§ 4. Система защиты прав человека в России: некоторые новации

Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела нормы, обеспечивающие более действенную защиту прав человека по сравнению с ранее действовавшим законодательством, в частности:

• закреплен принцип непосредственного действия конституционных норм, в том числе норм о правах и свободах человека и гражданина. Это означает, что при отсутствии соответствующих законов необходимо руководствоваться непосредственно Конституцией (ч. 1 ст. 15, ст. 18);

• введен новый институт – институт уполномоченного по правам человека;

• зафиксированы новые нормы демократического судопроизводства – введены институты Конституционного суда, присяжных заседателей (ст. 123, 125);

• значительно расширен круг норм, предусматривающих судебные, правовые механизмы защиты прав (ст. 19, 22, 45 – 54).

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»261 судебная система России выглядит следующим образом:

1) Конституционный суд РФ и уставные суды субъектов Федерации (по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, по проверке запросов судов о конституционности законов, применяемых в конкретных делах);

2) федеральные суды общей юрисдикции: Верховный суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные суды (по делам о воинских преступлениях, дисциплинарных проступках и по гражданским делам, отнесенным к их компетенции), специализированные суды (речь идет прежде всего о ювенальной и административной юстиции);

3) федеральные арбитражные суды: Высший арбитражный суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ;

4) мировые судьи субъектов РФ.

Создание чрезвычайных судов не допускается (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).

Остановимся подробнее на некоторых новых институционных элементах правовой культуры, мало известных российскому праву.

При социализме значительная часть трудящихся не могла защитить в судебном порядке многие экономические и трудовые права. Трудовые споры работников разрешались вышестоящими, в порядке подчиненности, органами.

Принципы правового государства, демократического общества, международные стандарты прав человека однозначно предполагают возможность судебной защиты нарушенных прав. Важным шагом в этом направлении стал Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Он устранил существовавшую ранее дискриминацию и закрепил право каждого на судебную защиту прав и свобод. Право на судебную защиту законных прав и интересов граждан позднее было закреплено ст. 46 Конституции РФ 1993 г.

Ст. 1 этого Закона гарантирует каждому гражданину право обратиться с жалобой в суд, если гражданин считает, что неправомерными действиями, решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.

Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ к Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» были приняты дополнения (вступили в силу 26 декабря 1995 г.), которые существенно расширили права граждан. Так, теперь можно обжаловать действия и решения всех государственных служащих, в то время как раньше это допускалось только в отношении должностных лиц, что и давало возможность крупным чиновникам уходить от ответственности, прикрываясь подписью исполнителя – служащего, действия которого не обжаловались в судебном порядке. Действие Закона в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

Важным дополнением Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» является возможность обжаловать бездействие указанных в ст. 1 государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц или государственных служащих.

В соответствии с поправкой к ст. 6 Закона обязанность доказывания документально законности обжалуемых решений и действий возложена на государственные органы, органы местного самоуправления и т. д., решения и действия которых обжалуются, а гражданин обязан доказать только факт нарушения его прав.

В соответствии со ст. 2 Закона в суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

• нарушены права и свободы гражданина;

• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

• на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

В порядке, предусмотренном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», могут быть обжалованы в суд любые акты как индивидуального, так и общенормативного характера.

Гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений и должностных лиц, государственных служащих, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Под иным порядком судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов, а также должностных лиц понимается такой порядок, который специально установлен законодательством. Так, не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя.

Гражданин по своему усмотрению вправе обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, если считает, что нарушены его права и свободы.

Жалоба может быть подана как самим гражданином, полагающим, что его права и свободы нарушены, так и по его просьбе надлежаще уполномоченным представителем, в том числе представителем общественной организации, трудового коллектива.

Обращение гражданина с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не лишает его права на обращение в суд с аналогичной жалобой, если вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом в удовлетворении жалобы было отказано полностью или частично либо если гражданин не получил ответа в течение месяца со дня подачи жалобы вышестоящему органу или должностному лицу. Если же гражданин обращается непосредственно в суд, в этом случае Законом установлен трехмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. При этом Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», как и Гражданско-процесуальный кодекс (ГПК), предусматривает возможность восстановления пропущенного срока.

