2.5. Принципы государственного управления

Все общественные отношения в системе государственного управления строятся на основании и в соответствии с определенными правовыми базовыми началами, называемыми в теории права – принципами.

Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей деятельности.

В научной литературе существуют различные понятия и классификации принципов управления. Наиболее полно понятие, сущность и классификацию принципов государственного управления, дает в своем курсе лекций профессор Г. В. Атаманчук.

Принцип (от латинского «principium” – первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами. Это специфическое понятие, в котором содержатся не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями. Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.[38]

Принципы отражают наиболее существенные объективные закономерности в организации социального управления. Принципы социального (государственного управления) имеют ту же природу, что и принципы административного права, вытекая из одних и тех же правовых источников, вместе с тем имеют определенные отличия. Для административного права, его принципы составляют базовые начала дальнейшего построения его правовых норм, а для управления, его правовые принципы являются базовой основой деятельности субъектов управления. В этой связи, особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении.

В процессе государственного управления принципы организации деятельности органов исполнительной власти имеют основополагающее значение.

По своей природе и содержанию правовые принципы имеют объективный характер, но по своему выражению, оформлению и закреплению являются фактом сознания, вытекающего из представлений людей о социальной справедливости. При формировании правовых принципов люди используют выработанные правовой наукой субъективные научные знания, свой трудовой опыт, на основании которых определяют правовые ценностные ориентиры, на которых должны строиться все общественные отношения и, которые имеют правовое закрепление в Основном законе государства и других, основанных на нем законах. В этой связи правовые принципы отражают субъективный, волевой характер большой группы людей.

Все наиболее важные правовые принципы находят свое отражение и закрепление в Конституции государства.

Профессор Атаманчук Г. В., предлагает систематизировать принципы управленческой деятельности по следующим четырем основаниям:

1) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;

2) функционально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий;

3) организационно-структурные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий;

4) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности.

В других источниках предлагается классифицировать принципы государственного управления на две самостоятельные группы: общие, социально-правовые и организационные.[39]

Общие (социально-правовые) принципы:

• демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

• законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

• объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

• научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

• конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

• разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

• федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

• эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы.

Система организационных принципов государственного управления подразделяется на две группы:

I. принципы построения аппарата управления;

II. принципы деятельности управленческих структур.

К принципам построения аппарата управления относятся:

• отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

• территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

• линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

• функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

• двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

• сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Отраслевой принцип построения аппарата управления является ведущим в организации управления. Согласно этому принципу, в одну систему (отрасль) объединяются однородные по характеру деятельности предприятия, учреждения или организации, для руководства которым создается единый организационный центр (обычно – министерство). Этому центру, по вертикали, подчинена вся система звеньев внутриотраслевого характера (органы управления низшего уровня, предприятия, учреждения, организации).

Отраслевая построение аппарата управления присуща, например, для управления промышленностью: каждая ее отрасль управляется определенным органом: отраслевым промышленным министерством, государственным комитетом или другим центральным ведомством. Однородные по профилю деятельности объекты на местах объединяются в промышленные или производственные объединения.

Отраслевой принцип построения аппарата управления обеспечивает единое централизованное руководство отраслью, единство технической и кадровой политики, рациональное использование сил и средств, эффективное внедрение достижений науки и техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов в едином центре – министерстве или другом центральном ведомстве.

Отраслевой принцип построения системы управления позволяет наиболее полно учитывать особенности и потребности каждой отрасли государственного управления, создавать необходимые условия для осуществления отраслевой специализации и централизации.[40]

Вся система государственного управления разбита на определенные управленческие отрасли (отрасли государственного управления), наибольшее количество органов исполнительной власти в центре и на местах имеют отраслевую компетенцию (например, министерства, службы, отраслевые управления и отделы местных государственных администраций и т. п.). Объясняется это тем, что структура государственного управления приближена к реально существующей структуры материального и нематериального (например, социально-культурного) производства, которая является отраслевой.

Отраслевой принцип построения аппарата управления сочетается с территориально-производственным, суть которого заключается в подчинении одному органу однородных по профилю деятельности предприятий, учреждений или организаций, размещенных на определенной территории. Если отраслевой принцип построения системы государственного управления, показывает ее “вертикальный срез”, то территориально-производственный – горизонтальный. Он учитывает размещение предприятий, учреждений, организаций на определенной территории – район, город, область, автономная республика. Это различные административно-территориальные и национально-государственные образования, на территории которых действуют органы исполнительной власти государства и подчинены им органы управления.

Кроме указанных принципов государственного управления, некоторые авторы учебной литературы по административному праву, например Кушнир И. В., выделяют и специальные принципы организации управленческой деятельности, обусловленные характерной особенностью деятельности силовых структур[41].

Специальные принципы организации деятельности органов управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления, например, органы ФСБ России, МВД России используют регламентированные федеральным законом принципы конспирации, сочетание гласных и негласных форм деятельности, в борьбе с организованной преступностью и другими особо опасными преступлениями.

До переходного этапа от административно-командной системы управления делами государства в СССР к рыночной экономике, основными принципами организации и деятельности государственного аппарата наша юридическая наука считала принцип широкого участия масс в управлении государством; демократический централизм; пролетарский интернационализм; социалистическую законность; социалистическую плановость, учет и контроль; партийное руководство деятельностью всех звеньев государственного аппарата. Кардинальные изменения, происходящие в экономической, политической и других сферах общественной жизни нашей страны внесли существенные поправки в структуру, содержание и характер деятельности всех государственных органов. Государственная жизнь начинает строиться на новых, правовых принципах, обеспечивающих более эффективное функционирование механизма государства. К ним относятся:

1) принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата государственного управления. Данный принцип отражает сущность демократических преобразований в нашем государстве. Его сущность проявляется в возможности поступления граждан Российской Федерации на государственную службы не зависимо от социального положения, отношения к религии, пола, национальности и др.;

2) принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), позволяет отграничить управленческую деятельность от законодательной и судебной;

3) принцип гласности и открытости в деятельности субъектов государственного управления. Данный принцип предполагает прозрачность деятельности органов государственного управления и их подотчетность народу, способствует формированию механизма, исключающего произвол со стороны отдельных властных органов и должностных лиц;

4) принцип профессионализма и компетентности представителей структур государственного управления. Указанный принцип отражает способность исполнительных органов власти профессионально, эффективно и грамотно разрешать стоящие перед ними задачи;

5) принцип законности, означает безусловное подчинение субъектов управления закону, вся их управленческая деятельность должна опираться на правовые нормы Конституции РФ и иные федеральные законы и соответствовать их требованиям. Все правовые нормы, содержащиеся в законах Российской Федерации должны всеми государственно-властными структурами, на всей территории РФ пониматься, толковаться и применяться единообразно, без каких либо произвольных отклонений;

6) принцип демократизма в формировании и деятельности государственных органов, представляет «народоправство»-разнообразные законные интересы в различных сферах общественной жизни: в отношении к религиозным убеждениям, к образованию, особенностям национальной культуры, традиций, обычаев и др.;

7) принцип взаимодействия между различными органами управления и гражданским обществом. Данный принцип позволяет наиболее эффективно решать все поставленные государством стратегические цели и наиболее сложные задачи, через объединение усилий органов управления и всего гражданского общества.

В юридической литературе могут быть выделены и иные принципы, имеющие значение для реализации функций государственного управления, к таким принципам можно отнести принцип гуманизма, приоритета нравственных начал в управленческой деятельности государства и др.