§ 5. Особенности и характерные черты имплементации международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в Таможенном союзе
§ 5. Особенности и характерные черты имплементации международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в Таможенном союзе
Вопросы имплементации международных обязательств, т. е. реализации предписаний, установленных международно-правовыми актами, в первую очередь, должны рассматриваться применительно к юридически обязательнм международно-правовым актам, действующим в рамках Таможенного союза.
К юридически обязательным международно-правовым актам для государств – членов Таможенного союза следует отнести международные договоры, решения Высшего Евразийского экономического совета, действующие решения Комиссии Таможенного союза, решения Евразийской экономической комиссии, созданной в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии[421].
Основополагающими международно-правовыми актами, регламентирующими сотрудничество государств в рамках Таможенного союза, являются международные договоры. Причем отметим, что ряд международных договоров являются общими для ЕврАзЭС и Таможенного союза. К таким международным договорам, в частности, следует отнести: Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества; Соглашение о едином порядке экспортного контроля государств – членов Евразийского экономического сообщества от 28 октября 2003 г.[422]; Протокол о механизме применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в торговле государств – участников Таможенного союза от 17 февраля 2000 г.[423]; Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств – членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г.[424]; Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 12 декабря 2008 г.[425] Помимо общих для ЕврАзЭС и Таможенного союза международных договоров государствами – участниками Таможенного союза сформирована обширная международно-правовая база, в которую входит более 70 международных договоров, регламентирующих различные сферы межгосударственного сотрудничества.
Так, международные договоры Таможенного союза посвящены вопросам таможенно-тарифного регулирования, правилам определения страны происхождения товаров, нетарифному регулированию, таможенной статистики внешней и взаимной торговли товарами, тарифным квотам, лицензированию в сфере внешней торговли, техническому регулированию, ветеринарно-санитарным мерам и т. д. Нельзя не отметить, что, несмотря на обилие решений, принимаемых институтами Таможенного союза, базовое значение для осуществления и построения интеграции продолжают играть международные договоры, заключаемые государствами – участниками Таможенного союза.
Помимо международных договоров, имеющих характер учредительных документов для Таможенного союза, например Договора о Евразийской экономической комиссии, Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г., заключенных на межгосударственном уровне, основная масса международных договоров заключена на межправительственном уровне.
С нашей точки зрения такого рода дифференциация не имеет решающего значения для международного права, так как исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, а также международно-правовой доктрины, независимо каким органом публичной власти заключен международный договор, он будет являться международным договором государства в целом, а не его отдельного органа. В то же время здесь следует учитывать отдельные нюансы, которые связаны с иерархией международных договоров и их местом в правовой системе государств в зависимости от уровня[426].
Международные договоры, заключенные в настоящее время в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве, прежде всего ЕврАзЭС и Таможенного союза, с одной стороны, соотносятся с «классической» доктриной международного права и Венской конвенцией о праве международных договоров, с другой – отражают современные тенденции и специфику интеграционных процессов, характерных для государств, бывших республик СССР. И в этом смысле, обращаясь к доктрине права международных договоров, возможно установить, что подходы к межгосударственной интеграции и заключению международных договоров в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, сконструированы в соответствии с дуалистической концепцией соотношения международного и внутригосударственного права, где закрепляется приоритет норм международных договоров интеграционных объединений перед законодательством государств-членов. Кроме того, инструментарий международных договоров Таможенного союза и ЕврАзЭС претерпел ряд изменений, отражающих объективные процессы развития права и интеграции. Однако, чтобы обоснованно сделать это умозаключение, проанализируем ряд основных доктринальных точек зрения, сформулировавших «классический» подход к праву международных договоров.