По делам об обжаловании незаконных актов и действий органов власти и должностных лиц ГПК предоставляет гражданину право выбора суда (ч. 2 ст. 254). Подача жалобы возможна в суд по месту жительства гражданина либо в суд по месту нахождения ответчика – государственного органа, организации, должностного лица. Местом нахождения должностного лица является юридический адрес организации, где он работает. Важно подчеркнуть, что право выбора закреплено за гражданином, а не за судом.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» по результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 Закона последствиям.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 настоящего Закона.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Помимо судебных процедур защиты нарушенных прав существуют, как ясно из уже изложенного материала, административные механизмы.

Административные правонарушения рассматриваются органами МВД, административными комиссиями органов местного самоуправления, органами транспорта, органами государственного надзора (технического, санитарного, эпидемиологического и др.).

Определенную роль в повышении правовой культуры, защите прав человека в политической, экономической, социальной сферах играют различные неправительственные правозащитные организации. Однако их роль и эффективность пока нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических обществах.

Степень реализации прав человека определяется уровнем развития права в обществе, наличием в стране правового государства, поскольку правовое государство и есть важнейшее условие реализации прав человека. Государство в такой степени признается правовым, в какой им признаются, уважаются, обеспечиваются, осуществляются и защищаются права человека.

Не должно быть каких-либо серьезных государственных интересов, которые бы оправдали ущемление основных прав человека. Однако природа государства в отношении прав человека противоречива. Оно и основной гарант их соблюдения и защиты, но также и основной нарушитель. Таким образом, должен быть некий социальный институт, защищающий гражданина от государства, от действий органов государственной администрации. Этим и занимается институт омбудсмена.

Институт омбудсмена впервые был учрежден в Швеции в 1809 г. С самого начала омбудсмен был наделен функциями защиты граждан от произвола администрации.

С точки зрения гражданина, омбудсмен представляет собой должностное лицо, к которому можно обратиться в случае недовольства административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата.

Постепенно институт омбудсмена с определенными изменениями вводился и в других странах: в Финляндии в 1919 г., Норвегии и Дании в 1952 г. Датская модель получила наибольшее распространение в мире. С одной стороны, это имело место благодаря исключительным ораторским и литературным способностям датского омбудсмена Стефана Гурвица, которыми тот прославился за пределами своей родины, с другой – сказалась близость датской правовой системы англо-американской и европейской континентальной правовой культуре.

В 1962 г. институт омбудсмена был введен в Новой Зеландии, в 1967 г. – в Великобритании, в 1962 г. – в ряде провинций Канады; 1971 – 1973 гг. – становление института омбудсмена в Австралии. Идея омбудсмена в свое время пробудила большой интерес в США, где затем возникли различные типы омбудсмена: исполнительный, специальный, городской, региональный. С 1976 г. институт омбудсмена (Provedor de Justica) существует в Португалии. В начале 1982 г. вступил в должность нидерландский омбудсмен (National Ombudsman). Различные виды омбудсмена существуют в Швейцарии, Италии, Бельгии, Франции, ФРГ, Австрии, Израиле, Индии и т. д.

Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления – конституционной монархии, президентской и парламентской республиках. Институт омбудсмена успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям.

В снижении напряженности взаимоотношений «государство – гражданин» заинтересованы не только граждане, но и само государство. Общность проблем (бюрократизация управления, падение авторитета власти) обуславливает признание идеи омбудсмена в странах с разнообразными конституционными традициями и уровнем жизни. Несмотря на все достоинства традиционной юстиции, она обладает и очень существенными недостатками, такими как громоздкость процедур, их чрезмерная сложность и длительность, а также высокая стоимость процесса. Как говорят англичане, «английское правосудие открыто для каждого, как и отель "Ритц"».

Законодательно признается, что омбудсмен является дополнительным средством правовой защиты по отношению к существующим правовым механизмам. Институт омбудсмена предоставляет максимально индивидуализированную помощь, свободную от формальных процессуальных требований и не ограниченную жесткими правовыми (законодательными) рамками. Человек обычно предпочитает неформальные средства правовой защиты своих интересов.

Омбудсмен можно назвать скорее «магистратурой убеждения», поскольку он использует «оружие» гласности, критики и убеждения. Он решает в различных странах сходные задачи: придает правовой системе жизнеспособность, гуманизирует ее и смягчает существующие в ней противоречия.

Омбудсмен, в классическом варианте, избирается парламентом. Он должен быть неординарной личностью, иметь юридическое образование или выдающиеся познания в области права, или общепризнанные юридические способности. Личные качества омбудсмена являются важным условием эффективности его деятельности.

