§ 7. Понятие и специфика мониторинга международно-правовых актов Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества

§ 7. Понятие и специфика мониторинга международно-правовых актов Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества

Мониторинг относительно новое явление в юридической науке и практике. Вопросами правового мониторинга, в современном понимании этого явления, отечественная юридическая наука стала заниматься относительно недавно. Так, исследованием проблем правового мониторинга, в частности, занимаются Ю. А. Тихомиров, А. В. Павлушкин, Н. Н. Черногор, Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, А. Н. Чертков, В. В. Лапаева, Е. В. Пуляева, М. Е. Глазкова, С. Б. Нанба, Н. В. Кичигин, Е. В. Черепанова, М. Д. Чеснокова, Ю. Г. Арзамасов, Я. Е. Наконечный, И. В. Жужгов и др.[463]

Сам термин «мониторинг» (англ. monitoring от лат. monitor – надзирающий) означает «наблюдение, оценка и прогноз состояния какого-либо явления и процесса, анализ их деятельности как составная часть управления»[464].

До 80-х гг. прошлого столетия мониторинг применялся в естественных науках и получил широкое распространение в метеорологии, экологии. С середины 80-х гг. мониторинг начал активно входить в общественные науки, обозначая систему отслеживания социальных процессов в целях своевременного выявления неблагоприятных тенденций и предупреждения нежелательных событий. В энциклопедических словарях можно встретить и более развернутые описания мониторинга, представляющего собой систему сбора и обработки информации, используемой для улучшения процесса принятия решения, а также для информирования общественности (как инструмент обратной связи в целях реализации проектов, оценки стратегий или выработки политики в той или иной сфере жизнедеятельности)[465].

Научное обобщение юридической доктрины и практики позволило ученым-юристам определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)[466].

По мнению Ю. Г. Арзамасова и Я. Е. Наконечного, «мониторинг нормативных актов следует понимать, во-первых, как некий механизм постоянного наблюдения, анализа и оценки развития законодательства, а во-вторых, как механизм прогноза и корректирующего воздействия на правовую сферу. Только в результате мониторинга нормативных актов можно получать достоверную необходимую информацию для осуществления комплексного анализа состояния системы законодательства и выработки предложений по его совершенствованию… Мониторинг нормативных актов – это научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов»[467]. Согласно точке зрения Г. О. Рыспековой мониторинг – это тщательное наблюдение за ситуацией или отдельным случаем, ведущееся долгий период времени, в соответствии с принятыми нормами, с целью дать оценку объекта мониторинга, являющуюся основой для дальнейшего действия.

Сущность мониторинга составляют следующие элементы.

1. Он осуществляется более длительный период времени.

2. Он включает в себя сбор или получение большого количества данных.

3. Подробное наблюдение за ситуацией осуществляется посредством постоянного изучения ситуации.

4. Стандарты и нормы используются в качестве предписания при оценке ситуации, особенно при определении возможных отклонений.

5. Для установления того, как ситуация соотносится с установленными стандартами или нормами, используются определенные средства и механизмы.

6. Результатом мониторинга является вывод в отношении ситуации.

7. Вывод обеспечивает основу для дальнейшей деятельности[468].

В настоящее время мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения рассматривается как одна из функций органов государственной власти. Так, Д. Б. Горохов и М. Е. Глазкова справедливо отмечают, что деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению правового мониторинга, как и всякая иная государственная деятельность, должна, во-первых, осуществляться на плановой основе; во-вторых, иметь координацию; в-третьих, основываться на методическом обеспечении; в-четвертых, быть подконтрольной; кроме того, высшие органы власти (Президент РФ или Правительство РФ) должны осуществлять общее руководство этой деятельностью[469]. Принимая во внимание, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики относится к одному из наиболее эффективных средств обеспечения государственной политики, такому как совершенствование законодательства, необходимо наделить министерства, службы и агентства типовой функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики по соответствующим вопросам их ведения[470].

