Рычаги борьбы с терроризмом
Рычаги борьбы с терроризмом
Как говорил М. Салтыков-Щедрин, в России обилие дурных законов компенсируется необязательностью их исполнения. Иными словами, с уверенностью можно утверждать, что даже самые лучшие законы при неэффективности их исполнения бессильны в борьбе с терроризмом. Поэтому наряду с совершенствованием законодательной базы требуется также выделение государством надлежащих сил и средств для целенаправленного и постоянного контроля за соблюдением законодательства в сфере противодействия терроризму. Только продуманная, постоянно совершенствуемая система государственных институтов способна выполнить сложную задачу обеспечения безопасности в ситуации потенциальной угрозы терроризма.
Как указывалось в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999–2000 годы, главная цель борьбы с терроризмом — создание и обеспечение эффективного функционирования единой государственной системы борьбы с терроризмом, позволяющей поддерживать высокую степень готовности правоохранительных органов и других заинтересованных министерств и ведомств по выявлению, предупреждению и пресечению фактов терроризма, а также ликвидации их последствий и своевременному раскрытию и расследованию указанных преступлений.
Российская система противодействия террористической деятельности сложилась за короткий срок — формально с 1998 года — после законодательного ее оформления, а на практике — на опыте неудач первой чеченской кампании, во многом обусловленных именно функциональным несовершенством контртеррористических мер. В то же время важно учитывать, что система эта развивающаяся и продолжает совершенствоваться. Две основные особенности, характеризующие этот процесс, — развитие новых функций (прежде всего — разведки) и улучшение координации деятельности различных структур системы.
Разрастание глобального фактора террористической деятельности, прежде всего в сфере ее финансового обеспечения, потребовало срочной адаптации к новым задачам — выявления и пресечения каналов такого финансирования — деятельности государственных субъектов, участвующих в борьбе с терроризмом. В отсутствие до последнего времени в России аналогов финансовой разведки, действующей во многих странах мира, функции выявления источников финансовой подпитки террористов исполняли в той или иной степени все субъекты, указанные в ст. 6 ФЗ «О борьбе с терроризмом». Однако основной груз оперативной работы ложился на ФСНП и ФСБ РФ.
В частности, в рамках комплекса организационных и оперативных мероприятий по выявлению и пресечению каналов финансирования незаконных вооруженных формирований (НВФ) в ЧР, в 2001 году была проанализирована информация о возможной причастности лиц и организаций к их финансированию. Регулярно проводились и проводятся оперативно-розыскные и проверочные мероприятия в отношении лиц, занимающихся финансово-хозяйственной деятельностью в кредитно-финансовой сфере и в отношении которых есть оперативные данные о контактах с представителями экстремистских и террористических формирований; сопоставляются данные о лицах, подозреваемых в причастности к террористическим и экстремистским формированиям, с данными государственного реестра налогоплательщиков.
Кроме того, ФСБ и ФСНП РФ во взаимодействии с СВР, МВД и ГТК России осуществляют целенаправленную работу по выявлению и пресечению незаконной деятельности на территории Российской Федерации представительств иностранных организаций и фирм, оказывающих финансовую помощь незаконным вооруженным формированиям и террористическим группам на территории Чеченской Республики.
Поскольку одним из источников такого финансирования в прошлые годы были хищения бюджетных средств, выделяемых на восстановление социальной сферы и экономики Чеченской Республики, сейчас, с одной стороны, совершенствуется система контроля за крупными бюджетными потоками в республике, а с другой — усилена оперативная деятельность, направленная на выявление, пресечение и раскрытие крупных хищений и злоупотреблений со стороны должностных лиц. В этих целях создана и действует Межведомственная рабочая группа по контролю за прохождением и целевым использованием финансовых средств и материально-технических ресурсов, направляемых в ЧР.
Во исполнение решения Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 12 мая 2000 года, окончена работа над межведомственным Планом мероприятий по выявлению и перекрытию каналов финансирования экстремистских и террористических формирований.
В целях создания действенной системы контроля за целевым использованием бюджетных средств проработаны проекты Федерального закона «О государственном финансовом контроле» и совместного приказа Минфина, МВД и ФСБ России «О порядке взаимодействия подразделений КРУ Минфина России и правоохранительных органов».
Прежде в отсутствие национального органа финансовой разведки значительную работу по выявлению финансовых потоков, предположительно связанных с террористической деятельностью, проводила Федеральная служба налоговой полиции России.