Особенность статуса омбудсмена в том, что он избирается, назначается органом государственной власти, но не подотчетен ему, независим в своей деятельности по защите прав граждан своей страны.

Россия, провозгласившая себя правовым государством, вознамерилась следовать опыту развитых демократий. В сентябре 1993 г. указом президента РФ была учреждена Комиссия по правам человека при президенте Российской Федерации. Основной задачей Комиссии было провозглашено содействие президенту РФ в реализации его полномочий как гаранта основных прав и свобод человека, уважения и соблюдения прав и свобод человека в России, совершенствования законодательного обеспечения прав и свобод человека, укрепления международного сотрудничества по обеспечению прав и свобод, признаваемых международным правом и законодательством РФ, защиты и покровительства российским гражданам, находящимся за пределами РФ.

Председателем Комиссии был назначен известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев. Он же был назначен Государственной думой РФ в январе 1994 г. на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Было установлено, что до принятия соответствующего Федерального конституционного закона реализация функций уполномоченного обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при президенте РФ. Однако в марте 1995 г. С. А. Ковалев был освобожден от этих обязанностей Государственной думой в связи со своей независимой и принципиальной позицией в оценке ситуации с правами человека во время военных действий в Чечне.

25 декабря 1996 г. Госдума приняла Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». 12 февраля 1997 г. этот закон был утвержден Советом Федерации, а 26 февраля подписан президентом. В законе говорится, что деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации или на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Уполномоченный не может являться депутатом Государственной думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

В компетенцию уполномоченного входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Подача жалобы уполномоченному по правам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным уполномоченным.

Жалоба должна быть подана уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Получив жалобу, уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) мотивированно отказать в принятии жалобы. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. В случае начала рассмотрения жалобы уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Соответствующие меры он принимает и в случае установления факта нарушения прав заявителя.

Что это за меры?

Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы уполномоченный вправе: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение, причем периодическое печатное издание, которое финансируется хотя бы частично из госбюджета, не вправе отказать в публикации документов уполномоченного.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб уполномоченный вправе: 1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; 2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, если уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение существующего законодательства либо в силу существующих в законодательстве пробелов, а также в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной думы.

Уполномоченный вправе обратиться в Госдуму с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

По окончании календарного года уполномоченный направляет доклад о своей деятельности президенту РФ, в Совет Федерации и Госдуму, Правительство, Верховный суд РФ, Конституционный суд РФ, Высший арбитражный суд и Генпрокуратуру. Ежегодные доклады уполномоченного подлежат обязательному опубликованию в «Российской газете».

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившее заключение уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить уполномоченному.

Первый доклад уполномоченного о его деятельности за семь месяцев 1998 г., прошедших с тех пор, как 22 мая 1998 г. Государственная дума РФ назначила на этот пост О. О. Миронова, опубликован в «Российской газете» за 10 марта 1999 г. Доклад составлен на основе изучения и анализа информации о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации, обобщения итогов рассмотрения письменных обращений граждан, сведений, полученных в результате посещения психиатрических учреждений, следственных изоляторов, мест лишения свободы. Использованы также материалы, предоставленные уполномоченными и комиссиями по правам человека субъектов Федерации.

В докладе излагаются основные вопросы, связанные с формированием института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его деятельностью в 1998 г. В нем отражены типичные нарушения прав и свобод человека и гражданина в России и те меры, которые были приняты уполномоченным по их восстановлению.

За пятилетний срок деятельности О. О. Миронова на посту уполномоченного по правам человека в Российской Федерации президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную думу Федерального собрания РФ, Правительство Российской Федерации, Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды РФ, Генеральному прокурору РФ, руководителям министерств и ведомств, в средства массовой информации уполномоченным направлены пять ежегодных и восемь специальных докладов, посвященных тем сферам жизни, где имеются существенные нарушения прав человека. В специальных докладах обобщены типичные и носящие массовый характер нарушения прав человека, показана деятельность уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предложен комплекс экономических, законодательных, организационных, воспитательных и иных мер для искоренения этих негативных явлений.

