2.7 Государственный экологический надзор

2.7 Государственный экологический надзор

Государственный экологический надзор является одним из самых распространенных и наиболее знакомым для граждан. Большинство физических лиц периодически становятся природопользователями, выезжая на различные природные территории, в леса и заповедники, на водные объекты, добывая различные биологические ресурсы, собирая дикорастущие плоды, ягоды и другие лесные ресурсы.

Государственный экологический надзор принадлежит к тем общехозяйственным (полисубъектным) видам контроля, которые в большей степени осуществляются в отношении граждан, чем в отношении хозяйствующих субъектов.

Законодательство РФ предусматривает осуществление в рамках государственного экологического надзора различными уполномоченными органами многочисленных видов такого надзора. Перечни видов государственного экологического надзора закреплены ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53. При этом перечни, утвержденные данными актами, отличаются друг от друга.

В отношении граждан могут осуществляться следующие виды государственного экологического надзора:

– государственный надзор и муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

– государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

– государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

– государственный надзор в области обращения с отходами;

– государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

– государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ;

– государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море РФ;

– государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне РФ;

– федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), муниципальный лесной контроль;

– федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

– федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (в том числе государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны водных биологических ресурсов, осуществляемый пограничными органами);

– федеральный государственный охотничий надзор (в том числе контроль за оборотом продукции охоты).

А. Предмет контроля

Предметом государственного экологического надзора является проверка соблюдения требований и нормативов в области охраны окружающей среды, различных правил природопользования.

Для каждого вида экологического надзора нормативными правовыми актами устанавливается свой специфический предмет контроля в отношении граждан. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24.12.2012 № 1391 в рамках государственного надзора и муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий проверяются:

а) наличие разрешения на право пребывания граждан на соответствующих особо охраняемых природных территориях;

б) наличие разрешения на хранение и ношение охотничьего оружия;

в) имеющиеся у граждан орудия и продукция природопользования;

г) соблюдение гражданами установленного режима особой охраны, требований в области охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на соответствующих особо охраняемых природных территориях и в их охранных зонах.

Решение Белорецкого районного суда Республики Башкортостан от 10.07.2013 по делу № 12-40/2013

Гражданка привлечена к административной ответственности за незаконное, без разрешения нахождение на территории заповедника. Гражданка с группой туристов в целях совершения сплава по реке заехали без разрешения на территорию заповедника в месте, где проезд на автомобиле и нахождение туристов запрещены. Постановление заместителя главного государственного инспектора по охране территории ФГБУ «Южно-Уральский государственный природный заповедник» признано судом законным.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.01.2013 № 29 в рамках государственного охотничьего надзора в отношении граждан проверяются:

а) документы, подтверждающие право граждан на добычу охотничьих ресурсов (охотничий билет, разрешение на добычу охотничьих ресурсов, разрешение на хранение и ношение охотничьего оружия, путевка, т.е. документ, подтверждающий заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства);

б) орудия охоты, способы охоты, сроки охоты;

в) отловленные или отстрелянные дикие животные, их мясо, пушнина и иная продукция, определяемая в соответствии с Общероссийским классификатором продукции, на предмет соответствия указанным в разрешении на добычу охотничьих ресурсов сведениям;

г) соблюдение правил охоты.

Постановление Ольского районного суда Магаданской области от 18.07.2014 по делу № 55-289/2014

Как указано в протоколе об административном правонарушении, составленном госохотинспектором Департамента госохотнадзора Магаданской области, при проведении рейда по федеральному государственному охотничьему надзору в отношении граждан, осуществляющих охоту в охотничьих угодьях, закрепленных за Магаданской областной общественной организацией «Общество охотников и рыболовов», в 4 км от Ямского перевала, 17 км от пос. Ола, на территории охотничьих угодий Ольскогорайона (участок «Ольско-Танонский»), находясь в вездеходе ГТС-71 под управлением гражданина Г., был установлен гражданин М., который производил охоту на водоплавающую дичь принадлежащим ему охотничьим оружием марки МР-153, 12-го калибра, 2003 г. выпуска, охотничьим оружием марки МЦ-2112, 12-го калибра, 1974 г. выпуска с нарушением установленных правилами охоты сроков охоты на водоплавающую дичь.

В 80-х годах прошлого столетия в России было зарегистрировано 4,5 млн охотников. Сегодня общее число граждан РФ, имеющих удостоверение на право охоты (охотбилет), составляет около 3 млн человек. Для сведения: в США численность охотников – 12 млн человек, во Франции – 1,6 млн человек. Количество официальных охотников в России уменьшается, а число граждан, охотящихся без охотбилета, из года в год растет[47].

Противоречивым с точки зрения правоприменительной практики является предмет проверочных мероприятий в рамках государственного надзора в области обращения с отходами.