Еще в начале XX в. известный юрист-международник П. Казанский писал: «Договор есть форма сознательного, явного или юридического правообразования. Сознательного – потому, что здесь сознательно ставится задачей образование нового права. Явного – потому, что образование нового права происходит не скрыто, через посредство разного рода сношений, дипломатических, судебных и т. п. между народами, а совершенно открыто. Наконец, юридического – потому, что все ступени правообразования определяются при этом началами права»[427]. По мнению другого авторитетного правоведа В. П. Даневского, в «трактатах выражаются права и обязанности, принимаемые на себя государствами в области их взаимных отношений»[428]. Международными трактатами, по мнению И. Блюнчли, именуются: а) прежде всего, так называемые государственные трактаты, т. е. договоры с публично-правовым содержанием между двумя или многими государствами; б) трактаты, определяющие публичные интересы, но заключаемые подчиненными различным государствам учреждениями или лицами в пределах их ведомства[429]. Основное и главнейшее действие договора – писал И. С. Перетерский – это установление юридической связи между заключившими договор государствами[430].
По мнению американского юриста-международника Г. Вилсона, «международный договор – это соглашение между двумя или более государствами, подчиненное праву»[431]. Его соотечественник Ф. Е. Аллен определял международный договор как соглашение между двумя или более суверенными государствами, которое обладает формой и основными чертами договора[432]. Субъектом международного договора независимо от того, каким государственным органом заключен договор, всегда является государство в целом. Д. Анцилотти считал, что по отношению к иностранным государствам то или иное государство выступает как субъект международного права, т. е. как единое целое, а не отдельные власти государства[433].
Авторитетный представитель советской науки международного права А. Н. Талалаев отмечал: «Государство выступает в качестве субъекта международного права как таковое. Отдельные органы его не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются субъектами международных договоров… Независимо от того, какой орган государства заключил договор (глава государства, правительства, какое-либо ведомство…), субъектом международного договора всегда будет государство»[434].
Немецкий профессор Е. Вальдкирх отмечал, что органы государства в международной сфере выступают не в собственном качестве, а как представители государств[435]. Субъекты международно-правовых отношений должны иметь соответствующую организацию и органы, их персонифицирующие и выражающие их волю[436].
Международная договорная практика Таможенного союза показывает, что в основном международные договоры в Таможенном союзе заключаются на уровне правительств. В качестве внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, применяется процедура ратификации. Кроме того, до выражения согласия государств – членов Таможенного союза на обязательность для них международных договоров, последние временно применяются.
Для целей настоящей работы представляет интерес анализ Протокола о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 г.[437] Данный договор предусматривает, что Высший орган Таможенного союза (Межгосударственный совет ЕврАзЭС. – Курсив наш.) определяет перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза (далее – Перечень), который состоит из двух частей: часть первая – международные договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС; часть вторая – международные договоры, направленные на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза.
Высший орган Таможенного союза принимает решение о вступлении в силу международного договора, включенного в часть вторую Перечня, при наличии информации депозитария о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу этого международного договора (ст. 1–2).
По мнению Б. И. Осминина, необходимо подчеркнуть тесную взаимосвязь способа внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств, места, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, и подхода к проблеме «самоисполнимости», «непосредственной применимости» международных договоров (договорных положений)[438].
Как уже указывалось, в качестве внутригосударственной процедуры, необходимой для вступления в силу международных договоров Таможенного союза, применяется процедура ратификации. Так, ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает, что ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
Законодательство других государств – членов Таможенного союза подходит к рассматриваемому вопросу следующим образом.
Так, например, Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-III ЗРК «О международных договорах Республики Казахстан»[439] устанавливает, что ратификации подлежат международные договоры:
1) предметом которых являются права и свободы человека и гражданина;
2) выполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;
3) о территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами, включая международные договоры о прохождении государственной границы Республики Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Республики Казахстан;
4) об основах межгосударственных отношений, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные международные договоры и международные договоры о коллективной безопасности;
5) об участии Республики Казахстан в межгосударственных объединениях и международных организациях, если такие международные договоры предусматривают передачу им осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;
6) о государственных займах;
7) об оказании Республикой Казахстан экономической и иной помощи, кроме гуманитарной;
8) при подписании которых участвовавшие в переговорах стороны условились об их последующей ратификации;
9) если международные договоры предусматривают, что такое согласие выражается ратификацией (ст. 11).