Вот перечень названий данных докладов:

1) «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами» (16 июня 1999 г.);

2) «О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности» (17 июня 2000 г.);

3) «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации» (15 сентября 2000 г.);

4) «О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (10 октября 2000 г.);

5) «Права и возможности инвалидов в Российской Федерации» (10 сентября 2001 г.);

6) «О выполнении Россией международных обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы» (20 мая 2002 г.);

7) «Экология и нарушение прав человека» (5 сентября 2002 г.);

8) «Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений» (20 марта 2003 г.).

Вместе с тем приходится констатировать, что многие вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, поставленные уполномоченным в ежегодных и специальных докладах, до сих пор не решены и продолжают оставаться актуальными для России.

Перед государством в области защиты прав человека, укрепления демократии и развития гражданского общества стоит еще немало задач.

В докладе о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. отмечалось, что следует активизировать сотрудничество уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и государственных органов, призванных обеспечивать права человека в стране262. Для этого целесообразно учредить институт представителей федерального уполномоченного в Государственной думе, в Совете Федерации, в Правительстве РФ, в Конституционном, Верховном и Высшем арбитражном судах РФ, а также в тех федеральных министерствах и ведомствах, к компетенции которых отнесены вопросы защиты прав и свобод граждан, для чего дополнить Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» положением о представителях уполномоченного.

Более тесным должно быть взаимодействие уполномоченного по правам человека и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В перспективе по мере развития института уполномоченного по правам человека ему может быть передан ряд надзорных функций за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В пользу этого свидетельствует международная практика тех стран, где получила развитие сильная модель данного института с широкими контрольно-надзорными функциями. В федеральных округах следует иметь представителя уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Он мог бы координировать деятельность уполномоченных по правам человека субъектов Федерации, входящих в данный округ.

В целях исполнения Российской Федерацией принятых на себя международных обязательств в сфере соблюдения прав и свобод человека уполномоченный по правам человека предлагает внести изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по следующим направлениям.

1. Требования закона к кандидату на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации необходимо дополнить пунктом о наличии у него высшего юридического образования. В настоящее время при назначении на должность уполномоченного используются четыре критерия: российское гражданство; возрастной ценз без ограничения его высшего предела; наличие знаний в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыта их защиты. Если первые два критерия имеют объективный характер, то в отношении двух последних законодательно не определены ни степень знаний того или иного претендента, ни опыт правозащитной деятельности. Между тем законодательство зарубежных стран предъявляет более жесткие требования к кандидатам, претендующим на занятие должности омбудсмена, или уполномоченного по правам человека. В соответствии, например, с Законом Венгерской Республики «Об уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», уполномоченным может быть избран гражданин Венгрии, который окончил юридический факультет университета, не совершил преступления и должен быть выбран парламентом из числа юристов, обладающих выдающимися теоретическими знаниями, имеющих не менее чем 10-летнюю профессиональную практику или научные знания в области защиты прав человека263. На взгляд О. О. Миронова, закрепление в законодательстве более жестких правовых критериев, предъявляемых к подбору и выдвижению кандидатур на должность российского уполномоченного по правам человека, позволит обеспечить замещение этой важнейшей государственной должности профессиональными, компетентными, ответственными и авторитетными людьми.

2. Глава III Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» регламентирует лишь одно из четырех основных направлений деятельности уполномоченного, связанное с рассмотрением им жалоб о нарушениях прав человека, поступивших от граждан России и находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Рассмотрение жалоб и обращений граждан является одной из важнейших мер государственной защиты прав человека. Вместе с тем в законе отсутствуют нормы, определяющие механизм участия уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека и гражданина, развитии международного сотрудничества в области прав человека, а также в правовом просвещении по вопросам прав и свобод человека. Целесообразна более детальная конкретизация в Федеральном конституционном законе задач и прав уполномоченного по этим направлениям. Расширению правозащитных функций уполномоченного могло бы способствовать предоставление ему права законодательной инициативы и обращения в Конституционный суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, иных нормативных правовых актов и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Внесение соответствующих дополнений в ст. 104 и 125 Конституции Российской Федерации обеспечило бы расширение правозащитных возможностей уполномоченного. Это также устранило бы замечание Комитета по правам человека ООН об отсутствии конкретизации компетенции уполномоченного в Конституции Российской Федерации и ее недостаточном регулировании федеральным законодательством.