Ученые юристы особое внимание уделяют вопросам источников права, которые должны находиться в орбите правового мониторинга. Так, авторы монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики» отмечают, что при проведении мониторинга правоприменения предполагается осуществлять анализ, обобщение и оценку практики применения следующих нормативных правовых актов Российской Федерации: Конституции РФ; международных договоров Российской Федерации; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации; постановлений Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ; указов Президента РФ; постановлений Правительства РФ; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты[471].

По мнению Ю. Г. Арзамасова, если раньше мониторинг понимали как осуществление наблюдения и анализа общественных отношений – экономических, политических и социальных, – то сейчас существует несколько иное, более широкое понимание правового мониторинга. Теперь это не только наблюдения и анализ, но и так называемые мониторинговые экспертизы, контрольные функции в процессе нормотворчества, правовые эксперименты и прогнозирование действия тех или иных нормативных правовых актов[472].

На современном этапе своего развития мониторинг законодательства и правоприменительной практики определяется как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения[473].

Ведущий консультант Центра по мониторингу за реализацией нормативных правовых актов при Министерстве юстиции Республики Узбекистан Ф. А. Абдуллаев отмечает, что мониторинг законодательства – это правовой институт, который в лице органов, уполномоченных проводить контроль за осуществлением законотворческой и правоприменительной деятельности, позволяет оценить эффективность принимаемого нормативного правового акта и оказывать содействие правоприменителям в его реализации. Хотя мониторинг законодательства является относительно новым видом деятельности, данный институт за короткий период продемонстрировал свою эффективность в деле обеспечения системного анализа развития и реформирования правовой базы страны, выявления проблем и недостатков законотворчества и правоприменительной практики в современных условиях. Институт мониторинга получил закрепление в значительном числе нормативных правовых актов, направленных на правовое регулирование большого круга правоотношений, охватывающих такие сферы, как сельское хозяйство, экология, экономика, биология, социальные процессы и др.

По мнению Ф. Абдуллаева, решение проблемы обеспечения нормативно-правового регулирования организации и проведения мониторинга законодательства может быть осуществлено посредством урегулирования данных вопросов нормами отдельного законодательного акта. Этот законодательный акт, не ограничиваясь лишь установлением общих требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативно-правовых актов, должен содержать конкретные механизмы обеспечения их реализации. Урегулирование в данном акте основных аспектов мониторинга законодательства в качестве механизма обеспечения реализации нормативных правовых актов, несомненно, будет служить повышению эффективности их применения на практике. Иными словами, мониторинг законодательства призван стать одним из важнейших элементов правовой системы, что выводит на передний план необходимость законодательного обеспечения его осуществления[474].

Результаты социологических опросов показывают, что среди широкого спектра направлений осуществления мониторинга права, наибольшее развитие получает мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Возрастает, правда, незначительно степень взаимодействия между органами, осуществляющими мониторинг права. Отмечается важность привлечения для проведения мониторинга права на регулярной основе других организаций. По результатам опросов в наибольшей степени привлекаются научные организации и экспертные структуры, в наименьшей – общественные организации. Результаты опросов свидетельствуют об использовании сегодня в практике мониторинга права достаточно широкого спектра исследовательских методов с различной степенью интенсивности (изучение документов, сравнительный анализ, статистический анализ, социологические опросы, интервьюирование, метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента и др.). Заметное предпочтение отдается изучению документов и сравнительному анализу. Вместе с тем процесс утверждения мониторинга права идет в целом достаточно сложно и противоречиво, в том числе и в рамках межгосударственных интеграционных объединений, создаваемых на постсоветском пространстве. Целый ряд факторов сдерживает сегодня развитие мониторинга права. При оценке роли других факторов отмечается возрастание значимости кадрового, финансового и материального факторов[475].

Таким образом, можно отметить, что при определения понятий «мониторинг», «правовой мониторинг», «мониторинг нормативных правовых актов» ученые-юристы стоят на сходных позициях и дают концептуально схожие определения рассматриваемым правовым понятиям.