С 2000 года при Главном оперативном управлении ФСНП России действует специализированное подразделение — так называемый отдел «Т», основными задачами которого являются: координация деятельности оперативных подразделений федеральных органов налоговой полиции по выявлению и пресечению налоговых и иных экономических преступлений, совершаемых юридическими и физическими лицами, причастными к финансированию террористических и экстремистских формирований; выявление и перекрытие каналов финансирования незаконных вооруженных формирований Северо-Кавказского региона; выявление, предупреждение и пресечение налоговых и иных экономических преступлений, связанных с расходованием бюджетных средств, направленных на восстановление Чеченской Республики; организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности оперативного штаба ФСНП России и оперативных подразделений территориальных органов налоговой полиции по комплексной обработке юридических и физических лиц, причастных к деятельности преступных сообществ, террористических и экстремистских формирований.
Кроме того, непосредственно в Северо-Кавказском регионе действует временная оперативная группа отдела, постоянно дислоцирующаяся в Пятигорске.
По состоянию на 1 января 2001 года в федеральных органах налоговой полиции на оперативном учете состояли 4244 юридических и физических лица, подозреваемых в связях с преступными сообществами, террористическими и экстремистскими организациями.
В результате мероприятий, проведенных в 2001 году органами налоговой полиции, получено 1834 сообщения в отношении юридических и физических лиц, причастных к деятельности исламских экстремистов и террористических формирований. В процессе реализации дел оперативного учета возбуждено 305 уголовных дел (в суд направлено 144). 370 оперативных материалов направлено для организации дальнейшей проверки в другие правоохранительные органы. Сумма причиненного правонарушителями ущерба по реализованным оперативным материалам составила 81,3 млн руб., реально возмещено 40,5 млн руб.
В целях профилактического воздействия на криминальные структуры, выявления и пресечения фактов незаконного оборота нефти и продуктов ее переработки и недопущения финансирования террористических формирований правоохранительными органами на территории Южного федерального округа в 2001 году проведено девять межрегиональных операций в сфере топливно-энергетического комплекса, оборота алкогольной продукции и внешнеэкономической деятельности. По их результатам выявлен причиненный государству ущерб на общую сумму 1248,7 млн. руб., возбуждено 431 уголовное дело. В процессе расследования государству возмещено 873,3 млн руб.
Вместе с тем, как уже отмечалось, непосредственно за соучастие в террористической деятельности в форме пособничества (путем предоставления финансовых средств для осуществления террористической деятельности) никто из руководителей или владельцев соответствующих фирм, а также частных лиц к уголовной ответственности не привлекался, что связано как с несовершенством действующего законодательства (прежде всего уголовного), так и с отсутствием методик оперативной разработки расследования соответствующих преступлений и специалистов, способных проводить эту работу.
1 ноября 2001 года Указом Президента РФ создан российский аналог финансовой разведки, федеральный орган исполнительной власти по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, — Комитет по финансовому мониторингу (КФМ России). Но его компетенция прямо не предусматривает осуществления деятельности по выявлению финансовых потоков, используемых для финансирования террористических организаций.
В последнее время общая практика выявления, пресечения и раскрытия финансовых операций, тем или иным образом связанных с преступной деятельностью, все чаще демонстрирует необходимость использования финансового контроля для предупреждения и расследования не только фактов легализации «грязных» денег, но также и финансирования терроризма, уклонения от налогообложения, различных финансовых мошенничеств и т. п.
Однако как свидетельствует практика российских правоохранительных органов, в большинстве случаев субъекты — юридические и физические лица, непосредственно осуществляющие финансирование террористов, — на учете в налоговых органах не состоят и получают наличную валюту из-за рубежа по различным финансовым каналам.
В этой связи на первый план выступают функции не только финансового мониторинга, но и оперативно-розыскной, а также разведывательной деятельности.
Поэтому упрощенческий подход к решению проблемы определения ведущего органа по вопросам борьбы с финансированием терроризма — наделение соответствующего органа функциями, ему не свойственными ни по структуре, ни по целям общей деятельности (фактически это означает ведение оперативно-розыскной и участие во внешней и внутренней разведывательной деятельности), чреват либо созданием налогового силового ведомства, дублирующего функции других, либо заведомо некомпетентной и неработоспособной структуры. Поэтому до законодательного урегулирования различных аспектов деятельности по борьбе с финансированием терроризма (ратификации Россией Международной Конвенции ООН по борьбе с финансированием терроризма 1999 г.) и внесения в связи с этим необходимых дополнений и изменений в действующее законодательство, принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле» поспешность в определении компетентного ведомства по данным вопросам может негативно отразиться на общей эффективности борьбы с терроризмом.