Чаще всего граждане в рамках данного надзора наказываются за складирование отходов на несанкционированных свалках (данные деяния могут выявляться в рамках как государственного надзора в области обращения с отходами, так и санитарно-эпидемиологического надзора). Соответственно, наказание за такие деяния могут накладываться различными органами: природоохранными (федеральными и региональными), санитарно-эпидемиологическими, административно-техническими инспекциями.

Сложным с точки зрения правоприменения является регулирование вопроса о деятельности, связанной с образованием отходов от личного подсобного хозяйства. В соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I—IV классов опасности подлежит лицензированию. Свежий и перепревший навоз от домашнего скота относится к III или IV классу опасности. Однако лицензии в порядке Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» выдаются только юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. При обзоре правоприменительной практики выявлены случаи, когда контролирующие органы требовали от граждан зарегистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей и получить лицензию, если размер таких ЛПХ (количество голов скота) был более установленных региональными органами лимитов.

Б. Формы контроля

Особенностью всех видов государственного экологического надзора является то, что практически во всех случаях контрольно-надзорные мероприятия направлены на неопределенный круг лиц, пребывающих на той или иной поднадзорной территории или акватории. Соответственно, формой государственного экологического надзора чаще всего являются рейдовые мероприятия, проводимые на основании плановых рейдовых заданий.

Например, в рамках государственного надзора в области использования и охраны водных объектов в соответствии с Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476, в ходе мероприятий по контролю, проводимых на основании плановых (рейдовых) заданий, патрулируются водные объекты в целях выявления и пресечения нарушений гражданами обязательных требований и незаконного использования водных объектов и территорий их водоохранных зон.

Решение Липецкого областного суда от 19.01.2011 по делу № 21-5/2011

По результатам проведенного рейда был установлен факт забора воды из реки Байгора без соответствующего разрешения о предоставлении водного объекта в пользование и без заключения договора водопользования. Забор производился с помощью установленного на берегу реки насоса. Вода изымалась из реки Байгора путем перекачки через сооруженную гражданином плотину в созданный им пруд.

Государственный инспектор Управления Росприроднадзора по Липецкой области на основании акта осмотра водоохранной зоны привлек гражданина к ответственности по ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ.

В рамках федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), муниципального лесного контроля основной формой контроля правомерного пребывания граждан в лесах является также патрулирование.

В соответствии с Положением об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденным постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 № 394, патрулирование лесов производится в соответствии с нормативами, установленными Минприроды России. В ходе патрулирования уполномоченные должностные лица вправе проверять у граждан документы, подтверждающие право осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, вправе задерживать в лесах граждан, нарушивших требования лесного законодательства, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы, изымать у граждан, нарушающих требования лесного законодательства, орудия совершения правонарушений, транспортные средства и соответствующие документы.

Постановление Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 13.02.2014 № 5-15/2014

Гражданин совершил административное правонарушение, выразившееся в незаконной рубке лесных насаждений, при следующих обстоятельствах. Согласно приказу начальника органа полиции проводилась целевая профилактическая операция «Ель» по пресечению незаконных рубок молодняка хвойных пород деревьев. В ходе данной операции и административного расследования по рапорту сотрудника полиции было установлено, что гражданин, находясь в лесном массиве, незаконно осуществил рубку одного дерева хвойной породы (сосна) диаметром 1 см до степени прекращения роста с использованием ручной пилы без разрешения (ордера), выдаваемого муниципальным органом на ликвидацию зеленых насаждений. Гражданин привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.28 КоАП РФ.

Федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания также в качестве своего средства контроля граждан предусматривает регулярные обследования (рейды) территории среды обитания объектов животного мира.

Решение Ленинского районного суда Еврейской автономной области от 15.10.2013 по делу № 12-48/2013

В ходе рейда было установлено, что в заливе реки гражданин С. осуществлял мойку автомобиля марки «Тойота». Автомобиль находился непосредственно в водоеме залива, образованного от разлива реки, грязная вода после мытья стекала непосредственно в водоток. Река – водоток особой категории, является местом обитания ценных и особо ценных видов рыб. Своими действиями гр-н С. допустил ухудшение естественных условий обитания водных биологических ресурсов реки.

Гражданин был привлечен к административной ответственности по ст. 8.33 КоАП РФ («Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира и водных биологических ресурсов»).

Федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (в том числе государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны водных биологических ресурсов, осуществляемый пограничными органами) также проводится в форме рейдов.

Решение Кандалакшского районного суда Мурманской области от 12.05.2011

Из материалов дела об административном правонарушении следует, что О.Н. Миньченкова привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ за нарушение п. 73 Правил рыболовства для Северного рыбохозяйственного бассейна, утвержденных Приказом Федерального агентства по рыболовству от 16.01.2009 № 13, а именно за осуществление 25.04.2010 любительского рыболовства на промысловом участке водоема, предоставленного для организации любительского и спортивного рыболовства зимней удочкой, не имея при себе путевки (разрешения) на добычу (вылов) водных биологических ресурсов.