В целях эффективного осуществления правового мониторинга исследователи предлагают использовать различные методы, которые могут быть также положены в основу мониторинга международно-правовых актов. Так, А. В. Маленко, исследуя проблему локальных правовых актов, к основным методам мониторинга относит наблюдение, анализ, синтез, оценку полученных сведений[476]. Авторами монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики» справедливо выделяется метод сравнительного правоведения при осуществлении правового мониторинга. Однако вряд ли, на наш взгляд, можно согласиться с мнением авторов о том, что необходимо «согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения». В данном случае допущена логическая ошибка, национальное законодательство и практика его применения должны быть согласованы с общепризнанными принципами и нормами международного права, а никак не наоборот. Иначе искажается смысл ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая предусматривает приоритет международных договоров Российской Федерации над нормами национального законодательства. Также нельзя не отметить и Венскую конвенцию, которая не допускает ссылок на национальное законодательство в качестве оправдания для невыполнения международных обязательств. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации занимают в иерархии нормативных правовых актов место выше, нежели национальное законодательство. Именно законодательство должно соответствовать международно-правовым нормам и обеспечивать их реализацию в рамках правовой системы государства.

Анализ современных научных трудов по правовому мониторингу показывает, что они, прежде всего, посвящены вопросам, связанным с мониторингом внутригосударственных нормативных правовых актов и практикой их применения. Однако ввиду того, что современное международное право развивается очень динамично, а Российская Федерация активно участвует в деятельности международных организаций и заключении международных договоров, можно со всей уверенностью сказать, что вопрос о мониторинге международно-правовых актов является безусловно актуальным для российской науки международного права, а также для правоприменительных органов в части выполнения международных обязательств. Вместе с тем следует отметить, что, к сожалению, в настоящее время российская наука международного права не уделяет должного внимания изучению вопросов правового мониторинга международно-правовых актов.

Ж. Д. Бусурманов справедливо отмечает, что большие изменения связаны со вступлением Казахстана (вместе с Россией и Белоруссией) в Таможенный союз и Единое экономическое пространство. Прежде всего, одновременно с этими процессами возник вопрос об ускорении кодификации в названных государствах с преодолением трудностей двоякого рода. Во-первых, нельзя не считаться с тем – пишет Ж. Д. Бусурманов, – что уровень развертывания кодификации в масштабе республики пока еще недостаточный. В частности, стабилизирующее воздействие кодификации на развитие всего национального права ощущается недостаточно. Во-вторых, кодификация права на межгосударственном уровне (а такой будет кодификация в масштабе ТС и ЕЭП) намного сложнее и масштабнее внутригосударственной кодификации. Приступать к ней нельзя без большой подготовительной работы по наведению должного порядка в «правовом хозяйстве» страны и по перестройке его в соответствии с общепризнанными международными стандартами правотворчества и правообразования. При этом внутригосударственный кодификационный массив права будет как бы «повернут» в сторону решения задач, стоящих перед «международными» разделами кодифицированного права. Без такого размежевания внутри национального права и смежных разделов международного права решение проблем кодификации в масштабе ТС и ЕЭП будет, по мнению ученого, немного затруднено[477].

Вместе с тем изучение вопросов правового мониторинга международно-правовых актов применительно к современным процессам интеграции, обусловлено также особенностями современного международного права как особой правовой системы, качественно отличной от внутригосударственного права. Так, для изучения вопросов мониторинга международно-правовых актов необходимо исходить из того, что современное международное право, т. е. международное право XXI в., серьезно отличается от международного права периода XX в. Справедливо считают те ученые, которые определяют современное международное право как совокупность юридических норм, создаваемых государствами путем соглашений и представляющих собой сложный правовой комплекс, предметом регулирования которого являются межгосударственные и иные международные отношения, а также определенные внутригосударственные отношения[478]. В связи с этим необходимо отметить, что границы международного и национального права подвижны, а в орбиту международно-правового регулирования включаются даже те вопросы, которые еще недавно считались прерогативой сугубо внутригосударственного права. Это необходимо учитывать и при мониторинге международно-правовых актов, особенно в прогностическом аспекте его осуществления, так как, на наш взгляд, мониторинг должен не только фиксировать те или иные факты и ситуации, давать их анализ, но и способствовать прогнозу развития международно-правового регулирования, совершенствованию системы выполнения международных обязательств.

