3. Сроки рассмотрения дел в российском праве: эволюция концепции и современное состояние
3. Сроки рассмотрения дел в российском праве: эволюция концепции и современное состояние
Действующее российское регулирование процессуальных сроков по гражданским делам
Масштабные реформы гражданского судопроизводства периода 1990-х — начала 2000-х годов не коснулись концептуального подхода к срокам рассмотрения и разрешения судами гражданских дел, которые в настоящее время по-прежнему устанавливаются законом — ГПК РФ и АПК РФ, хотя сами сроки были немного увеличены по сравнению с ранее действовавшим правовым регулированием.
Распространение на Россию требований и стандартов Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе в части рассмотрения дела в разумный срок, также не изменило сущностных подходов к срокам судебного разбирательства в российском законодательстве и правоприменительной практике. Более того, сохраняется стремление к отождествлению понятий «разумный срок» и «установленный законом срок рассмотрения дела».
По замечанию Л.Б. Алексеевой, среди всех требований, предъявляемых Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, требование разумных сроков судебного разбирательства было, пожалуй, самым неожиданным для российской теории и практики, поскольку сроки никогда не считались неотъемлемой и важной частью справедливого правосудия[124].
Сроки рассмотрения дел, установленные российским процессуальным законодательством, варьируются для дел с разной родовой подсудностью, а также для разных видов производства: исковое производство, производство по делам из публичных правоотношений (в АПК РФ — производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений), особое производство (в АПК РФ — производство по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение); специальные сокращенные сроки установлены также ГПК РФ для приказного производства.
Так, ГПК РФ устанавливает следующие сроки рассмотрения гражданских дел:
• два месяца (со дня поступления заявления в суд) — общий срок рассмотрения дел искового производства во всех судах первой инстанции, кроме мировых судей (статья 154 ГПК РФ);
• один месяц (со дня принятия заявления к производству или со дня подачи заявления) — для рассмотрения дел общих категорий мировыми судьями и дел об оспаривании нормативных правовых актов, соответственно (статьи 154 и 252 ГПК РФ);
• 10 дней — для рассмотрения заявлений об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего (статья 257 ГПК РФ);
• пять дней (со дня поступления заявления) — для вынесения судебного приказа (статья 126 ГПК РФ).
Особо короткие сроки установлены для рассмотрения дел о защите избирательных прав: в период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно (ч. 6 статьи 260 ГПК РФ).
В свою очередь, АПК РФ устанавливает общий срок рассмотрения дел искового производства в три месяца со дня вынесения определения суда о назначении дела к судебному разбирательству (ч. 1 статьи 152 АПК РФ). Данный срок может быть продлен председателем суда на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, значительным количеством участников арбитражного процесса (ч. 2 статьи 152 АПК РФ). Срок для рассмотрения дел о взыскании обязательных платежей и санкций составляет два месяца со дня поступления заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству (статья 215 АПК РФ), дел упрощенного производства — один месяц (статья 228 АПК РФ) и т.д.
Большинство процессуальных сроков согласно принятой в науке гражданского процессуального права классификации относятся к процессуальным срокам для совершения процессуальных действий судьей, или, по незаслуженно забытому выражению С.Н. Абрамова, являются «служебными сроками», и в отличие от сроков, установленных для совершения сторонами процессуальных действий, их истечение не влечет утрату права на совершение каких-либо процессуальных действий или необходимость их восстановления либо продления. В случае пропуска таких сроков дело продолжает рассматриваться судом в обычном режиме.
Как следует из норм процессуальных кодексов, данные сроки не изменяются в зависимости от сложности дела, состава участников или доказательств по делу. Единственным исключением является установленная ч. 2 статьи 152 АПК РФ возможность продления срока рассмотрения дела арбитражным судом до шести месяцев вместо трех обычных по решению председателя арбитражного суда на основании заявления судьи, рассматривающего дело.
Исторические предпосылки российского регулирования процессуальных сроков
Поскольку подходы к регулированию сроков рассмотрения дел в российском праве существенно отличаются от доминирующих сегодня в мировом пространстве, но при этом носят устойчивый характер, важно проанализировать предпосылки и условия их возникновения.
Процессуальные сроки в отечественной науке процессуального права последние несколько десятилетий рассматривались в большей степени как технический институт. Причем предметом самостоятельного монографического исследования в советской и новейшей истории данная тема стала относительно недавно: в 1987 году — в диссертации Г.П. Бужинскаса на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Процессуальные сроки в советском гражданском судопроизводстве»[125], в 2004 году — в диссертации, а затем в монографии Е.В. Исаевой «Процессуальные сроки в гражданском и арбитражном процессе»[126].