3. Деятельность уполномоченного по развитию международного сотрудничества в области прав и свобод человека и гражданина должна рассматриваться как часть внешнеполитической деятельности Российской Федерации по защите и покровительству своим гражданам за ее пределами. Принципиально новой для России является возможность обращения ее граждан в Европейский суд по правам человека. Эта процедура создает условия для получения российскими гражданами дополнительной правовой защиты своих прав и свобод, что, в свою очередь, придает дополнительный импульс для осуществления правовой реформы в России с учетом новых европейских стандартов. В целях обеспечения международного сотрудничества в области прав и свобод человека и гражданина следует предоставить уполномоченному право: а) участвовать в международных миссиях по контролю за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приглашать иностранных (международных) наблюдателей в Российскую Федерацию; б) участвовать в подготовке докладов о выполнении Российской Федерацией обязательств по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, представляемых в соответствии с ее международными договорами; в) вносить предложения о получении от международных организаций технической, финансовой и иной помощи на поддержку правозащитной деятельности в Российской Федерации, реализацию планов и проектов в области человеческого измерения.

4. Обеспечивая гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, уполномоченный аккумулирует обширные информационные ресурсы. В связи с этим целесообразно в Федеральный конституционной закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» ввести норму об официальном печатном издании уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Им может стать издаваемый в настоящее время аппаратом уполномоченного информационно-аналитический журнал «Вестник уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». В обязательном порядке экземпляр «Вестника уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» должен направляться президенту Российской Федерации, палатам Федерального собрания – Парламента Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Конституционному, Верховному и Высшему арбитражному судам Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.

5. Обязательная публикация ежегодных докладов уполномоченного означает, что они не только представляются главе государства, органам законодательной, исполнительной и судебной власти, но и предназначены для информирования широких слоев общественности. Необходимо официально в законном порядке направлять их также международным организациям, членом которых является Российская Федерация (Организации Объединенных Наций, Совету Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе), а также Верховному комиссару ООН по правам человека, Верховному комиссару ООН по делам беженцев, Комиссару Совета Европы по правам человека и контрольным органам, создаваемым в рамках международных договоров (комитетам ООН по правам человека, по правам ребенка, по ликвидации дискриминации в отношении женщин) и др. В целях информирования международных организаций о ситуации с соблюдением прав человека в Российской Федерации целесообразно обеспечивать перевод ежегодных и специальных докладов, а также других основных документов уполномоченного на английский язык.

Формирование государственной внесудебной системы защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должности уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации.

По состоянию на конец 2002 г. только в 29 субъектах приняты законы об уполномоченном по правам человека, а в 22 – назначены уполномоченные264.

В остальных субъектах Российской Федерации нет ни законов об уполномоченном по правам человека, ни самих уполномоченных, назначенных законодательными собраниями в соответствие с принятыми ими законами.

В некоторых из субъектов Федерации имеются специализированные уполномоченные, в частности, уполномоченные по правам ребенка. Имеются и комиссии по правам человека. Наличие комиссий при главах исполнительной власти не является препятствием для учреждения должности регионального уполномоченного по правам человека. Как подчеркивает О. О. Миронов, функции института уполномоченного не адекватны обязанностям комиссий. Число нерешенных проблем в области прав человека в каждом субъекте Российской Федерации и в стране в целом столь велико, что с ними можно справиться только совместными усилиями различных государственных и неправительственных правозащитных структур и организаций. Поэтому представляется целесообразным норму Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», касающуюся возможности учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, заменить нормой, предусматривающей обязательность ее учреждения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации согласно его конституции (уставу).

Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными уполномоченными. Существующее многообразие форм организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации нуждается в унификации. Как подчеркивает уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, необходимо принять Федеральный закон «Об основах деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Этим законом должны быть определены полномочия, организационные формы и условия деятельности уполномоченных в субъектах Российской Федерации, в том числе механизм их взаимодействия с федеральными структурами и уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, гарантии независимости, самостоятельности и недопустимости вмешательства в их правозащитную деятельность. В настоящее время проект Федерального закона «Об основах деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» находится на рассмотрении в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации. Его принятие, внесение в действующее законодательство соответствующих поправок будут способствовать совершенствованию деятельности государства по защите прав и свобод человека и гражданина, позволит сформировать в России независимую государственную правозащитную службу.