Правовым основанием осуществления мониторинга международно-правовых актов в Российской Федерации, также, на наш взгляд, является ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Указанная конституционная норма имеет важнейшее значение для российского права, правотворческого и правоприменительного процессов. Благодаря указанной конституционной норме международные регуляторы уже не являются чем-то чуждым для правоприменителей, а как составная часть российской правовой системы международно-правовые акты подлежат добросовестному исполнению со стороны всех органов публичной власти и, следовательно, должны находиться в «орбите» правового мониторинга, который призван способствовать повышению их эффективности и результативности. Однако для осуществления комплексного правового мониторинга международно-правовых актов одной конституционной нормы недостаточно, необходима разработка предложений по организационно-правовому обеспечению проведения правового мониторинга, совершенствование законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, разработка международно-правовых актов, определяющих порядок осуществления мониторинга в рамках межгосударственных интеграционных объединений (ЕврАзЭС, Таможенный союз, СНГ и т. д.).

Комплексному анализу вопросов правового мониторинга большое внимание уделяется в Республике Казахстан, причем как мониторингу национальных, так и международно-правовых актов. Исследователи вопросов мониторинга в Республике Казахстан отмечают, что последний является важным инструментом обеспечения должного качества принятия государственных решений. При этом не менее актуальным становится умение совместить имеющийся опыт в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики с новыми его формами[479]. Ученые Института законодательства Республики Казахстан справедливо отмечают, что преодоление «разрывов» между правовой действительностью и существующей регламентацией правоотношений необходимо обеспечивается посредством ведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Правовой мониторинг создает возможности для своевременного принятия мер, по урегулированию сферы общественных отношений, попадающих в правовое поле, но не регламентированных правом, тем самым повышая эффективность правотворческого процесса, устанавливает связь между правоприменением и нормотворчеством.

При этом, как указывалось выше, казахские ученые солидарны с нами в том, что понятие «правовой мониторинг» вошло в категориальный аппарат теории права сравнительно недавно. С теоретической точки зрения можно обнаружить определенные объективные предпосылки его появления. Представляется, что его возникновение имело целью заполнить своеобразный пробел, образовавшийся в понятийном аппарате юриспруденции. Дефиниция «правовой мониторинг» в казахской юридической науке не является устоявшимся термином с характерным для данного определения содержанием, что порождает ряд теоретических и практических вопросов[480].

В настоящий момент научная дискуссия возникает при определении не только содержательной стороны указанного термина, но и круга субъектов, осуществляющих этот особый вид юридической деятельности. Широкую полемику вызывают вопросы о методах, приемах и способах ведения правового мониторинга, его результатах. Обозначенные проблемы получили бы свое разрешение, если процесс создания нормативной базы, регламентирующей организацию и обеспечение данного специфического вида деятельности не был бы столь продолжительным[481].

В Концепции организации правового мониторинга в сфере нормотворческой и правоприменительной деятельности, разработанной Институтом законодательства Республики Казахстан отмечается, что «правовой мониторинг – система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом; эффективность реализации нормативных правовых актов».

Методология правового мониторинга представляет собой совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих эффективную организацию деятельности структур, осуществляющих правовой мониторинг, оценку эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

Задачей правового мониторинга является представление субъекту нормотворчества объективной информации об эффективных механизмах правового регулирования общественных отношений. Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

1) определение объекта и круга субъектов правового мониторинга. Объектом правового мониторинга является нормативный правовой акт или его структурная часть;

2) разработка программы и плана проведения правового мониторинга;

3) мониторинговые наблюдения, анализ, оценка;

4) оценка механизмов реализации нормативного правового акта[482].

Кроме того, в Республике Казахстан разработаны Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов нормативных правовых актов[483]. Согласно указанным Методическим рекомендациям под правовым мониторингом следует понимать механизм постоянной оценки, анализа, прогноза состояния, динамики законодательства и практики его применения для выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и в конечном счете направленного именно на определение степени эффективности национального законодательства. Цель правового мониторинга состоит в получении необходимой информации для комплексного анализа состояния системы законодательства, оценки эффективности функционирования правовой системы, выработки на основании результатов мониторинга предложений по совершенствованию законодательства, с одной стороны, и повышения правовой культуры в деятельности организаций и граждан, с другой стороны.

