе и в вопросах технического регулирования. Любая гармонизация технических требований на территории Европейских Сообществ опиралась на договоренность всех стран – членов ЕС о принятии решений, регламентов и директив, как главных форм европейского законодательства, в отношении отдельных видов продукции, товаров или услуг.

Европейские Сообщества в 80-е гг. прошлого столетия начали реформу технического регулирования как одной из ступеней построения единого европейского рынка и осуществляли планомерное, поэтапное сближение национальных законодательств государств – членов Сообщества чтобы, наконец, 7 мая 1985 г. Европейский Совет принял Решение по Новому подходу к технической гармонизации и стандартам, предусматривающее новую основу для гармонизации национальных регламентов для промышленной продукции. Новый подход впервые определил необходимость внедрения единых европейских стандартов, как основ для гармонизации законодательства государств – членов Европейских Сообществ в области технического регулирования, облегчал законодательную унификацию вопросов стандартизации и оценки соответствия в рамках всех Европейских Сообществ, а значит, способствовал ускоренному развитию внутреннего европейского рынка, поддержанию гибкого, но устойчивого и одновременно либерального законодательства, способствующего инновации и конкурентоспособности.

Кроме того, существенно изменялась и процедура принятия директив государствами – членами Европейских Сообществ: до 1987 г. требовалось единогласное одобрение каждой директивы как источника внутреннего европейского права всеми государствами – членами ЕС. Затем, в 1987 г. требование единогласия было заменено требованием квалифицированного большинства, тяготеющего к консенсусу, что облегчало принятие актов наднационального характера от имени всех Европейских Сообществ.

Кроме того, Новый подход к стандартизации, реализованный в 1985 г., привел к формированию новой законотворческой процедуры на уровне всех Европейских Сообществ, основанной на формулировании основных требований охраны здоровья и безопасности, т. е. европейских стандартов, в том числе в сфере технического регулирования, и потребности в их гармонизации. Ф. П. Зотов и О. А. Пойлов отмечают, что «современное техническое законодательство ЕС настоятельно, но достаточно демократично рекомендует изготовителям промышленной продукции работать по установленным правилам обращения продукции на рынке. Техническое законодательство ЕС основывается на ответственности товаропроизводителя за произведенную продукцию»[568].

Решение Европейского Совета по Новому подходу от 7 мая 1985 г. позднее было дополнено Решением Совета от 21 декабря 1989 г. по Глобальному подходу к оценке соответствия, за которым последовало Решение Совета 90/683/ЕЭС от 13 декабря 1990 г. Данное Решение позднее было заменено Решением Совета 93/465/ЕЭС от 22 июля 1993 г. Согласно указанным европейским актам основными элементами Нового подхода являются:

• определение обязательных основных требований для обеспечения высокого уровня защиты общественного интереса, рассматриваемого как обеспечение здоровья, безопасности, защиту потребителя или охрану окружающей среды на уровне всех Европейских Сообществ, а затем – Европейского Союза, получивших название «европейские гармонизированные стандарты». Основные требования, т. е. европейские гармонизированные стандарты, должны формулироваться таким образом, чтобы создавались связывающие обязательства, которые могли быть единообразно приведены в действие всеми государствами – членами Европейского Союза без дискриминации и ущемления своих национальных интересов. Более того, они должны давать возможность органам по оценке соответствия на уровне всего Евросоюза оценивать соответствие продукции, товаров и услуг непосредственно по основным требованиям европейских стандартов, а органам по стандартизации – разработать подходы, т. е. стандарты, подобной европейской оценки соответствия в сфере технического регулирования;

• презумпция свободы и качества европейской стандартизации, т. е. презумпция того, что изготовители, размещающиеся в рамках единого европейского пространства, свободны выбирать любое соответствующее техническое решение, которое удовлетворяет основным требованиям по европейской гармонизированной стандартизации. Предполагается, т. е. презюмируется, что продукция, для которой соблюдаются гармонизированные стандарты, удовлетворяет соответствующим требованиям. Гармонизированные стандарты создаются европейскими органами по стандартам (CEN, CENELEC и ETSI) на основе мандата Комиссии;