Система координации контртеррористической деятельности в России складывалась достаточно долго — в течение последних десяти лет с момента принятия Закона РФ «О безопасности» — и совершенствуется до сих пор. Сейчас система включает различные уровни и направления координации.
Законодательная власть осуществляет координацию контртеррористической деятельности в рамках законотворческой деятельности как палат в целом, так и специализированных комитетов обеих палат (комитетов по безопасности). Такая координация реализуется в форме заслушивания отчетов руководителей федеральных ведомств по конкретным проблемам борьбы с терроризмом, направления депутатских запросов, работы над специальными постановлениями и заявлениями по вопросам противодействия терроризму, а также непосредственно над соответствующими законопроектами.
Учитывая опыт других стран, было бы целесообразно периодически создавать специальные совместные комиссии на уровне обеих палат, как это делается, например, конгрессом США (Национальная комиссия по терроризму). Эта комиссия анализирует и оценивает эффективность действующего законодательства, подзаконных актов и политических директив с точки зрения соответствия действительным угрозам и конкретным требованиям ситуации в стране, а также вырабатывает рекомендации по изменению контртеррористической политики государства. Соответствующие отчет и выводы, составляемые по результатам полугодовой работы с привлечением наиболее авторитетных национальных и зарубежных ученых и практиков, представляются президенту и конгрессу.
Федеральная исполнительная власть (в лице Президента и Правительства РФ) определяет общую стратегию по противодействию терроризму и устанавливает основные цели, методы и средства реализации стратегии посредством таких коллегиальных органов, как Совет Безопасности и Федеральная антитеррористическая комиссия.
Как указано в Законе РФ «О безопасности» (ст. 13), Совет Безопасности (далее — СБ) является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.
Этим же законом, а также Указом Президента РФ «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации» определены его основные задачи и задачи комиссий, входящих в него.
Их реализация применительно к сфере борьбы с терроризмом осуществляется в рамках различных комиссий, а также управлений аппарата СБ (в числе которых прежде всего управления государственной и общественной безопасности, проблем информационной, международной, военной безопасности, а также безопасности в Северо-Кавказском регионе). Функции комиссий сводятся большей частью к аналитическим, прогностическим и консультативным, а также к формулированию на основании полученной информации общих предложений стратегического характера. Комиссии также оценивают эффективность программ по обеспечению безопасности, вырабатывают рекомендации по совершенствованию функционирования системы обеспечения безопасности Российской Федерации, а также осуществляют общий контроль исполнения решений СБ.
Специализированной комиссии по противодействию терроризму не предусмотрено. Соответствующими проблемами в рамках своей компетенции занимаются межведомственные комиссии СБ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, а также по конституционной безопасности. Исходя из их функций можно определить, что вопросы противодействия терроризму и экстремизму СБ относит к различным областям правового регулирования. Такое разделение во многом определяется спецификой этих социально-политических явлений. Поскольку конечным адресатом деятельности комиссий является СБ, который синтезирует в своих решениях результаты работы различных комиссий и комитетов по данной тематике, рассматриваемая специализация выглядит логичной и оправданной.
Второе направление координации борьбы с терроризмом — деятельность Федеральной антитеррористической комиссии, которая призвана обеспечить взаимодействие субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, то есть субъектов, указанных в ФЗ «О борьбе с терроризмом». Как видно из названия комиссии, функции ее более адресные и связаны непосредственно с противодействием террористическим угрозам. Одновременно по сравнению с межведомственными комиссиями СБ круг ее участников более широк. Но при этом и деятельность ее осуществляется на более регулярной основе, в соответствии с утвержденным планом.
Однако по своим задачам Федеральная антитеррористическая комиссия и СБ частично дублируют друг друга. Если учесть их структурную независимость и то, что в Положении о Федеральной антитеррористической комиссии нет каких-либо ссылок на ее организационное и функциональное взаимоотношение с СБ, то налицо пробел в разграничении и уточнении компетенции в сфере борьбы с терроризмом.
Более последовательно решен вопрос соотношения в сфере противодействия экстремизму функций Межведомственной комиссии СБ по конституционной безопасности и Комиссии по противодействию политическому экстремизму при Президенте РФ.
Последняя — консультативный орган по аналогичным вопросам, что отражается, прежде всего, на ее составе и компетенции, характере принимаемых решений.