Мониторинг международно-правовых актов, в частности международных договоров, в том числе заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений, на наш взгляд, должен охватывать как стадию заключения международных договоров, так и их реализацию. Причем для мониторинга международных договоров стадия заключения имеет весьма важное значение, так как именно на этой стадии согласовываются воли государств, государства вырабатывают правовые модели поведения в соответствующей области с целью их воплощения в международном договоре. Однако правовой мониторинг стадии разработки проектов международных договоров осложняется тем, что проекты международных договоров опубликовываются достаточно редко. Более эффективно этот вопрос разрешается на уровне межгосударственных объединений, в частности в Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе.

Наиболее последовательно в этой сфере действует Европейский Союз, который на своих официальных сайтах опубликовывает соответствующую информацию[484]. Проекты двусторонних международных договоров публикуются достаточно редко, а что касается международных договоров межведомственного характера, то их проекты практически никогда не опубликовываются, а зачастую и об уже вступивших в силу международных договорах межведомственного характера трудно найти информацию.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержит положений, посвященных правовому мониторингу, что, несомненно, осложняет его осуществление. Положения о федеральных органах исполнительной власти также не содержат норм, наделяющих данные органы функциями проведения мониторинга международных договоров и иных международно-правовых актов. А это, несомненно, актуально ввиду того, что Российская Федерация активно участвует в деятельности межгосударственных интеграционных объединений, прежде всего ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ, под эгидой которых принимается большое количество международно-правовых актов в виде международных договоров, юридически обязательных решений, а также документов не обладающих юридической обязательностью, в частности модельных (рекомендательных) актов.

Кроме того, в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» отсутствует необходимая правовая основа для проведения мониторинга международно-правовых актов, в частности международных договоров. Однако ввиду того, что названный Федеральный закон регламентирует вопросы заключения, реализации и прекращения международных договоров, решения международных организаций не подпадают под его действие. В силу этого возможно пойти по пути разработки двух нормативных правовых актов, один из которых регламентировал бы порядок проведения мониторинга международных договоров, а другой был бы посвящен решениям международных организаций, аналогично опыту Республики Казахстан, так как эти два источника международного права имеют свои специфические особенности и механизмы реализации. Вместе с тем указанное выше не исключает и разработки комплексного документа, который бы предусматривал принципы и правила проведения международно-правовых актов, предусматривающих международные обязательства для Российской Федерации.

Так, в качестве еще одного прогрессивного законодательного акта, регламентирующего вопросы, в том числе связанные с мониторингом международных договоров, следует назвать Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-З «О международных договорах Республики Казахстан» (далее – Закон о международных договорах Республики Казахстан).

Закон о международных договорах Республики Казахстан предусматривает экспертизу международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров. Так, ст. 3 вышеназванного Закона устанавливает следующее.

1. Международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров после согласования с заинтересованными центральными государственными органами Республики Казахстан по вопросам, относящимся к их компетенции, подлежат обязательной юридической экспертизе в Министерстве юстиции Республики Казахстан.

Министерство юстиции Республики Казахстан при проведении юридической экспертизы: 1) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров законодательству Республики Казахстан; 2) определяет способы выражения Республикой Казахстан согласия на обязательность для нее международных договоров.

2. Международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров, прошедшие экспертизу Министерства юстиции Республики Казахстан, подлежат согласованию в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан.

Министерство иностранных дел Республики Казахстан: 1) дает заключения о внешнеполитической целесообразности заключения международных договоров; 2) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров международным договорным и иным обязательствам Республики Казахстан и по другим вопросам, связанным с их вступлением в силу и выполнением; 3) определяет виды заключаемых Республикой Казахстан международных договоров.