Одна из важнейших реформ гражданского судопроизводства в отечественной истории — судебная реформа 1860-х годов, завершившаяся принятием Устава гражданского судопроизводства (далее также УГС), — была направлена, как известно, на устранение «чрезвычайной медленности судопроизводства», названной одним из главных недостатков дореформенного российского суда[127]. Оптимизация сроков рассмотрения дел в данный исторический период происходила за счет установления сроков совершения отдельных процессуальных действий сторонами и судом, уменьшения количества инстанций, введения упрощенных видов производств для малоценных и несложных дел. Большинство установленных новым Уставом сроков предназначались для сторон, некоторые — для деятельности суда[128], однако сроки рассмотрения дела «в целом» новым законом не устанавливались[129]. Сторонам, кроме того, было предоставлено право подавать жалобы «на медленность» судопроизводства в вышестоящий суд[130].
В работах российских ученых дореволюционного периода пристальное внимание уделялось объективной социальной потребности в конечности, обозримой продолжительности судебного разбирательства. Так, М.И. Малинин, В.М. Гордон, А.Х. Гольмстен связывали указанную потребность с «законом самосохранения государства, неизбежно требующим водворения спокойствия в правоотношениях граждан», с «определенностью правового состояния»[131].
Кроме того, в научных работах этого времени ставился вопрос о соотношении процессуальных сроков и достижения истины по делу. А.Х. Гольмстен указывал на невозможность достижения объективной истины по делу при наличии процессуальных сроков для совершения процессуальных действий, в то время как Е.В. Васьковский считал «быстроту» рассмотрения дела одним из условий вынесения правильного судебного решения и достижения «материальной правды». Таким образом, при разном понимании соотношения процессуальных сроков и целей процесса в виде достижения истины по делу общим было признание взаимозависимости данных категорий[132].
В дореволюционный период развития отечественного процессуального права продолжительность судебного разбирательства регулировалась путем закрепления сроков совершения отдельных процессуальных действий, в том числе обжалования постановлений судов различных инстанций, и наделения суда полномочиями по контролю за соблюдением этих сроков, но не путем установления фиксированных сроков судебного разбирательства в самом законе.
Данный подход претерпел радикальные изменения после 1917 года. Одним из приоритетов судопроизводства нового государства стало сокращение сроков рассмотрения дел. Достижению этой цели были подчинены структура и идеология первого гражданского процессуального кодекса новой республики — ГПК РСФСР 1923 года. Предполагалось отменить подготовку к судебному разбирательству и апелляции, продолжительность же рассмотрения дел в первоначальной редакции Кодекса каким-либо сроком не ограничивалась. Однако в дальнейшем сроки рассмотрения гражданских дел устанавливаются в самом законе: сначала для рассмотрения трудовых споров, дел об алиментах и установлении отцовства[133], затем, уже в ГПК РСФСР 1964 года, для всех категорий дел[134]. Установленные законом унифицированные сроки не позволяли учитывать индивидуальные особенности дела: состав участников, их поведение, состав доказательств, их доступность, сложность поставленных перед судом вопросов и т.д. Эти сроки предназначались исключительно для суда (их истечение не влекло за собой погашения права других участников процесса на совершение каких-либо действий) и носили дисциплинирующий характер, играя роль административного регулятора деятельности судов, позволяя отразить качество работы последних в цифрах — в статистических данных. В итоге качество правосудия стало измеряться количественными показателями — сроками рассмотрения дел и процентом отмены судебных решений вышестоящим судом.
Установление достаточно коротких сроков рассмотрения дел судом в процессуальном законодательстве советского периода сочеталось с закрепленной статьей 14 ГПК РСФСР 1964 года обязанностью суда, не ограничиваясь представленными материалами и объяснениями, принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, т.е. с формализованным закреплением в законе обращенного к суду требования достижения объективной истины по делу.
Таким образом, в советский период имела место тенденция, с одной стороны, к установлению сроков рассмотрения гражданских дел в самом законе, с другой — к абсолютизации принципа объективной истины.
По справедливому замечанию С.Ф. Афанасьева, «объективная истина как требование, обращенное к суду... затронула почти все институты гражданского процессуального права»[135]. В частности, поскольку возможность достижения объективной истины была ограничена вследствие установления в законе фиксированных (и достаточно коротких) сроков рассмотрения дел, это компенсировалось созданием института надзорного производства — уникального элемента советского процесса, с множественностью инстанций и неограниченными сроками опротестования решений. Данный механизм позволял в течение неограниченного времени проверять законность и обоснованность вступивших в законную силу судебных актов с целью обнаружения и исправления допущенных нижестоящими судами судебных ошибок[136]. Для этого же суд надзорной инстанции, не будучи связанным доводами протеста, был также наделен полномочиями по проверке дела в полном объеме как по имеющимся в деле, так и по дополнительно представленным материалам (статья 49 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик)[137].