В соответствии со ст. 11 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь»[440] ратификации подлежат межгосударственные и межправительственные договоры:
• в которых предусмотрена их ратификация как единственный способ выражения согласия на обязательность международного договора;
• устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь;
• предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь;
• о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами;
• об участии Республики Беларусь в международных организациях и межгосударственных образованиях.
Анализ российской практики ратификации международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, показывает, что, как правило, такие договоры не требуют внесения изменений в действующие законодательные акты. Так, например, согласно документам, необходимым для ратификации Соглашения о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза от 21 сентября 2010 г.[441], принятие Федерального закона от 10 июля 2012 г. № 102-ФЗ «О ратификации Соглашения о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза»[442] не потребовало признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов. Вместе с тем принятие указанного Федерального закона потребовало внесения изменений в распоряжение Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 622-р[443] и постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1057 «Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»[444]. Кроме того, в материалах указывается, что рассматриваемое Соглашение не содержит иных правил, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации.
В практике правовой экспертизы нередки случаи, когда согласно предоставляемым материалам принятие федерального закона о ратификации того или иного международного договора в рамках Таможенного союза не потребует внесения изменений и принятия новых федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов. Таким образом, возможно непосредственное применение международных договоров Таможенного союза в Российской Федерации после их вступления в силу.
Исходя из Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и положений доктрины международного права такие международные договоры принято именовать самоисполнимыми. Так, в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Сходные положения имеются в законодательстве других государств-членов Таможенного союза.
Так, ст. 33 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» предусматривает, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.
По мнению Б. И. Осминина, «решение вопроса о том, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым или несамоисполнимым, зависит в каждом конкретном случае от надлежащего толкования содержания договора, то есть выяснения смысла текста договора при помощи его анализа (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом намерения сторон имеют большое значение, но исключительно те, которые зафиксированы в тексте договора. Наряду с контекстом может учитываться и последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Для выяснения намерения сторон возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и обстоятельствам заключения договора (ст. 32 Венской конвенции)… Итак, при выделении признаков “самоисполнимости” и “несамоисполнимости” международного договора (договорных положений) необходимо принимать во внимание следующие три фактора:
• содержание договора;
• специфику национальной правовой системы (допускает ли правовая система государства возможность непосредственного применения договорных положений или нет);
• состояние законодательства данного государства в конкретной сфере»[445].
По мнению белорусского юриста А. В. Барбука, одним из способов решения проблемы определения критериев самоисполнимости международных договоров является конкретизация перечня случаев, когда применение международных договоров во внутригосударственной правовой системе невозможно. Вместе с тем более прогрессивным способом обеспечения эффективного применения международного права национальными правоприменительными органами является обучение должностных лиц алгоритмам самостоятельной оценки возможности непосредственного применения норм международных договоров[446].
Немецкий юрист Р. Арнольд отмечает, что в вопросе самоисполнимости международных договоров вопрос сводится к тому, может ли индивидуум напрямую затребовать предоставляемую международным договором льготу или же ему придется ждать национальный исполнительный акт (часто национальный закон), который затем создаст правовую основу для его требования… Но возможно это будет только, если соответствующий договор трансформирован во внутригосударственное право (через закон об одобрении). Иными словами: для того, чтобы положение договора можно было рассматривать как норму самостоятельного исполнения, оно должно быть трансформировано[447].
Представляется, что применение концепции самоисполнимых международных договоров должно способствовать построению эффективной интеграции в рамках Таможенного союза, так как применение непосредственно правил, предусмотренных международными договорами, нивелирует временные потери на разработку имплементационного законодательства, что дает возможность после вступления международного договора в силу сразу же приступить к его реализации. Вместе с тем все не так однозначно. Как правило, большинство коллизионных вопросов, пробелов правового регулирования и иных сходных проблем «всплывает» при применении международных договоров. Таким образом, при подготовке документов для ратификации органы публичной власти и должностные лица не всегда могут правильно оценить, требуется ли разработка нормативных правовых актов, внесение изменений в действующую нормативно-правовую базу.