Кроме того, Закон Республики Казахстан предусматривает проведение научной экспертизы международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров: «По международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров, подлежащих ратификации, по инициативе Правительства или центральных государственных органов Республики Казахстан при необходимости проводится соответствующая научная экспертиза. Так, обязательная научная экспертиза проводится в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан. В частности, научная экспертиза проводится в соответствии с законодательством Республики Казахстан научными организациями и (или) высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в том числе зарубежными, за исключением лиц, принимавших участие в подготовке проекта или инициировании заключения международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан.

Научная экспертиза проводится в целях:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности и правомерности проекта, а также соблюдения в проекте гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, а также проекта международного договора;

3) выявления возможных отрицательных последствий заключения международного договора» (ст. 4).

Цели проведения указанной научной экспертизы имеют непосредственное отношение к осуществлению мониторинга международных договоров на стадии их разработки либо присоединения к международным договорам.

Нео бходимо отметить, что Закон Республики Казахстан о международных договорах содержит специальную норму, согласно которой мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляется в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан (п. 6 ст. 20). Во исполнение данного положения разработано постановление Правительства Республики Казахстан от 30 октября 2010 г. № 1141 «Об утверждении Правил мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан». Указанное постановление содержит три части: «Общие положения», «Ведение мониторинга международных договоров», «Координация ведения мониторинга международных договоров».

Согласно данному постановлению в государственных органах мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляют структурные подразделения, определяемые руководителем или ответственным секретарем центрального государственного органа. При этом в Республике Казахстан мониторинг международных договоров ведется подразделениями на постоянной основе по международным договорам, в отношении которых соответствующий центральный государственный орган вносил предложение о заключении, а также заключенных ранее по вопросам, относящимся к компетенции данного центрального государственного органа. Центральные государственные органы Республики Казахстан ежегодно не позднее 10 ноября вносят в уполномоченный орган информацию: 1) о ходе выполнения в течение текущего года вступивших в силу международных договоров; 2) о ходе выполнения внутригосударственных процедур по подписанным и не вступившим в силу международным договорам, договаривающейся стороной которых является Республика Казахстан, в том числе о причинах их невыполнения. Информация о вступивших в силу международных договорах Республики Казахстан должна содержать: анализ наблюдения за осуществлением принадлежащих Республике Казахстан прав, вытекающих из международных договоров, а также за выполнением другими участниками международных договоров их обязательств; предложения по разрешению проблемных вопросов, выявленных в ходе выполнения международных договоров.

При ведении мониторинга международных договоров Республики Казахстан центральные государственные органы анализируют: 1) положения международных договоров, регулирующие вопросы, относящиеся к компетенции соответствующего центрального государственного органа; 2) нормативные правовые акты Республики Казахстан, связанные с предметом регулирования международных договоров; 3) сведения (включая статистические данные) об обеспечении выполнения обязательств и осуществлении прав Республики Казахстан, вытекающих из международных договоров, а также о выполнении указанных обязательств другими участниками международных договоров; 4) публикации в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях относительно выполнения международных договоров; 5) периодические доклады (отчеты) Республики Казахстан, в случае их наличия, представленные в международных организациях по обеспечению выполнения обязательств и осуществлении прав Республики Казахстан, вытекающие из международных договоров; 6) рекомендации международных организаций, международных экспертов и неправительственных организаций по обеспечению выполнения международных договоров, в том числе полученные по дипломатическим каналам по итогам защиты вышеуказанных периодических докладов Республики Казахстан; 7) рекомендации и предложения консультативно-совещательных органов при Правительстве Республики Казахстан и Президенте Республики Казахстан по обеспечению выполнения международных договоров.

Помимо вышеуказанных нормативных правовых актов в Республике Казахстан действует постановление Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2010 г. № 1133 «Об утверждении Правил ведения Государственного реестра международных договоров Республики Казахстан», постановление Правительства Республики Казахстан от 14 сентября 2010 г. № 938 «Об утверждении Правил проведения научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров»[485]. Указанные акты также имеют отношение к правовому мониторингу и способствуют его эффективности.