• определение соответствующих процедур оценки соответствия с учетом, среди прочего, типа рисков, связанных с продукцией. Там, где процедура оценки соответствия требует дополнительных знаний и специальных навыков, возможно привлечение сторонних (т. е. неаккредитованных в качестве общеевропейских органов по стандартам) органов по оценке соответствия, называемых нотифицированными органами (notifi ed bodies);

• введение маркировки соответствия «СЕ», которая символически изображает тот факт, что изготовитель удостоверил соответствие продукта всем гармонизированным стандартам, которые применимы к нему, и что продукт был предметом применимых процедур оценки соответствия;

• предосторожный подход к безопасности продукции, товаров и услуг и возможным рискам причинения вреда жизни и здоровью европейских граждан, т. е. обязательства всех государств – членов Европейского Союза принимать все усилия по недопущению выхода на рынки продукции, товаров и услуг, не соответствующей обязательным требованиям европейских стандартов, а также наднациональный подход к контролю качества товаров, продукции и услуг, уже попавших на европейский рынок, включая, если потребуется, принятие принудительных мер по изъятию небезопасной и недоброкачественной продукции с европейского рынка, т. е. надзор за рынком готовой продукции.

Более 20 отраслей, охватывающих значительную часть товаров, циркулирующих на внутреннем рынке, в настоящее время регулируются директивами по технической гармонизации на основе Нового подхода[569]. Многие из этих директив пересматривались, по крайней мере, однажды. Европейская Комиссия и национальные ведомства совместно с европейскими директоратами накопили более чем 15-летний практический опыт введения в действие директив Нового подхода. Этот опыт показал, что Новый подход оказался удачным средством для развития внутреннего рынка Европейских Сообществ, а затем, после принятия Маастрихтского Договора, и Европейского Союза.

Более того, многие государства рассматривают Новый подход как образцовую модель для позитивной имплементации европейских гармонизированных стандартов в свое национальное законодательство. Однако при имплементации европейских стандартов в национальное право государств, не являющихся членами Европейского Союза, необходимо учитывать ряд моментов, способных повлиять не только на процесс «безболезненного вхождения» европейских норм во внутреннее право «неевропейского государства», но и вообще на возможность их адаптации в иной правовой системе.

Во-первых, европейская система права вообще, а в сфере стандартизации и технического регулирования в частности является качественной иной системой права, отличной от романо-германской и англосаксонской. Поскольку Европейский Союз объединяет под своей «крышей» государства из обеих правовых «семей», то использование какой-либо одной модели правовой системы для функционирования органов ЕС было невозможно изначально без ущемления прав иных государств. В связи с этим возник новый подход наднациональности в виде коммунитарного права, совмещающий в себе черты и романо-германского и англосаксонского подхода к правовому регулированию на уровне всех государств, входящих в Европейский Союз.

Во-вторых, система правовой регламентации коммунитарного европейского права, включая выработку стандартов, является уникальной. В определенной мере, на наш взгляд, источниками европейского права помимо первичного, куда входят учредительные документы о создании Сообществ, а затем – Европейского Союза) могут выступать решения, регламенты и директивы – специфические правовые акты специальных органов Европейского Союза: Европейского Совета, Европейской Комиссии, Европейского Парламента и отчасти Европейского Суда. Каждый из данных институтов, являясь органом Европейского Союза в целом, способен в рамках своих полномочий принимать акты, направленные на правовое регулирование определенных вопросов, в том числе в сфере технического регулирования, основываясь на уникальном кумулятивном механизме, позволяющем совмещать функции законодательной и исполнительной, а в ряде случаев и контрольных «ветвей» власти.

В-третьих, в сфере технического регулирования европейскими институтами легально утверждено и разработано понятие «европейских стандартов», которое на основании базовых документов – решений Европейского Совета, далее конкретизируется регламентами и директивами, в частности Европейской Комиссии. При этом при решении вопросов, связанных с такой сложной областью правового регулирования, как техническое регулирование, регламенты и директивы выступают эффективными инструментами правового воздействия и на все европейское право в целом, и на право каждого государства – члена ЕС в отдельности. Таким образом, Европейский Союз является ярким примером эффективного использования национальных стандартов совместно с гармонизированными европейскими стандартами, которые оптимально корреспондируют и взаимно дополняют друг друга.