В связи с этим все большее значение приобретает вопрос качественной научно-обоснованной оценки международного договора и соответствующих внутригосударственных нормативно-правовых актов.
Вместе с тем вызывает интерес законодательное обеспечение рассматриваемого вопроса. Так, в Республике Казахстан в соответствии с Законом о международных договорах предусмотрена экспертиза международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, и проектов международных договоров, осуществляемая органами государственной власти, а также научная экспертиза. Согласно указанному Закону международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров после согласования с заинтересованными центральными государственными органами Республики Казахстан по вопросам, относящимся к их компетенции, подлежат обязательной юридической экспертизе в Министерстве юстиции Республики Казахстан.
Министерство юстиции Республики Казахстан при проведении юридической экспертизы:
1) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров законодательству Республики Казахстан;
2) определяет способы выражения Республикой Казахстан согласия на обязательность для нее международных договоров.
При этом международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров, прошедшие экспертизу Министерства юстиции Республики Казахстан, подлежат согласованию в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан.
Министерство иностранных дел Республики Казахстан:
1) дает заключения о внешнеполитической целесообразности заключения международных договоров;
2) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров международным договорным и иным обязательствам Республики Казахстан и по другим вопросам, связанным с их заключением, вступлением в силу, выполнением, изменением, приостановлением и прекращением;
3) определяет виды заключаемых Республикой Казахстан международных договоров (ст. 3).
Относительно научной экспертизы ст. 4 Закона Республики Казахстан устанавливает, что по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров может проводиться научная экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными договорами.
Обязательная научная экспертиза проводится по подлежащим ратификации проектам международных договоров – до их подписания, а также по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, – до принятия решения об их ратификации или присоединении к ним путем ратификации. Правила проведения научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектам международных договоров определяются Правительством Республики Казахстан.
Научная экспертиза проводится научными организациями и (или) высшими учебными заведениями соответствующего профиля, одним или несколькими экспертами (экспертной комиссией), привлекаемыми из числа ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемого международного договора или проекта международного договора, в том числе, зарубежными, за исключением лиц, принимавших участие в подготовке проекта международного договора или инициировании заключения международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан.
Научная экспертиза проводится в целях:
1) оценки качества, обоснованности, своевременности и правомерности участия в международном договоре, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, или проекта международного договора;
2) соблюдения в международном договоре, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, или проекте международного договора гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;
3) определения возможной эффективности международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, а также проекта международного договора;
4) выявления возможных отрицательных последствий заключения международного договора;
5) оценки соответствия законодательства Республики Казахстан международному договору, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, или проекту международного договора.
Решение о проведении научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров может быть принято:
1) на основании поручения Президента Республики Казахстан, Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан, Премьер-министра Республики Казахстан, Руководителя Канцелярии Премьер-министра Республики Казахстан;
2) по инициативе депутатов Парламента Республики Казахстан;
3) по инициативе центрального государственного органа, представляющего предложение о заключении международного договора, а также по предложениям других центральных государственных органов, осуществляющих согласование международного договора или проекта международного договора.
Представляется, что Российская Федерация могла бы также в законодательстве отразить вопросы научной экспертизы международных договоров, например, посредством внесения изменений в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» или посредством разработки подзаконного нормативно-правового акта (указа Президента РФ или постановления Правительства РФ).
Отдельный блок занимают вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации международных обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в Таможенном союзе. Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства. Ю. А. Тихомиров справедливо считает, что деятельность министерств и ведомств в сфере реализации международных договоров нуждается в совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров РФ недостаточно полно отражены в положениях о министерствах[448]. Существует недооценка данной сферы и некоторая бессистемность в реализации международных норм[449]. Американский профессор О. Шахтер также придерживается мнения, что при реализации международных договоров во многих случаях можно обойтись без принятия мер законодательного характера, а достаточно будет участия административных и судебных органов[450].
Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства)[451] дает нам основания для вывода о том, что правовые механизмы и конкретные полномочия по выполнению международных договоров РФ в положениях об этих органах отражены не в полной мере. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств, которая в настоящее время имеет стихийный и несистематизированный характер.