Таким образом, можно заключить, что для проведения мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров в Республике Казахстан сформирована современная нормативно-правовая база, которая в качестве образца может быть заимствована и другими государствами – членами Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза, включая Российскую Федерацию.

В то же время для разработки правил проведения мониторинга международно-правовых актов необходимо учитывать достижения юридической науки, включая те принципы, которые ею уже выработаны. Так, например, Д. Б. Горохов в качестве принципов, на которых основывается проведение мониторинга выделяет:

1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также результатов нормотворчества на данный период;

3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов РФ, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан;

4) принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе)[486].

На наш взгляд, эти принципы ввиду их обобщенного характера могут быть положены и в основу проведения мониторинга за обеспечением реализации международно-правовых актов в рамках межгосударственных интеграционных объединений: ЕврАзЭС и Таможенного союза. В то же время необходимо учитывать особенности природы международно-правовых актов и их характерные особенности. Так, например, если вопрос о вступлении в силу внутригосударственных нормативных правовых актов не составляет особой сложности, то вступление в силу международно-правовых актов, в частности международных договоров, вызывает в отдельных случаях большие сложности.

Как известно, международные договоры вступают в силу различными способами. В частности, международные договоры вступают в силу с момента подписания или с момента выполнения необходимых внутригосударственных процедур, под которыми может пониматься ратификация, утверждение или принятие договора. В международных договорах может быть прямо предусмотрено, что он вступает в силу с момента ратификации или утверждения, принятия.

В. Я. Суворова справедливо отмечает, что «вступление в силу договора – это момент обретения им юридической силы. Международный договор становится нормативно-правовым актом, юридически обязательным для всех субъектов, к которым обращены его нормы. В этой связи хотелось бы подчеркнуть важность договорных норм, определяющих условия, порядок и дату вступления договора в силу. Поскольку нормы международных договоров все чаще адресованы не только государствам, но и непосредственно участникам внутригосударственных отношений – государственным органам, физическим и юридическим лицам, этот вопрос приобретает особую значимость. Перед этими субъектами, а не только перед государствами – сторонами договора, может возникнуть вопрос, с какого момента они могут воспользоваться правами, предусмотренными договором, или должны исполнять те обязанности, которые на них договором возложены (например, по уплате или взиманию налогов и сборов в соответствии с правилами, предусмотренными договором, предъявлению соответствующих документов при въезде на территорию государства, применению норм международного права при разрешении дела судом и т. д.)»[487].

Таким образом, для проведения мониторинга международных договоров непосредственное значение имеет вопрос о вступлении в силу международного договора, включая способ вступления в силу и сроки. Кроме того, необходимо иметь в виду, что отдельные международные договоры предусматривают их временное применение еще до вступления в силу, что также необходимо учитывать при осуществлении мониторинга.

Ввиду того, что в рамках Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза государства достигли достаточно высокой степени интеграции, целесообразно разработать под эгидой этих объединений специальный международно-правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга. Данный акт мог бы включать в себя положения о мониторинге международных договоров, решений органов этих объединений, в частности, Межгосударственного Совета ЕврАзЭС, Евразийской экономической комиссии, Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, Основ законодательства, модельных (типовых) проектов и т. д. Однако следует отметить, что в настоящее время в рамках ЕврАзЭС разработан ряд документов, посвященных выполнению международных обязательств. К таким документам, в частности, следует отнести: предложения Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС по законодательному обеспечению синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС, предложения Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС по совершенствованию организационно-правового механизма реализации правовых актов Евразийского экономического сообщества; сравнительно-правовой анализ законодательств государств-членов ЕврАзЭС в сфере заключения, ратификации, исполнения и денонсации международных договоров[488]. Указанные документы не регламентируют непосредственно вопросы мониторинга, но так или иначе затрагивают аспекты относящиеся к мониторингу.

Таким образом, можно сделать вывод, что мониторинг международно-правовых актов, будучи комплексной системой наблюдений, должен осуществляться на стадии как подготовки, так и введения в действие и реализации международно-правовых актов. Однако, несомненно, наиболее важной составляющей является именно мониторинг за реализацией международных обязательств. Следовательно, мониторинг международно-правовых актов может осуществляться на международном уровне, а также на внутригосударственном уровне.