С учетом значимости проблемы правообеспечения в России актуально обсуждение возможности расширения омбудсменовского пространства. Во всем мире наблюдается пролиферация (отпочкование) омбудсменовских служб, сопровождающаяся их специализацией. В России в перспективе также возможно создание омбудсменов в сфере «прайвеси» (защиты граждан от разглашения конфиденциальной информации), защиты прав налогоплательщиков, пациентов лечебных и больничных учреждений, психиатрических больниц, эмигрантов, безработных, несовершеннолетних, а также омбудсменов, специализирующихся на охране окружающей среды. Для этого потребуется изучить опыт таких стран, как США, Канада, Норвегия.

Не исключено, что развитие института омбудсменов в России пойдет по пути создания квазиомбудсменовских служб, в том числе исполнительных омбудсменов. Формирование института может происходить не только по инициативе государства, его органов, но и при помощи общественности. Во всем мире институт был официально принят под влиянием личных инициативных действий ученых, политических деятелей, отстаивавших омбудсменовскую идею перед парламентами и общественностью. В Великобритании, например, действует специальный Комитет по делам прессы, выполняющий омбудсменовские функции, в состав которого входят представители негосударственных структур. Университеты в США также учреждают своих омбудсменов, ответственных перед советами университетов и финансируемых за счет университетских фондов.

Параллельно с разработкой российской модели уполномоченного, осуществляющего защиту совокупности гражданских прав, можно было бы заниматься изучением институционных гарантий защиты отдельных прав и свобод. В первую очередь в защите нуждаются интересы наиболее уязвимой части российского населения – детей и подростков. Поэтому одним из вариантов укрепления механизма их защиты является создание специальной службы уполномоченного по делам несовершеннолетних.

Уполномоченного возможно наделить правом разрешения жалоб, связанных с трудоустройством несовершеннолетних, охраной здоровья и безопасностью детей в семье и школе. Он может выступать в защиту брошенных и подкинутых детей. В сфере компетенции уполномоченного предположительно может находиться защита прав несовершеннолетних, подвергнутых мерам воспитательного и административного воздействия, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы, условно осужденных и досрочно освобожденных от отбывания наказания, несовершеннолетних, возвратившихся из специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений, отбывших наказание в воспитательно-трудовых колониях и пр. Уполномоченный мог бы осуществлять защиту прав несовершеннолетних, лишенных родительской поддержки, находящихся на государственном обеспечении в домах-интернатах, санаториях и профилакториях. Особое внимание ему надлежит уделять физически и психически неполноценным детям и подросткам, нуждающимся в усиленной защите.

Пожалуй, не менее острой является сегодня проблема гарантирования человеческого достоинства и гражданских прав военнослужащих в России. Призывники нередко испытывают чувства незащищенности и страха перед лицом военной иерархии. Военная администрация допускает нарушения прав подчиненных. Создание службы военного омбудсмена, подобно тому как это сделано в Швеции, Норвегии, Германии, способствовало бы укреплению армии, обеспечению исполнения военных законов и гарантии правовой безопасности военнослужащих. Деятельность военного омбудсмена отвечала бы и интересам гражданского общества, ибо позволила бы избежать превращения армии в «государство в государстве». Военный омбудсмен России не будет вправе вмешиваться в технические вопросы национальной обороны или осуществлять функции военного эксперта. Цель его деятельности – укрепление доверия к военной администрации – не предполагает наделения омбудсмена властно-императивными полномочиями. К военному омбудсмену сможет обратиться любое лицо, заинтересованное в улучшении условий службы, озабоченное вопросами поощрения по службе, освобождения от воинской обязанности, обиженное старшим по званию, оскорбленное своим начальством, несправедливо наказанное. Омбудсмен не нанесет урона военной дисциплине, но будет способствовать поддержанию у членов общества ощущения безопасности в военной сфере.

Институт специализированных уполномоченных на федеральном уровне можно учредить, внеся соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». При расширении числа специализированных уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации необходимо, чтобы введение этих институтов и назначение на должности уполномоченных осуществляли законодательные органы самих субъектов Российской Федерации или представительные органы местного самоуправления. Специализированные уполномоченные должны действовать на основе соответствующих федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации.

Этап становления института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного правозащитного органа, базирующегося на принципах открытости, профессионализма, диалога с государственными органами и общественными организациями, можно считать завершенным.

Более сложная проблема – формирование в гражданском обществе и структурах власти политической и правовой культуры, в рамках которой российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Принятие «омбудсменовского» образа мышления, предполагающего терпимые (толерантные) отношения гражданина и государственных служащих, потребует многих лет, а возможно, десятилетий.