Из представленных документов следует, что совершение 25.04.2010 О.Н. Миньченковой административного правонарушения было выявлено при проведении на основании задания начальника Кандалакшского отдела госконтроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов в период с 22 по 25 апреля 2010 г. рыбоохранного рейда. Руководителем рейдовой группы согласно заданию был старший госинспектор С.В. Мурунов.

О.Н. Миньченкова подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 1000 руб.

На практике рейдовые мероприятия необязательно могут проводиться на основании плановых заданий. Государственные инспекторы могут проводить адресные мероприятия, оперативно реагируя на поступившую информацию о факте нарушения обязательных требований в конкретном месте поднадзорной территории.

Решение Ставропольского районного суда Самарской области от 12.11.2014 по делу № 12-100/2014

– Постановлением и.о. заместителя главного государственного инспектора по охране территории и экологической безопасности национального парка «Самарская Лука» гражданин был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.28 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде штрафа. Гражданин обжаловал постановление об административном наказании, ссылаясь на то, что он распиливал на пеньки уже сваленное кем-то до него дерево. Он не виновен в валке деревьев.

В суде были заслушаны показания свидетеля, в соответствии с которыми он, проезжая вдоль лесопосадки, увидел падающее дерево. Сначала он подумал, что днем «самовалки» не должно быть, что это с разрешения главы администрации сельского поселения Осиновка кто-то спилил дерево. Но, когда он доехал до дома через 10—15мин, засомневался в этом и позвонил государственному инспектору, сообщил о случившемся. После этого он отвез внука до автобуса и вернулся на место происшествия. Там уже был государственный инспектор. На земле лежало свежеспиленное дерево березы, рядом находилась бензопила, также там были ранее ему незнакомый задержанный гражданин и его автомашина.

В удовлетворении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении было отказано.

Адресные проверки конкретных граждан на основе поступившей в орган контроля информации, в том числе жалоб граждан, зачастую проводятся в случае, если нарушение экологических требований гражданами имеет длящийся характер и происходит на стационарных объектах, принадлежащих гражданам, в том числе на их земельных участках.

Решение Баймакского районного суда Республики Башкортостан от 04.10.2013 по делу № 12-155/2013

В связи с заявлением пенсионерки о том, что ее сосед рядом с ее домом часто вываливает мусор, был произведен осмотр участка, в результате которого установлено, что на задах участка гражданина имеется несанкционированная свалка. На основании этого гражданин был привлечен Сибайским территориальным комитетом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

Так как государственный экологический надзор осуществляется различными органами и учреждениями федерального, регионального и муниципального уровней, какая-либо сводная статистика о количестве мероприятий по контролю отсутствует. В открытом доступе имеются данные по отдельным органам контроля, как в указанном ниже примере.

Должностными лицами Министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области и государственными инспекторами районных лесничеств в 2014 г. проведено 1023 рейда по охране объектов животного мира и среды их обитания. Составлено 156 протоколов об административных правонарушениях. По 137 протоколам вынесены судебные решения о привлечении виновных лиц к ответственности.

Наложено административных штрафов на сумму 53,5 тыс. руб., взыскана вся сумма штрафов. Изъято 62 единицы орудий незаконного природопользования, из них: 9 единиц гладкоствольного охотничьего оружия, 62 капкана и 4 петли. Предъявлены иски о возмещении нанесенного ущерба животному миру на сумму 97,8 тыс. руб., из них: за незаконную добычу бурого медведя – 90 тыс. руб., пернатой дичи – 6,3 тыс. руб., пушных животных – 1,5 тыс. руб. В добровольном порядке возмещен ущерб на сумму 1,5 тыс. руб.

В. Ответственность по результатам контроля

Наиболее распространенным неблагоприятным для граждан последствием государственного экологического надзора является привлечение их к административной ответственности.

Отдельная глава в Кодексе об административных правонарушениях отведена законодателем для составов административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8). В данной главе предусмотрено 47 составов административных правонарушений, по некоторым из них в качестве административного наказания предусматривается конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. В табл. 10 указаны сведения по отдельным составам административных правонарушений в области охраны окружающей среды, дела по которым были возбуждены федеральными органами исполнительной власти в 2013 г. Однако следует иметь в виду, что по экологическим правонарушениям основная масса дел возбуждается региональными природоохранными органами.

Таблица 10.