На международном уровне мониторинг осуществляется международными организациями и их органами. Так, например, в рамках Таможенного союза мониторинг за осуществлением международных договоров проводила Комиссия Таможенного союза, теперь эти функции переданы Евразийской экономической комиссии, Международный комитет по контролю над наркотиками осуществляет в рамках ООН мониторинг за выполнением государствами международных обязательств в сфере борьбы с наркотиками и т. д. В рамках Содружества Независимых Государств[489] мониторинг за осуществлением международных договоров и проведением внутригосударственных процедур по их вступлению в силу проводит Межпарламентская Ассамблея СНГ. Однако, представляется, что для осуществления мониторинга за огромным массивом международных договоров, действующих в рамках СНГ, усилий одной Межпарламентской Ассамблеи СНГ явно недостаточно, и такой мониторинг вряд ли может быть эффективным.

Как было указано, Комиссия Таможенного союза в соответствии со ст. 6 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. осуществляла мониторинг исполнения международных договоров по формированию Таможенного союза, в настоящее время эти функции возложены на Евразийскую экономическую комиссию. Однако это положение Договора о Евразийской экономической комиссии не получило своего дальнейшего развития, что может осложнить выполнение функции мониторинга за реализацией международных договоров. В связи с этим возможно было бы разработать документ, определяющий порядок проведения мониторинга за осуществлением международных договоров по формированию и функционированию Таможенного союза. Однако в Договоре Евразийской экономической комиссии закреплена функция Комиссии по осуществлению мониторинга за осуществлением международных договоров, но вместе с тем в рамках Таможенного союза действуют решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС – высшего органа Таможенного союза, решения самой Комиссии.

В связи с этим встает вопрос об осуществлении мониторинга в отношении этих видов международно-правовых актов, в частности: какой орган должен проводить мониторинг применительно к этим актам? В настоящее время данный вопрос не разрешен. Представляется, что на уровне ЕврАзЭС как межгосударственного объединения, в состав которого входят все государства – члены Таможенного союза, возможно разработать международный документ, определяющий правила и принципы осуществления подобного мониторинга.

Таким образом, для осуществления мониторинга как систематической деятельности по анализу процессов выполнения международных обязательств, вытекающих из соответствующих международно-правовых актов, необходимо учитывать виды и особенности содержания такого рода актов, порядок их вступления в силу, особенности действия в рамках правовой системы государств, количество участников, практику реализации международно-правовых предписаний на внутригосударственном уровне.

Подводя итог, можно выделить следующие аспекты, которые необходимо учитывать для осуществления мониторинга за выполнением международно-правовых актов.

Во-первых, мониторинг необходимо осуществлять в отношении международно-правовых актов межгосударственных объединений, т. е. юридически обязательных международных документов. Применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу к таким документам следует отнести:

• международные договоры независимо от того, на каком уровне они заключены, т. е. межгосударственные, межправительственные, международные договоры межведомственного характера;

• Таможенный кодекс Таможенного союза как особого рода международно-правовой акт;

• решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС – Высшего органа Таможенного союза;

• решения Евразийской экономической комиссии;

• Основы законодательства ЕврАзЭС[490].

Во-вторых, применительно к международным договорам необходимо осуществлять мониторинг выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу таких договоров. Отсюда вытекает вопрос о синхронизации сроков по выполнению внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза. В связи с этим на уровне ЕврАзЭС представляется целесообразным разработать специальный документ о правилах и принципах мониторинга за осуществлением международных обязательств. Подобный документ возможно утвердить решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС, который будет обязателен для осуществления мониторинга в рамках как ЕврАзЭС, так и Таможенного союза. Это обусловлено тем, что Межгосударственный Совет ЕврАзЭС является Высшим органом Таможенного союза. Такой документ мог бы непосредственно применяться в рамках национальных правовых систем государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза. Вместе с тем на его основе возможно было бы разработать национальные нормативные правовые акты, определяющие принципы и правила осуществления мониторинга международно-правовых актов.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.