Таким образом, недостаток времени для исследования фактических обстоятельств дела в суде первой инстанции отчасти компенсировался в дальнейшем неограниченностью сроков и оснований для отмены вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора[138].
Современные тенденции российского регулирования и практики соблюдения процессуальных сроков
Сокращение возможностей по обжалованию судебных постановлений в современный период развития гражданского судопроизводства можно рассматривать как еще одну предпосылку изменения подходов к установлению сроков рассмотрения дел в самом законе.
В то время как для большинства государств — членов Совета Европы актуальна проблема сокращения реальных временных затрат на рассмотрение дел, в том числе путем использования различных средств оптимизации судебного процесса, перед российской правовой системой стоит вопрос другого рода: насколько оправданно сохранение установленных законом жестких (недифференцированных) сроков рассмотрения дел? Не вступает ли такое регулирование в противоречие с принципами как справедливого правосудия в целом, так и судейской независимости в частности?
Наконец, необходимо понять, имеет ли проблема чрезмерной продолжительности судебного разбирательства, неоднократно отмечаемая в выступлениях российских должностных лиц разного уровня, действительно системный характер, требующий незамедлительного принятия структурных мер, или же необходимы иные — организационные, ресурсные и процессуальные решения.
Ответить на данные вопросы помогают данные о соблюдении сроков рассмотрения дела, публикуемые на сайтах высших судебных органов. Согласно статистическим данным ВАС РФ, в 2010 году арбитражными судами было рассмотрено 1 197 000 дел, что на 15% меньше, чем в 2009 году. Из них с нарушением срока рассмотрено по первой инстанции 7,3% дел, в апелляционной инстанции — 3,5% (для сравнения: в 2008 году — 11%, в 2009 году — 9% дел)[139]. При этом в 25% дел, рассмотренных с превышением сроков, сроки начала рассмотрения дела соответствовали требованиям АПК РФ. В Аналитической записке к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2008 году в качестве основных причин несоблюдения сроков рассмотрения дел назывались неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле (17,6% от общего числа дел, рассмотренных с нарушением сроков в судах первой инстанции); отложение судебного разбирательства по ходатайствам лиц, участвующих в деле (19,5% от общего числа дел, рассмотренных с нарушением сроков в судах первой инстанции); непредставление доказательств по делу (17,9% дел).
В отношении судов общей юрисдикции статистика за 2010 год представлена на сайте Судебного департамента при Верховном Суде РФ[140]. Согласно этим данным в 2010 году судами общей юрисдикции по 1-й инстанции было принято к производству 14 млн дел, из них рассмотрено с вынесением решения 12,7 млн дел. При этом с нарушением установленных законом процессуальных сроков было рассмотрено 229 тыс. дел, т.е. менее 2%. Из них подавляющее количество дел рассмотрено в срок до трех месяцев.
Безусловно, в абсолютных цифрах количество дел, рассмотренных с нарушением сроков, все же достаточно велико, и, наверное, каждый практикующий юрист, а часто и сами граждане могут привести примеры значительных сроков рассмотрения дел из личного опыта. Вместе с тем с точки зрения относительных показателей такие дела составляют, казалось бы, незначительную часть от общего числа рассмотренных дел.
Почему же проблема обеспечения своевременного рассмотрения гражданских дел продолжает вызывать беспокойство как руководителей государства, так и судейского сообщества и юридических кругов в целом? Возможно, одна из причин состоит в том, что приведенные статистические данные не вполне отражают реальное положение дел и, как и во всякой статистике, определенное лукавство присутствует уже в самом алгоритме подсчета.
Так, в общем количестве дел, рассмотренных судами общей юрисдикции, учитываются и дела, рассмотренные в порядке приказного производства (почти 70% от общего числа дел, рассмотренных мировыми судьями). С учетом их несостязательного характера данные дела не требуют значительного времени для рассмотрения. Соответственно, большинство случаев превышения сроков относится к оставшимся чуть более 30% дел, что несколько меняет общую картину.