Однако имплементация европейских стандартов в сфере технического регулирования в российское законодательство требует предварительной подготовки для успешной адаптации европейских норм в законодательство Российской Федерации и в целях недопущения противоречия между собой норм российского и европейского права. Кроме того, следует учитывать и тот фактор, что Европейский Союз располагает и значительным негативным опытом по реализации реформы европейского технического регулирования и перехода к гармонизированным европейским стандартам, что следует учитывать при имплементационной деятельности – Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Министерством иностранных дел РФ, иными министерствами и ведомствами при разработке проектов федеральных законов с использованием (имплементацией) европейских норм по техническому регулированию, а также при подготовке проектов международных договоров, заключаемых Российской Федерацией с Европейским Союзом или его органами.

Новый «виток» в техническом регулировании ЕС – Глобальный подход к техническому регулированию и стандартизации принято отсчитывать с конца прошлого столетия, а точнее, с момента заключения Маастрихтского Договора, закрепившего официально преобразование Европейских Сообществ в новое, уже полноправное политическое объединение конфедеративного типа – Европейский Союз. Учредительные документы глобального «витка» европейской интеграции были дополнены Амстердамским договором, а затем дополнены Ниццкими соглашениями (пакет 2000 г. и последующих годов), связанными со вступлением в Евросоюз новых государств – бывших участников СЭВ и прибалтийских республик СССР. С этого времени гармонизация, а затем и унификация европейских стандартов стала одной из первоочередных задач полномасштабной европейской интеграции и получила свое отражение в многочисленных документах Европейского Союза – решениях, регламентах и директивах, которые представляют несомненный интерес для правового прогнозирования реформы технического регулирования в Российской Федерации в соответствии с нацеленностью нашей страны на соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, выполнением взятых на себя международных обязательств по международным договорам, включению в мировой торговый и хозяйственный рынки, повышению инвестиционной привлекательности, в том числе для государств – членов ЕС.

При Глобальном подходе используется модульный подход, при котором процесс оценки соответствия состоит из нескольких операций (модулей). Эти модули различаются между собой; их содержание зависит от стадии разработки продукции (например, расчет, создание прототипа, получение готового изделия), метода оценки (например, контроль документации, утверждение типового образца, гарантия качества) и лица, проводящего эту оценку (изготовитель или третья сторона). Разработка Глобального подхода завершилась принятием Решения Совета 90/683/ЕЕС, которое впоследствии было дополнено и стало Решением 93/465/ЕЕС. Эти решения содержат основные руководящие положения и подробное описание процедур оценки соответствия, которые необходимо использовать в директивах Нового подхода. В связи с этим оценка соответствия базируется на следующих подходах:

• расчеты изготовителя и контроль продукции;

• оценка типового образца, проводимая третьей стороной, совместно с внутренним контролем продукции изготовителем;

• оценка типового образца, проводимая третьей стороной, совместно с утверждением третьей стороной систем оценки качества одного изделия или всей продукции, или сертификацией изделия, проводимой также третьей стороной;

• выборочная проверка расчетов и продукции, проводимая третьей стороной или

• утверждение всех систем оценки качества, выполняемое третьей стороной[570].

Детализация понятия европейских нормативов или спецификаций как стандартов в области европейского технического регулирования содержится во внутренних документах Европейского Союза[571].

Важнейшими нормативными правовыми Европейского Союза в сфере технического регулирования являются: Решение Совета ЕС от 7 мая 1985 г. по новому подходу к технической гармонизации и стандартам (85/С 136/01); Решение Совета ЕС от 21 декабря 1989 г. по глобальному подходу к оценке соответствия (90/С 10/01); Решение Совета ЕС от 22 июля 1993 г. по модулям для различных этапов процедур оценки соответствия и правил нанесения и применения маркировки СЕ, предназначенным для применения в директивах по технической гармонизации (93/265/ЕЭС); Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 3 декабря 2001 г. № 2001/95/ЕС «Об общей безопасности продукции»; Решение ЕС от 9 июля 2008 г. № 768/2008 Европейского парламента и Совета «Об определении общих условий реализации продукции и отменяющий решение 93/465 ЕЭС Совета»; Директива от 22 июня 1998 г. № 98/34/ЕЭС Европейского парламента и Совета «О процедуре предоставления информации в области технических стандартов и регламентов».

Директива 98/34/EC Европейского парламента и Совета, излагающая процедуру предоставления информации в области стандартизации и технического регулирования[572], признает CEN, CENELEC и ETSI в качестве официальных европейских организаций по стандартизации и дает официальное определение стандартов.