Третье направление — общая тактическая (в отличие от политической и стратегической) координация деятельности по борьбе с терроризмом, осуществляемая в соответствии с Законом о прокуратуре.
Такая координация осуществляется как в процессе расследования конкретных уголовных дел террористической направленности, так и в рамках надзорных функций прокуратуры — за исполнением правоохранительными органами уголовного и уголовно-процессуального законодательства в ходе предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности, а также за исполнением всеми исполнительными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления требований Федерального закона «О борьбе с терроризмом» и иных нормативных актов, регулирующих этот вопрос.
В ходе осуществления этих функций органами прокуратуры неоднократно указывалось на взаимосвязь между низкой раскрываемостью преступлений террористического характера и недостатком необходимой оперативной информации и обмена ею между заинтересованными ведомствами. Во многом по причине отсутствия единого статистического учета преступлений террористического характера затруднено ведение аналитической работы, изучение существующих проблем, отслеживание развивающихся процессов, а следовательно, и подготовка предложений по их блокированию.
И наконец, еще один уровень координации — разграничение полномочий и координация деятельности на уровне самих субъектов контртеррористической деятельности. Так, МВД и ФСБ России разработан приказ о разграничении компетенции органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел Российской Федерации в сфере борьбы с терроризмом, которым определены объекты ответственности при проведении контртеррористических операций.
Как правило, многоаспектная система координации деятельности различных органов власти, участвующих в борьбе с терроризмом, повторяется и на региональном уровне.
Собственно региональная система ведомств, задействованных в сфере противодействия экстремизму и терроризму, была апробирована еще четыре года назад в Северо-Кавказском регионе, когда ряд федеральных ведомств создали здесь специальные региональные подразделения, чья компетенция распространялась на все субъекты Федерации, расположенные в регионе. Вспомним, что происходило это в условиях резкого обострения ситуации в регионе, особенно в Дагестане, а также кризиса доверия местного населения к республиканской власти.
В связи с этим силовые ведомства федерального уровня пришли к выводу о необходимости постоянного присутствия в регионе своих оперативных групп, управлений, представительств и штабов. И первой такой форпост на Северном Кавказе создала Генеральная прокуратура России, образовав специальное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и национальных отношениях на Северном Кавказе. Одновременно была создана специальная межведомственная следственно-оперативная бригада (ее возглавил заместитель министра внутренних дел).
Как показало время, деятельность таких региональных структур была эффективна.
Одна из наиболее положительно зарекомендовавших себя форм взаимодействия в раскрытии преступлений — совместные межведомственные следственно-оперативные группы и оперативные штабы. Такая работа проводилась по совершенным терактам в республиках Дагестан, Северная Осетия-Алания, Карачаево-Черкессия, Ставропольском крае, Ростовской и Волгоградской областях, Москве. В ходе нее за преступления террористической направленности из числа объявленных в розыск только в 2000 году задержан 31 человек. Продолжается розыск 93 преступников. В основном это лица, участвовавшие в нападении на Цумадинский, Новолакский и Карамахинский районы Дагестана. Все они объявлены в федеральный и международный розыск.
Говоря о координации борьбы с терроризмом применительно к Северо-Кавказскому региону, особо следует отметить влияние на нее военной составляющей контртеррористической операции.
Напомню, что еще Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1994 года «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» была создана специальная военно-милицейская система органов, на которую возложены соответствующие задачи. Однако необходимо признать обоснованность претензий по поводу нечеткого разграничения компетенции и несогласованности действий субъектов контртеррористической деятельности, а также фактического отсутствия единой функциональной системы таких субъектов в ходе первой чеченской кампании. Учтя прежние ошибки, руководство страны в ходе текущей операции по защите конституционного строя и восстановлению законности на территории Чечни последовательно определило порядок координации действия субъектов данной операции.
В частности, Президентом России была четко обозначена позиция о поэтапном выводе войсковой группировки из Чечни и переносе акцента на специальные адресные операции.
Вместе с тем ни совершенствование правовой базы, призванной обеспечить контроль над терроризмом, ни специальная подготовка органов, ответственных за осуществление противодействия угрозам терроризму, не смогут создать полноценную систему защиты государства и общества от террористических проявлений, если только государством не будет определена приоритетность соответствующей деятельности и на эти цели не будут выделены надлежащие средства. Эффективная система противодействия угрозам терроризма очевидно несовместима с остаточным принципом ее финансирования, что важно учитывать при разработке любых, самых совершенных контртеррористических стратегий.