В связи с этим представляет интерес законодательное решение Республики Армения. Несмотря на то что данное государство не входит в состав участников Таможенного союза, оно активно функционирует на постсоветском пространстве и является государством-наблюдателем в Евразийском экономическом сообществе. Так, в Законе Республики Армения от 28 июля 2000 г. «О международных договорах Республики Армения» содержится специальная глава V, посвященная выполнению международных договоров Республики Армения. В ст. 41 «Исполнители международного договора Республики Армения» установлено следующее.
1. Ведомства, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международным договором Республики Армения, обеспечивают выполнение принятых по договору обязательств Республики Армения, осуществляют права Армянской Стороны, вытекающие из этого договора, наблюдают за выполнением другой стороной (сторонами) их обязательств.
2. Исходя из характера отношений, регулируемых международным договором Республики Армения (межгосударственная торговля, защита границ, поощрение инвестиций и т. д.), объема предусмотренных по нему обязательств, его значения и особенностей, к работе по выполнению этого договора могут быть привлечены другие ведомства и государственные органы, а также органы местного самоуправления Республики Армения.
3. Коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, а также физические лица Армянской Стороны и другой стороны международного договора в порядке, установленном законодательством или иными правовыми актами Республики Армения и другой стороны, могут по договору участвовать в выполнении указанного договора, если их участие вытекает из этого договора.
4. В ходе выполнения международного договора Республики Армения ведомства, другие государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, учреждения и физические лица сообщаются с соответствующими органами, организациями, учреждениями и физическими лицами другой стороны этого договора через Министерство иностранных дел Республики Армения, если указанным договором не предусмотрен иной порядок.
Не менее интересна практика Республики Беларусь. Согласно Закону Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь и руководители государственных органов Республики Беларусь, руководитель департамента государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах межведомственного характера, в пределах своей компетенции принимают меры для обеспечения исполнения международных договоров Республики Беларусь путем принятия соответствующих решений. Такие решения, как правило, могут содержать:
• определение государственного органа Республики Беларусь (организации) или должностного лица либо нескольких государственных органов Республики Беларусь (организаций) или должностных лиц, ответственных за выполнение обязательств, принятых Республикой Беларусь по международному договору;
• определение государственного органа Республики Беларусь (организации) или должностного лица либо нескольких государственных органов Республики Беларусь (организаций) или должностных лиц, на которых возлагается выполнение определенных обязанностей, вытекающих из международного договора Республики Беларусь, если это предусмотрено таким международным договором;
• поручение компетентному государственному органу Республики Беларусь принять меры по приведению законодательства Республики Беларусь в соответствие с международным договором Республики Беларусь;
• поручение компетентному государственному органу Республики Беларусь (организации) принять иные меры, необходимые для реализации положений международного договора Республики Беларусь.
Государственные органы Республики Беларусь, департамент государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, обеспечивают выполнение обязательств, принятых по данным международным договорам Республикой Беларусь, наблюдают за осуществлением принадлежащих Республике Беларусь прав, вытекающих из этих международных договоров, и за выполнением другими участниками этих международных договоров их обязательств (ст. 34).
На наш взгляд представляется справедливым мнение А. Ю. Курашвили, согласно которому «для всех государств СНГ характерна недостаточная законодательная разработанность механизма внутригосударственной имплементации договоров, что создает юридическую неопределенность и фактическую сложность для субъектов правовых систем данных государств, а также ставит серьезные препятствия для нормального использования договорных норм их правоприменительными административными и судебными органами. Выходом из этого положения… могло бы стать принятие государствами СНГ специальных законодательных актов, в которых был бы предусмотрен правовой механизм имплементации международных договоров в их правовые системы и порядок взаимодействия международных договорных норм с различными элементами внутренней правовой системы государств»[452].
Представляется, что функция по реализации международных договоров РФ должна быть отражена во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти. Как известно, положение о федеральном органе исполнительной власти является тем нормативным правовым актом, в котором наиболее подробно прописана компетенция того или иного министерства или ведомства.