В широком смысле стандарты – это технические документы, разработанные всеми заинтересованными сторонами (компаниями, потребителями, сотрудниками, общественными организациями) на основе ряда принципов (т. е. консенсуса, открытости, прозрачности). В отличие от технических регламентов стандарты не принимаются уполномоченными общественными организациями, а принимаются частными, независимыми и – в случае европейских стандартов – официально признанными организациями по стандартизации. Европейский стандарт EN – стандарт, принятый CEN, CENELEC или ETSI с правом применения в качестве идентичного национального стандарта с отменой противоречащих национальных стандартов[573].

CEN – European Committee for Standardization – Европейский Комитет по Стандартизации был основан в 1961 г. национальными органами по стандартизации Европейского Экономического Сообщества и странами Европейской ассоциации свободной торговли.

CENELEC – Европейский комитет электротехнической стандартизации.

ETSI – Европейский институт стандартизации телекоммуникаций.

Таким образом, в Европейском Союзе вопросами стандартизации занимаются следующие органы и организации: Европейский комитет по стандартизации, Европейский комитет электротехнической стандартизации, Европейский институт телекоммуникационных стандартов. Ключевой из этих организаций является Европейский комитет по стандартизации.

В Директиве 98/34/EC европейские стандарты в сфере технического регулирования определяются как технические спецификации, принятые европейскими организациями стандартизации для периодического или постоянного применения, причем соблюдение таких спецификаций не является обязательным.

В Европейском Союзе существует единая процедура принятия стандартов, так называемая процедура стандартизации в рамках Нового подхода, которая условно состоит из следующих этапов:

1. Составление мандата (поручения) по итогам консультаций со странами-членами ЕС о необходимости разработки европейского стандарта и выработке технического регламента.

2. Передача мандата в европейские организации стандартизации.

3. Принятие мандата европейскими организациями стандартизации.

4. Европейские организации стандартизации разрабатывают (совместную) программу.

5. Технический комитет разрабатывает проект стандарта.

6. Европейские организации стандартизации и национальные органы стандартизации совместно организуют публичные консультации.

7. Технический комитет рассматривает полученные замечания.

8. Национальные органы стандартизации голосуют, а европейские организации стандартизации ратифицируют стандарт.

9. Европейские организации стандартизации передают материалы в Еврокомиссию.

10. Опубликование материалов Еврокомиссией о результатах стандартизации.

11. Национальные органы стандартизации внедряют общеевропейский стандарт на национальном уровне.

12. Государственные органы публикуют соответствующие национальные стандарты.

Порядок принятия нового стандарта предусматривает участие национальных и общеевропейских организаций, как государственных, так и независимых[574]. Как уже отмечалось, на общеевропейском уровне стандарты формируют следующие организации: Европейский комитет по стандартизации (CEN) в Брюсселе (Бельгия); Европейский комитет по электротехнической стандартизации (CENELEC) в Брюсселе (Бельгия) и Европейский институт стандартов в области телекоммуникаций (ETSI) в г. София Антиполис (Франция). В CEN и CENELEC состоят в основном национальные органы стандартизации, а членами ETSI кроме них является более широкий круг заинтересованных сторон. Только эти три организации уполномочены выпускать европейские стандарты (EN). CEN и CENELEC – примеры независимых экспертных институтов. В соответствии с правилами этих организаций европейские стандарты должны быть отражены на национальном уровне, т. е. соответствующий европейский стандарт должен идентичным образом содержаться в национальных стандартах, а все конфликтующие между собой национальные стандарты должны быть к определенному сроку отменены.

В ЕС обязательно официальное опубликование новых вводимых общеевропейских стандартов. Уведомление об их разработке печатается в «Официальном журнале Европейских сообществ».

В отношении продукции, соответствующей гармонизированным стандартам, предполагается так называемая презумпция соответствия основным требованиям. Презумпция соответствия – это правовое понятие, которое в контексте гармонизированных стандартов определяет взаимоотношения между процессом принятия законодательства и процессом формирования стандартов.

