2.1 Федеральное Собрание России как орган государственной власти и обеспечения правопорядка
2.1 Федеральное Собрание России как орган государственной власти и обеспечения правопорядка
Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю, однако, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было создано лишь в 1906 году. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет со временем получили равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.
Всего до революции проработало 4 состава Государственной Думы, которая имела некоторые законодательные функции. Однако дореволюционные Думы дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также царизмом, и в большинстве своем были распущены.
Но стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавших тогда Основных законов полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.
В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала разделение властей. На деле же Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период 1930–1988 гг. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь один процент всех действовавших законов; в основном он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета[155].
Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей.
Большую часть советского времени Верховный Совет РСФСР был однопалатным и насчитывал в своем составе, согласно Конституции РСФСР 1978 г. 975 депутатов, избиравшихся по избирательным округам с равной численностью населения.
В ходе конституционной реформы 1988–1990 гг. была учреждена двухэтажная парламентская система, включавшая Съезд народных депутатов и формируемый им двухпалатный Верховный Совет[156].
Тем самым до принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет РСФСР, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей, которые различались лишь порядком формирования.
Однако на деле парламент функционировал как однопалатный орган, поскольку основная часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли для всего Верховного Совета Председатель Президиума Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.
Анализ конституционных проектов группы под руководством С.М. Шахрая, демократов (А.А. Собчак, Г.Х. Попов), и, в конечном счете президентский проект Конституции РФ, показывает, что заложенные в основу Конституции РФ предложения политических деятелей и в большей мере президентский проект предопределили наименование палат Федерального Собрания – Государственная Дума и Совет Федерации. Хотя впервые данное понятие появилось в постановлении Президиума Верховного совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О Федеративном Договоре»[157].
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. В стране произошли известные конституционные преобразования, оценки которых не имеют единства в литературе[158].
В России на федеральном уровне действует единственный законодательный двухпалатный орган – Федеральное Собрание России, на региональном уровне функционируют законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Структура Федерального Собрания РФ обусловлена федеративным характером нашего государства, сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования, а также основными направлениями его деятельности.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России. Парламентом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ, которое осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и принципов демократического правового государства.
Конституция Российской Федерации в главе 5 закрепляет статус Федерального Собрания России. Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тесной связи с принципиальными положениями Конституции Российской Федерации (ст. ст.10, 11). Из сферы ведения Федерального Собрания России исключены распорядительные и исполнительные полномочия, характерные для Верховного Совета РСФСР, оно не имеет общих органов управления (как Президиум ВС РСФСР), каждая палата имеет свою структуру и компетенцию.
Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для представительных органов в России и его правовой статус также закрепляется как в законодательстве (предметном и отраслевом), так и в регламентах его палат. В литературе предлагается наделить палаты общими полномочиями и принять Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании
РФ. Соглашаясь с последним предложением, вряд ли следует возвращаться к прежнему опыту совместной компетенции палат парламента. Раздельная компетенция позволяет работать палатам системно, организовано и ответственно, стабилизирует и создает условия для последовательного прохождения законодательного процесса и самостоятельного решения государственных вопросов каждой палатой парламента.
Следует заметить, что в нашем обществе сохраняется определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации. В обществе остаются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.
Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии.
Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли.
Парламент выступает и как своего рода переходный мостик от гражданского общества к государству, выражает интересы человека и государства, состоит из народных представителей. Именно система представительных органов, обеспечивает тесное переплетение интересов общества и государства, позволяет им эффективно взаимодействовать и интегрироваться.
Вследствие взаимодействия всех этих факторов, развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 94), Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупность юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции Российской Федерации, регламентах палат парламента, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.
В ст. 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
В литературе обосновано доказывается, что представительная функция является приоритетной, поскольку, во-первых, реализуется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента; во-вторых, представительские полномочия заставляют рассматривать активность парламента как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ); в-третьих, представительство реализуется в весьма усложненной законодательной процедуре, которая нацелена на выработку компромиссного решения и обусловлена снятием социального напряжения и легитимацией государственного аппарата; в-четвертых, представительство как центральная функция парламента должна быть обеспечена в его повседневной деятельности и выражать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства[159].
В Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя.
Признание Федерального Собрания РФ органом законодательной власти означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства[160].
Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые контрольные функции; в первую очередь за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права выражать недоверие или отказывать в доверии Правительству, которое в таком случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку. Палаты Федерального Собрания создают Счетную палату РФ для контроля за исполнением бюджета, могут создавать специальные парламентские комиссии для расследования тех или иных событий, в том числе в сфере обеспечения правопорядка.
Таким образом, следует признать, что наличие контрольных полномочий является неотъемлемым признаком законодательной власти (а соответственно и такого органа законодательной власти как Федеральное Собрание РФ, которое непосредственно участвует в формировании правопорядка в России).
Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
В Федеральном Собрании РФ палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией вопросы, относящиеся к их ведению. Конституция РФ устанавливает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств.
Более того, Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым действие системы «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода «тормоза» по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.
Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в Государственной Думе, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих интересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, то есть всей России.
Федеральное Собрание не обладает собственными полномочиями, подобное приводит к тому, что определение его как самостоятельного органа государственной власти не является абсолютом. По сути, самостоятельными органами являются его палаты – Государственная Дума и Совет Федерации, а «… юридическая самостоятельность Федерального Собрания как государственного органа носит фиктивный характер.»[161].
Конституционный Суд РФ в своих решениях дал базовые характеристики Федерального Собрания РФ, отметив при этом двоякость представительства российского парламента, народное с одной стороны, и представительство субъектов РФ с другой[162].
В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежат следующие принципы: разделение властей, федерализм, многопартийность, раздельного и самостоятельного функционирования палат, коллегиальности.
Конституция Российской Федерации (ст.10–11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Федеральному Собранию Российской Федерации не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти – законодательную, то есть в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей.
Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее составных частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.
Колюшин Е.И. полагает, что принцип федерализма проявляется даже в порядке работы Совета Федерации, – например, при голосовании по доверенности за другого члена Совета Федерации от того же субъекта Российской Федерации, блокирование одобрения закона по умолчанию и др.
Принцип многопартийности означает возможность участия политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания. Это – соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность – это принцип, который также работает в палатах Федерального Собрания РФ.
В Федеральном Собрании палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы, относящиеся к их ведению, что характеризует принцип раздельного заседания палат. Палаты российского парламента собираются совместно лишь в определенных случаях (ст. 100 Конституции РФ).
Принцип коллегиальности характерен для деятельности всех представительных органов. По мнению О.Н. Булакова, коллегиальность представительной власти проявляется не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности[163].
Кроме того, Федеральное собрание РФ осуществляет свою деятельность на основе принципов законности; непрерывности деятельности; открытого характера; выборности; идеологического и политического многообразия и др.
Важно обратить внимание на непрерывность деятельности Федерального Собрания РФ, что гарантируется рядом конституционных положений: строгой регламентацией периода и порядка формирования палат парламента; периодической ротацией Совета Федерации и невозможностью его роспуска; отсутствием перерыва между сроками полномочий Государственной Думы прежнего и нового созывов; запретом роспуска Государственной Думы в определенных Конституцией РФ случаях[164].
Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формирования (выборы, назначение) и модернизации деятельности палат парламента, их роль в формировании Правительства РФ, усиление парламентского контроля, профессиональной подготовки депутатского корпуса и повышение авторитета российского парламента.
Таким образом, Конституция России предусматривает самостоятельный статус и различную компетенцию для каждой из палат российского парламента, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничества в целях совершенствования осуществления законодательной власти, в том числе в направлении обеспечения правопорядка в России.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.