Как уже было отмечено, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» установил, что «Федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств». В целях повышения эффективности реализации международных договоров Российской Федерации заслуживает внимания вопрос о разработке проекта Федерального закона с условным названием «О реализации международных договоров Российской Федерации» или «О реализации международных обязательств Российской Федерации»[453].
Последний вариант представляет более широкий подход, поскольку, на наш взгляд, под международными обязательствами следует понимать как международно-правовые обязательства, так и международные обязательства не правового, а, например, политического характера. Такой закон мог бы регламентировать вопросы реализации международных договоров, заключенных на всех уровнях (межгосударственном, межправительственном, межведомственном) и определять компетенцию Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации международных договоров Российской Федерации. В то же время возможно пойти и по иному пути, например, вопросы реализации межгосударственных и межправительственных договоров определить в обозначенном федеральном законе, а регламентацию исполнения международных договоров межведомственного характера установить в постановлении Правительства РФ.
Одной из характерных черт международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных интеграционных объединениях, в частности в Таможенном союзе, является то, что большой массив таких обязательств сосредоточен в решениях органов Таможенного союза, а именно Высшего Евразийского экономического совета, Комиссии Таможенного союза, а с недавних пор – Евразийской экономической комиссии. Таким образом, для эффективной имплементации международных обязательств, вытекающих из решений органов Таможенного союза необходима внутригосударственная нормативно-правовая база. Конституция РФ не определяет место в правовой системе и порядок действия во внутригосударственных отношениях решений международных организаций и их органов. Так, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предопределяет порядок применения международных договоров Российской Федерации и не разрешает вопросов, связанных с решениями международных организаций и их органов. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» также не касается вопросов, связанных с применением и имплементацией решений международных организаций и их органов. Специального нормативного правового акта, регламентирующего указанную сферу общественных отношений в Российской Федерации нет.
В Республике Казахстан по этому вопросу принят Указ Президента Республики Казахстан от 12 августа 2010 г. № 1037 «О вопросах подготовки информации о выполнении международных договоров Республики Казахстан и представления ее на рассмотрение Президента Республики Казахстан, а также согласования проектов решений международных организаций, участницей которых является Республика Казахстан, и их реализации, подготовки международных мероприятий Республики Казахстан с участием Президента Республики Казахстан и выполнения достигнутых договоренностей».
Таким образом, ввиду того, что решения органов Таможенного союза, в частности Евразийской экономической комиссии, не являются международными договорами, на них не распространяется действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Вместе с тем ввиду того, что Евразийская экономическая комиссия принимает свои решения в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г., то именно он определяет юридическую силу таких решений и закрепляет правовую основу их имплементации. Так, ст. 5 указанного Договора предусматривает, что Евразийская экономическая комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон. Таким образом, посредством данного Договора решения Евразийской экономической комиссии входят в «ткань» национальных правовых систем государств – участников Таможенного союза и подлежат добросовестному исполнению со стороны компетентных органов публичной власти. В связи с этим на решения Евразийской экономической комиссии как юридически обязательные международно-правовые акты распространяется действие принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. Вместе с тем при анализе вопросов реализации международно-правовых актов, принимаемых в рамках Таможенного союза, в зарубежных изданиях говорится о том, что на успешности их реализации может сказаться невысокий уровень законности в государствах – членах Таможенного союза[454].
Учитывая вышеизложенное, мы можем заключить, что применение на национальном уровне международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза и решений органов Таможенного союза, обусловлено конституционной нормой ч. 4 ст. 15, которая определяет, что международные договоры Российской Федерации входят в правовую систему Российской Федерации и обладают приоритетом применения по отношению к российскому законодательству, включая подзаконные нормативные правовые акты. Кроме того, в качестве правовой основы имплементации решений Евразийской экономической комиссии выступает Договор о Евразийской экономической комиссии.