Еврокомиссия и европейские органы стандартизации совместно создают гармонизированные стандарты. В контракте (или мандате, поручении органу стандартизации) говорится, что орган стандартизации должен создать стандарт, представляющий собой техническое решение или техническую интерпретацию основного требования охраны здоровья и безопасности. После того как составление стандарта закончено, а поручение Еврокомиссии полностью выполнено, Еврокомиссия публикует уведомление о разработке стандарта в «Официальном журнале Европейских сообществ». После публикации уведомления использование стандарта дает основание для презумпции соответствия, т. е. производитель, использующий гармонизированный стандарт при разработке и/или производстве своей продукции, считается соблюдающим основные требования закона. Бывают случаи, когда стандарт лишают аспекта презумпции соответствия, – Еврокомиссия может сделать это в случае, если существуют доказательства, что гармонизированный стандарт не полностью отвечает основным требованиям. Бывают также случаи пересмотра гармонизованных стандартов – в такой ситуации устанавливается переходный период, в течение которого презумпцию соответствия обеспечивают как старый, так и пересмотренный стандарт, если и тот, и другой отвечают основным требованиям.

Таким образом, существует две категории директив, которые должен принять во внимание производитель, желающий выпускать продукцию на рынок стран ЕС: основные требования и гармонизированные стандарты.

Единый универсальный подход является модульной системой, т. е. оценка соответствия подразделяется на ряд операций (модулей). При определении процедур оценки соответствия принимается во внимание, среди прочего, тип рисков, связанных с тем или иным товаром. Модули различаются на основании следующих признаков:

• этап создания товара (например, проектирование, создание прототипа, массовое производство);

• вид проводимой оценки (например, проверка документации, одобрение типа продукции, гарантия качества);

• субъект, проводящий оценку (производитель или третья сторона).

Единый универсальный подход был введен в действие Решением Совета 90/683/EEC, которое впоследствии было заменено Решением 93/465/EEC с учетом новой информации. В этих решениях заложены общие руководящие принципы и детальные процедуры оценки соответствия, используемые в контексте Директив Нового подхода.

В каждой Директиве Нового подхода указаны виды и содержание возможных процедур оценки соответствия, которые считаются обеспечивающими необходимую степень защиты. В Директивах также указаны критерии для определения условий, при которых производитель может сделать выбор из нескольких возможных процедур. Как правило, товар подвергается оценке соответствия согласно определенному модулю как на этапе проектирования, так и на этапе производства. Существует восемь основных модулей оценки соответствия.

Соглашение об Общем европейском экономическом пространстве заключено между странами Европейского Союза (ранее – Европейского Сообщества), с одной стороны, и Исландией, Лихтенштейном и Норвегией с другой[575].

По данному Соглашению единый рынок распространяется на эти три государства Общего экономического пространства (EFTA).

Взаимное признание результатов оценки соответствия – это соглашения Европейского Сообщества с третьими странами о проводимых в третьих странах испытаниях, сертификации и маркировке. Соглашения о взаимном признании заключены между Сообществом и правительствами третьих стран, находящихся на сравнимом уровне технического развития (стандарты) и использующих аналогичный подход к оценке соответствия (универсальный подход). Эти Соглашения основаны на взаимном признании сертификатов, знаков соответствия и отчетов об испытаниях, выданных органами оценки соответствия той или другой страны в соответствии с ее законодательством. Указанные Соглашения призваны облегчить доступ (к единому рынку) некоторых других стран на основе однократного проведения испытаний и сертификации, при условии, что производители из ЕС пользуются такими же правами в этих странах.

Совет по общим и внешним отношениям поручил Европейской Комиссии провести переговоры и заключить соглашения о взаимном признании соответствия с несколькими третьими странами. Соглашения о взаимном признании (MRA) касаются тех отраслей (регулируемых как общеевропейскими директивами Старого и Нового подхода, так и негармонизированным национальным законодательством), в которых требуется проведение независимых испытаний и/или сертификация и/или маркировка третьей стороной.

Целью переговоров является только заключение соглашения в отношении признания определенных органов оценки соответствия (CAB) в третьих странах компетентными в плане проведения испытаний/сертификации/маркировки согласно законодательным требованиям Европейского сообщества, а аналогичных организаций в странах ЕС – компетентными согласно законодательству третьих стран. Таким образом, в повестку дня переговоров не входит взаимное признание для целей продажи на рынке ЕС товаров, прошедших испытания/сертификацию/маркировку в соответствии с требованиями третьих стран и наоборот. На переговорах также не идет речи о товарах, не прошедших независимых испытаний/сертификации/ маркировки.