Кроме того, в срок рассмотрения дел, установленный процессуальным законодательством, не включаются отдельные, иногда достаточно продолжительные, периоды, в частности время приостановления производства по делу. Поскольку перечень оснований для приостановления довольно внушителен, можно предположить, что оно достаточно часто используется в практике судов в том числе как средство получить отсрочку в рассмотрении дел без каких-либо дисциплинарных санкций, например путем направления судебного поручения в другой суд (статья 62 ГПК РФ). Установленные законом сроки рассмотрения дел не учитывают также периоды задержки, вызванные некоторыми другими причинами, например заменой судьи, пересылкой дела из одного суда в другой по подсудности или из вышестоящего суда в нижестоящий при направлении дела на новое рассмотрение. Кроме того, согласно действующему правовому регулированию сроки рассмотрения дел начинают течь с начала в случае изменения предмета или основания исковых требований (ч. 3 статьи 39 ГПК РФ), привлечения соответчиков или соответчика к участию в деле, замены ненадлежащего ответчика надлежащим (ч. 1 статьи 41 ГПК РФ, ч. 3 статьи 47 АПК РФ).
В то же время Европейский суд по правам человека, как известно, при определении соответствия срока судебного разбирательства требованию разумности, установленному п. 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, принимает во внимание общий календарный период рассмотрения дела, со всеми возможными остановками, в том числе вызванными приостановлением производства по делу и другими причинами.
Соответственно, официальная статистика российских судов, касающаяся сроков рассмотрения дел в отдельных инстанциях, не отражает совокупного календарного срока рассмотрения дела и потому не может дать представления о реальной ситуации, а следовательно, не позволяет прогнозировать количество обоснованных жалоб на чрезмерную длительность судебного разбирательства, которые могут поступать в российские суды после введения в действие нового закона о компенсациях за несвоевременное рассмотрение дел и исполнение судебных решений.
Тем не менее ситуация со сроками рассмотрения дел в России, на наш взгляд, в целом неплохая, особенно по сравнению с другими странами (наиболее яркий негативный пример — Италия[141]). Косвенным подтверждением этого может служить приведенный выше анализ практики ЕСПЧ по рассмотрению российских дел данной категории, который не позволяет утверждать, что нарушение требования разумного срока рассмотрения дел может быть признано для России проблемой системного характера. Гораздо более распространены такие связанные со сроками разбирательства проблемы, как длительное неисполнение судебных решений или отмена вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Однако, хотя ситуация и не является критичной, главный вопрос заключается в том, насколько обеспечивается в современной российской правовой системе баланс между продолжительностью судебного разбирательства и другими факторами, определяющими эффективность и качество правосудия, и какой ценой достигаются хорошие статистические показатели. Неслучайно представители судейского сообщества постоянно призывают увеличить установленные законом сроки рассмотрения дел. Это говорит о том, что подход, закрепленный в ранний период существования советского государства, сохраняет свое значение до настоящего времени и, как можно предположить, полнота и всесторонность рассмотрения дел по-прежнему часто приносятся в жертву быстроте их рассмотрения, а, соответственно, баланс между правильностью и своевременностью рассмотрения дел не обеспечивается надлежащим образом[142].
Нарушение процессуальных сроков как основание дисциплинарной ответственности судей в РФ
Серьезную озабоченность вызывают последствия несоблюдения установленных законом сроков рассмотрения дел для самих судей. Хотя истечение этих сроков с точки зрения процессуального законодательства не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий для вынесенного решения, их несоблюдение может служить основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения его полномочий.
Так, в обзоре деятельности Высшей квалификационной коллегии судей РФ за первое полугодие 2007 года указывается, что «основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности судей и руководителей судов в большинстве случаев были грубые или систематические нарушения норм процессуальных кодексов и Кодекса судейской этики, повлекшие в той или иной мере волокиту при рассмотрении судебных дел, ущемление прав и законных интересов граждан, причинение ущерба авторитету судебной власти и званию судьи; при этом лишь в единичных случаях совершение судьями дисциплинарных поступков не было связано с рассмотрением судебных дел»[143]. Таким образом, в отсутствие подробной официальной статистики применения оснований для наложения дисциплинарных взысканий можно предположить, что нарушение сроков судебного рассмотрения гражданских дел является достаточно распространенным основанием для применения таких взысканий, в том числе в виде досрочного прекращения полномочий судьи. Полагаем, что это подрывает принцип независимости судей, а стремление во что бы то ни стало уложиться в предписанные законом сроки не может не отражаться негативно на качестве рассмотрения гражданских дел[144].
Очевидно, что вместо карательных санкций, применяемых индивидуально к судьям, допускающим просрочки в ходе судебного разбирательства, необходимо устранять причины чрезмерной продолжительности судебного разбирательства — при общем изменении подходов к срокам рассмотрения дел.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.