До принятия Договора о Евразийской экономической комиссии практика реализации решений Комиссии Таможенного союза осуществлялась в том числе посредством принятия постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов. В связи с тем, что интеграция в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства вышла на новый уровень и Договор о Евразийской экономической комиссии является этому подтверждением, на наш взгляд, следует развивать практику принятия таких решений Евразийской экономической комиссии, которые содержали бы минимальное количество отсылок к национальному законодательству государств-членов. Подобная форма принятия решений Евразийской экономической комиссии будет способствовать минимизации временных потерь на разработку национальных нормативных правовых актов и позволит осуществлять регулирование отношений государств-участников Таможенного союза на наднациональном уровне.
В связи с этим представляется справедливой позиция Х. Ипсена, согласно которой правовые акты наднациональных организаций могут напрямую применяться в национальном юридическом пространстве государств-членов[455].
Анализ Конституций Республики Казахстан и Республики Беларусь показывает, что имплементация международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, может осуществляться на гармонизированной основе. При этом проведенный анализ показывает, что применение международных договоров зачастую связывают с необходимостью внесения изменений в национальное законодательство в случае, если международные договоры устанавливают иные правила. Вместе с тем, как указывалось, не следует забывать о том, что международные договоры, а точнее, отдельные положения, могут применяться непосредственно, если они являются самоисполнимыми, в частности не предусматривают принятия внутригосударственных нормативных правовых актов для непосредственной реализации. Анализ международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза, показывает, что самоисполнимых положений, т. е. тех, которые могут применяться напрямую, достаточно много. Таким образом, непосредственное применение самоисполнимых положений международных договоров могло бы стать одним из способов повышения эффективности применения такого рода международных договоров, и, соответственно, выполнения международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе.
В целях наиболее эффективной реализации на национальном уровне международных договоров правоприменительным органам следует разрабатывать согласованные и единообразные правила толкования и применения таких международных договоров. Данный вывод обусловлен тем, что зачастую правоприменительными органами государств – членов Таможенного союза одни и те же положения международных договоров трактуются по-разному иэто серьезно затрудняет их реализацию, негативно сказывается на достижении целей интеграции. Следовательно, разработка согласованных правил толкования и применения международных договоров всеми государствами – участниками Таможенного союза и, соответственно, их органами власти будет способствовать повышению эффективности реализации международных договоров и достижению целей интеграции. Обозначенный вид правового толкования в международном праве принято именовать аутентичным толкованием.
Для более эффективного осуществления аутентичного толкования международных договоров в наиболее сложных и спорных случаях возможно принимать международные документы, например, в форме протоколов или меморандумов о толковании тех или иных положений международных договоров. Такой подход призван упорядочить механизм применения международных договоров и способствует развитию досудебного урегулирования спорных вопросов, оставляет сторонам договора возможность не обращаться в Суд Евразийского экономического сообщества для разрешения спорных ситуаций, вытекающих из толкования международных договоров ЕврАзЭС и Таможенного союза. Кроме того, одним из средств повышения эффективности международных договоров должно стать развитие практики опубликования таких договоров, более широкомасштабное доведение их содержания до заинтересованных субъектов. В данном случае речь идет как об официальном опубликовании, предусмотренном Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», так и о доведении до сведения посредством средств массовой информации, сети Интернет и т. п. Непоследовательное и невсеобщее официальное опубликование международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза, зачастую порождает много спорных вопросов.
В качестве одного из важнейших средств повышения эффективности применения на национальном уровне международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, следует назвать синхронизацию процессов внесения изменений в национальное законодательство государств – участников Таможенного союза. В настоящее время данный процесс на международно-правовом уровне не синхронизирован, что влечет ситуации, когда одно государство сформировало на национальном уровне необходимую законодательную базу, а другое по тем или иным причинам еще этого не осуществило. Указанные процессы негативно сказываются на эффективности реализации международных договоров и не дают им возможности быть реализованными в полной мере.
Помимо прочего правоприменительные органы должны также своевременно реагировать на внесение изменений в международно-правовые акты, принимаемые в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, и соответствующим образом корректировать национальное законодательство.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.