Таким образом, сфера соглашений о взаимном признании ограничена. Например, в случае станочного оборудования они касаются только возможности проведения признанной лабораторией третьей страны испытаний оборудования, представленного на экспертизу с целью типового одобрения ЕС. Подобным же образом организации Европейского Союза могут проводить испытания оборудования, экспортируемого в третьи страны, когда по правилам этих стран необходимы независимые испытания[576].

Европейской Комиссии было поручено Советом глав государств – членов ЕС провести переговоры и заключить соглашения с несколькими странами. Первый раунд переговоров был начат между Комиссией и приоритетными странами, такими как США, Канада, Австралия и Новая Зеландия. В 1995 г. были начаты переговоры со Швейцарией и с Японией. Обсуждение хода переговоров с государствами ЕС происходит в Брюсселе в рамках Технической группы Комитета по торговой политике («Комитета статьи 133»).

В 1998–1999 гг. Европейским Союзом были подписаны соглашения о взаимном признании с Австралией, Новой Зеландией, Канадой, США и Израилем[577], в 2001 г. – с Японией.

Таким образом, техническое содействие в рамках ЕС – основа для создания однородных, прозрачных и стабильных технических условий, на которые могло бы полагаться государство, хозяйствующие субъекты и потребители.

Особое значение для европейского технического содействия имеет Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле от 15 апреля 1994 г.[578], которое с помощью ряда различных мер помогает преодолеть технические барьеры в торговле, вызванные техническими регламентами, добровольными стандартами и процедурами оценки соответствия.

В связи с этим заслуживает отдельного рассмотрения единая оценка риска производимой в ЕС продукции.

В ЕС термин «оценка риска» употребляется в отношении трех объектов: политики, реформ системы регулирования и товаров. В основе оценки риска лежит априорное предположение о том, что любая инициатива оказывает как позитивное, так и негативное воздействие, причем несколькими разными способами. Прежде чем будет принято окончательное решение о совершении какого-либо действия, мы должны иметь возможность измерить потенциальные воздействия и оценить их.

В целом новая (предлагаемая) политика и новые правила анализируются в рамках «оценки регулирующего воздействия» (RIA). Оценка регулирующего воздействия применяется сейчас в ряде стран, особенно в Великобритании, в отношении любого нового правила или инициируемого проекта. При этом в ЕС обязательной является только оценка потенциального воздействия новой политики или нового закона. Оценка риска, связанного с товарами[579], обеспечивается посредством процедуры оценки соответствия.

Технические регламенты Нового подхода сформулированы так, чтобы обеспечить здоровье и безопасность потребителей, а потому непосредственно связаны с оценкой риска и принципом предосторожности. Прежде чем предпринимать какие-либо действия, следует по возможности учесть четыре компонента оценки риска.

1. Выявить опасность, т. е. выявить биологические, химические или физические факторы, которые могут привести к негативным последствиям. Новое вещество или биологический агент может оказывать воздействие на население (вызывая болезнь или смерть) либо на окружающую среду, причем такие реальные или потенциальные воздействия на человека или экологию иногда можно описать еще до того, как будет с полной уверенностью установлена их причина.

2. Характеристика опасности заключается в количественном и качественном определении характера и тяжести негативных последствий, связанных с теми или иными веществами либо видами деятельности. На этом этапе следует установить связь между опасным веществом и наступающими последствиями. При этом такую связь иногда бывает трудно или невозможно доказать например потому, что не удалось с полной уверенностью установить причинно-следственные отношения.

3. Оценка потенциального контакта состоит из количественного или качественного определения вероятности контакта с тем или иным опасным веществом/фактором. Помимо информации собственно о таких факторах (об их источнике, о распространении, концентрациях, характеристиках и т. д.) нужны данные о вероятности заражения/загрязнения или контакта с опасными факторами человека либо окружающей среды.