Статистика правонарушений, выявленных в 2013 г федеральными органами исполнительной власти в части нарушения законодательства РФ в области охраны окружающей среды, на основании данных федерального статистического наблюдения по форме 1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики» (Приказ Росстата от 15.08.2014 № 523)

Также административная ответственность в сфере охраны окружающей среды может устанавливаться региональными законодательными актами. Например, в Кодексе г. Москвы об административных правонарушениях также предусмотрена соответствующая глава. В частности, ст. 4.19 КоАП г. Москвы установлена ответственность за незаконное уничтожение зеленых насаждений, в рамках которой в отношении граждан предусмотрена ответственность в виде штрафа в размере от 4000 до 4500 руб.

Кроме административной ответственности за причинение вреда окружающей среде может наступить и уголовная ответственность. Ниже приведен перечень статей Уголовного кодекса Российской Федерации, по которым граждане наиболее часто привлекаются к уголовной ответственности:

– незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов (ст. 256);

– незаконная охота (ст. 258);

– незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (ст. 258.1);

– незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260);

– уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261). Вид ответственности (административная или уголовная) зависит от размера ущерба, причиненного гражданином окружающей среде в результате совершенного им правонарушения. Например, уголовная ответственность за незаконную рубку лесных насаждений наступает, если ущерб, причиненный таким насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, исчисленный по утвержденным Правительством России таксам, превышает 5 тыс. руб.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, за 2014 г. выявлено 25 526 экологических преступлений[48]. По данным Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, в 2013 г. по экологическим преступлениям было осуждено 10 224 человека. При этом 99% этого количества были осуждены всего по трем статьям главы 26 УК РФ «Экологические преступления» (из 18 статей, содержащихся в данной главе). По ст. 256 «Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов» было осуждено 4698 лиц, по ст. 258 «Незаконная охота» – 514 лиц, по ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений» – 4934 лица[49].

Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об охране окружающей среды» допускает выдачу гражданам предписаний об устранении выявленных нарушений. Такое право должностных лиц органов государственного экологического надзора предусмотрено в отдельных положениях о конкретных видах экологического надзора (например, Положение об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденное постановлением Правительства РФ от 22.06.2001 № 394).

Однако на практике случаи выдачи предписания гражданам редки, так как фактически они могут иметь смысл только в тех случаях, когда выявленное нарушение связано с эксплуатацией гражданами каких-либо стационарных объектов, которые можно впоследствии повторно проверить на предмет выполнения требований предписания.

Также результатом экологического надзора может стать взыскание с граждан ущерба, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований. В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии – в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» утверждены для всех субъектов Российской Федерации таксы для исчисления размера ущерба, причиненного деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается. Например, в г. Москве такса при незаконных рубке, уничтожении или повреждении до степени прекращения роста деревьев составляет 18 500 руб. за 1 куб. м древесины.

Решение Кантемировского районного суда Воронежской области от 05.12.2011 по делу № 2-353/2011

Управление лесного хозяйства Воронежской области обратилось в суд с иском о взыскании с гражданина причиненного в результате незаконной рубки деревьев ущерба окружающей среде в размере 154 397 руб. В обоснование искового заявления истец указал, что при патрулировании лесного массива в квартале 237, выдел 36 лесничества руководителем – лесничим Кантемировскою филиала ОГУ «Лесная охрана» «Кантемировское лесничество» В.П. Мабенджидисом была обнаружена незаконная  рубка 2 деревьев породы клен и 3 сырорастущих деревьев породы ива древовидная общим объемом 4,159 куб. м для личных нужд гражданина.

29 августа 2011 г. по факту незаконной рубки Кантемировский филиал ОГУ «Лесная охрана» «Кантемировское лесничество» обратился с заявлением в отдел МВД России по Кантемировскому району Воронежской области о привлечении к ответственности гражданина Ф.Г. Ткачева, так как в результате незаконной рубки был причинен материальный ущерб на общую сумму 154 397 руб., что более чем минимально необходимый размер вреда для возбуждения уголовного дела.

7 октября 2011 г. приговором Кантемировского районного суда Воронежской области Ф.Г. Ткачев был признан виновными по ч. 3 ст. 260 Уголовного кодекса РФ («Незаконная порубка до степени прекращения роста лесных насаждений, совершенная в значительном размере»). Суд удовлетворил исковое заявление Управления лесного хозяйства Воронежской области и взыскал с Ф.Г. Ткачева в доход федерального бюджета ущерб, причиненный незаконной рубкой, в размере 154 397 руб.

Г. Нормативные правовые акты, регулирующие порядок контроля

Нормативными правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственного экологического надзора в отношении граждан, являются:

– Положение о государственном надзоре в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24.12.2012 № 1391;

– Положение о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476;

– Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденные постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53;

– Положение об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденное постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 № 394;

– Положение о федеральном государственном охотничьем надзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25.01.2013 № 29;

– Положение об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25.12.2012 № 1394;

– Положение о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.