4. Характеристика риска соответствует качественной и/или количественной оценке (с учетом неизбежной неопределенности) вероятности, частоты и тяжести известных или потенциальных негативных воздействий на человека или окружающую среду. Такая оценка проводится на основе результатов трех предыдущих компонентов и непосредственно зависит от уровня неопределенности, вариативности, от рабочих гипотез и догадок, которыми сопровождался каждый этап этого процесса. Когда имеющиеся данные недостаточны или не дают возможности сделать определенные выводы, предусмотрительным и осторожным подходом к обеспечению защиты экологии, здоровья или безопасности будет выбор гипотетического наихудшего сценария. В случае сочетания нескольких таких гипотез происходит преувеличение реального риска, но зато есть гарантия, что риск не будет недооценен.

Нормой в ЕС считается применение принципа предосторожности, согласно которому следует оценивать риск опасных и/или негативных последствий для экологии, общества, здоровья людей, животных или растений.

Вопрос о том, когда и как следует использовать принцип предосторожности, вызывает много дебатов как в Евросоюзе, так и в масштабах всего мира, порождая различные, иногда противоречивые точки зрения. Таким образом, лица, принимающие решения, постоянно сталкиваются с необходимостью найти правильный баланс между обеспечением свободы и прав граждан, отраслей экономики и организаций и снижением риска негативных последствий для экологии, здоровья человека, животных или растений и т. д.

Для достижения такого баланса, позволяющего принять пропорциональные, недискриминационные, прозрачные и согласованные меры, требуется структурированный процесс принятия решений, основанный на подробной научной и иной объективной информации.

Цель ЕС в данной области состоит из четырех взаимосвязанных задач:

1) сформулировать общий подход Европейского Союза к использованию принципа предосторожности;

2) составить рекомендации Европейской Комиссии по применению данного принципа;

3) сформировать общее понимание того, как следует оценивать, измерять, контролировать и представлять населению риски, не до конца изученные наукой;

4) избежать неуместного использования принципа предосторожности как завуалированной формы протекционизма.

ЕС также вносит свой вклад в продолжающиеся дебаты по данному вопросу как внутри Европейского Союза, так и на международном уровне.

Принцип предосторожности определен в Маастрихтском договоре, с изменениями, внесенными Амстердамским договором, который предусматривает применение такого принципа лишь в одном случае: для защиты окружающей среды. Но на практике сфера применения принципа предосторожности гораздо шире: в частности, когда объективные научные данные указывают на наличие оснований для озабоченности потенциально вредным воздействием на экологию, здоровье людей, животных или растений, это входит в противоречие с гарантией высокого уровня защиты, принятого в Европейском Союзе.

Принцип предосторожности следует рассматривать в контексте структурированного подхода к анализу риска, куда входит три элемента: оценка риска, управление риском, информирование о риске. Принцип предосторожности в наибольшей степени относится к управлению риском.

Принцип предосторожности, используемый для целей управления риском лицами, принимающими решения, не следует смешивать с элементом осторожности, используемым учеными при оценке научных данных.

Использование принципа предосторожности предполагает, что выявлены потенциально опасные возможные воздействия какого-либо явления, предмета или процесса и научная оценка не позволяет с достаточной точностью установить степень существующего риска.

Если какая-либо продукция представляет серьезную опасность, требующую немедленного принятия мер, заинтересованное государство ЕС немедленно информирует об этом Европейскую Комиссию, используя RAPEX – систему быстрого обмена информацией между государствами ЕС и Комиссией (доступ к системе могут также получить государства – кандидаты на вступление в ЕС). Процедуры подачи заявок на доступ к системе RAPEX описаны в Приложении II к Директиве Европейской Комиссии об ее учреждении на базе Европейского Союза[580].

Для Российской Федерации представляет особый интерес возможность имплементации европейских стандартов, в том числе в сфере технического регулирования, в российское национальное законодательство, поскольку многие государства рассматривают Новый подход как образцовую модель для позитивной имплементации европейских гармонизированных стандартов в свое национальное законодательство, а ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет правило, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В этом смысле европейские стандарты в сфере технического регулирования и российское законодательство в данной области имеют один и тот же атрибутивный концепт, справедливо выделенный В. Ю. Лукьяновой, а именно: свойство (предназначение) системы обеспечивать безопасность продукции и, в более общем плане, обеспечивать техническую безопасность, которая согласно ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[581] неразрывно связана с понятием вреда[582].

Однако, несмотря на общий атрибутивный концепт моделей технического регулирования в российском и европейском праве, при имплементации европейских стандартов в национальное право государств, не являющихся членами Европейского Союза, необходимо учитывать ряд моментов, способных повлиять не только на процесс «безболезненного вхождения» европейских норм во внутреннее право «неевропейского государства», но и вообще на возможность их адаптации в иной правовой системе.

С учетом международной практики в сфере стандартизации и технического регулирования Европейский Союз является ярким примером эффективного использования механизма сочетания национальных стандартов совместно с гармонизированными европейскими стандартами, которые оптимально корреспондируют и взаимно дополняют друг друга.

Механизм имплементации, введенный вместе с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”»[583], является более широким, чем чем существовавший в первоначальной редакции. Согласно данному базовому механизму, заложенному в ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании», если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены этим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации.

В то же время необходимо отметить, что между Европейским Союзом и Российской Федерации отсутствует международный договор, предметом которого бы являлось техническое регулирование, взаимное признание и оценка соответствия. Отсутствуют такие международные договоры и на двусторонней основе между Россией и государствами – членами ЕС. Вместе с тем развитие интеграционных процессов и совершенствование российского законодательства о техническом регулировании в сфере строительства выдвинули на повестку дня первоочередной вопрос о создании действенных механизмов международного сотрудничества по вопросам технического регулирования и разрешительных процедур между Россией и ЕС в связи с заинтересованностью нашей страны в повышении инвестиционной привлекательности, в том числе для европейских партнеров.

Однако следует указать, что механизм имплементации, введенный с изменениями в Федеральный закон «О техническом регулировании» и позволяющий использовать на территории Российской Федерации международные и региональные стандарты, а также своды правил иностранных государств и стандарты иностранных государств, не решает всех проблем, стоящих перед непосредственным введением в действие имплементируемых международных и иностранных стандартов.

Способ и выбор определенного механизма их имплементации связаны не только с особенностями конкретной правовой системы, где создавался стандарт, но и с учетом климатических, географических, экономических и других особенностей государства.

Когда же речь идет о заимствовании стандартов межгосударственного интеграционного объединения, такого как Европейский Союз, куда не входит Российская Федерация, необходимо также учитывать те международные обязательства, которые возникли у Российской Федерации в связи с членством в других интеграционных объединениях. В настоящее время Россия является активным членом Таможенного союза, ЕврАзЭС и СНГ, где с разной мерой интенсивности ведется проработка вопросов создания международной договорной базы по вопросам технического регулирования. В ЕврАзЭС и Таможенном союзе имеется уже значительный задел в виде международных договоров, заключенных между государствами – участниками данных интеграционных объединений, по вопросам технического регулирования.

Однако и здесь необходимо учитывать, что особенности интеграции, протекающей на постсоветском пространстве, применительно к международному сотрудничеству государств в сфере технического регулирования, качественно отличаются от интеграции государств, восходящих от Европейских Сообществ к Европейскому Союзу. Учет правовых и институциональных особенностей Европейского Союза, моделей технического регулирования, существующих в нем, необходим для позитивного использования в Российской Федерации накопленного Европейским Союзом опыта, который тем не менее, должен быть оптимальным, выборочным, критическим, основанным только на приемлемых для Российской Федерации нормативных образцах.

Исследователи отмечают, что «современное техническое законодательство ЕС настоятельно, но достаточно демократично, рекомендует изготовителям промышленной продукции работать по установленным правилам обращения продукции на рынке… Техническое законодательство ЕС основывается на ответственности товаропроизводителя за произведенную продукцию. Ответственность декларируется и сопровождается документированной доказательной базой, доступной и ясной для толкования… Выполнение принятых обязательств доказывается на всем протяжении так называемого «жизненного цикла» продукции, состоящего из стадий планирования, подготовки производства, изготовления, монтажа, эксплуатации, демонтажа и утилизации»[584].

Кроме того, в нормативную базу Европейского Союза о техническом регулировании в сфере строительства входит Директива Европейского Парламента и Совета 98/34 ЕС от 22 июня 1998 г., устанавливающая процедуру предоставления информации в сфере технических стандартов и регламентов[585].

Правовым основанием использования в Российской Федерации документов Европейского Союза, регламентирующих строительную сферу, является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве предусматривает, что Стороны признают важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом сближение законодательства. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Процесс сближения законодательств распространяется, в частности, на технические нормы и стандарты.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.