Глава 33. НОРМАТИВНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ АКТ
Глава 33. НОРМАТИВНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ АКТ
1. Понятие нормативного юридического акта.
2. Нормативный юридический акт как источник права.
3. Множественность источников права в эксплуататорских обществах.
4. Нормативные юридические акты в социалистическом обществе.
5. Нормативный акт-форма права: юридическое выражение воли законодателя и форма словесно-документального изложения содержания акта.
6. Терминология.
1. Понятие нормативного юридического акта.
Это — официальный акт-документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания).
Нормативный юридический акт-разновидность правового акта. В данной плоскости нормативный акт представляет собой документ, формально закрепляющий нормативные предписания[206].
Такой угол зрения на нормативные юридические акты позволяет установить при их освещении все те признаки и дать все те характеристики, которые свойственны правовым актам в целом (выраженность в словесно-документальном виде, волевой характер, конституирование и фиксирование в акте исходного содержательного элемента правовой системы — норм). Здесь могут быть решены некоторые общие вопросы, которые имеют значение для всех правовых актов, в том числе нормативных, вопросы о расхождении воли и волеизъявления, способах выражения и закрепления волеизъявлений, толкований правовых актов-документов.
Вместе с тем нормативный юридический акт-это особая разновидность правового акта. Он принадлежит к специфическому типу актов — к официальным актам компетентных органов, выражающим волю государства. Нормативный юридический акт издается только правотворческим органом — государственным органом или (по уполномочию государства, с его санкции) общественной организацией. При этом во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, официальность, авторитарность. Как официальный акт, в котором заключена воля государства, нормативный юридический акт должен:
во-первых, издаваться в пределах компетенции данного органа;
во-вторых, облекаться в документальную форму, предусмотренную для актов данного органа;
в-третьих, соответствовать конституции, другим законам страны, подзаконным актам вышестоящих органов;
в-четвертых, быть официально опубликованным, приведенным в действие[207].
При такой, более узкой, квалификации (когда нормативный акт рассматривается в одном ряду со всеми другими властными актами государства) возможна постановка другого круга общих вопросов, в том числе о законности актов, об их компетентности, об обязательности официальной формы их выражения.
Наконец, нормативный юридический акт — это именно акт нормативного характера. По своему непосредственному содержанию он является носителем, местом пребывания, фактическим источником юридических норм.
В системе официальных актов социалистического государства встречаются смешанные акты, в которых одновременно закреплены и нормативные, и индивидуальные предписания. Такие акты являются нормативными в той их части, в какой они имеют правотворческий характер, и в соответствии с этим являются носителями юридических предписаний — формой права[208]. При решении практических вопросов здесь должны быть использованы те признаки юридических норм, которые были рассмотрены ранее (II.23.11).
В свое время в юридической литературе определение нормативного юридического акта ограничивалось указанием на то, что он содержит юридические нормы. При более обстоятельном анализе обнаружилось, что такого рода определение не вполне согласуется с общим понятием правового акта, а главное, не отражает значения нормативного акта как юридического источника правовых норм — акта правотворчества.
Правотворческую природу нормативного акта обосновал А.В. Мицкевич. Вслед за ним и автор настоящего курса (в первом его издании) определил нормативный акт как такой, который выражает волю государства, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм.
Однако последующее изучение проблемы показало, что в подобном определении все же неоправданно выделяется лишь одна функция нормативного акта — его правотворческая роль. И.С. Самощенко правильно указал на то, что и функция юридического источника, и функция формы права являются в нормативном акте равноправными[209]. Если же учесть единство содержания и формы в праве, то, что нормативный акт — это не само по себе правотворческое решение, а инструмент конституирования норм, форма возведения государственной воли в общеобязательные предписания, форма их существования, то в кратком определении целесообразно все же оттенить непосредственное содержание нормативного акта, т. е. его роль в качестве носителя, места пребывания, формы бытия юридических норм (хотя, разумеется, в определении должно быть отражено и его правотворческое значение). В настоящее время этот подход к нормативным актам становится в советской юридической литературе господствующим[210].
Такой акцент на функции формы права важен при определении нормативного акта с учетом достигнутого в настоящее время уровня кодификации законодательства. Если некоторые акты в кодифицированных областях законодательства (акты об утверждении кодексов, о внесении в них изменений и др.) все более специализируются на выполнении правотворческой функции, то нормативные акты в строгом и точном смысле этого слова — Основы, кодексы, иные кодифицированные акты — являются преимущественно внешними формами бытия юридических норм, их официальными носителями.
2. Нормативный юридический акт как источник права.
Принято различать три основных юридических источника — источника права: нормативный юридический акт, санкционированный обычай и судебный или административный прецедент.
Это деление важно: оно позволяет увидеть основные закономерности в данной области правовых явлений, раскрыть особенности различных источников (форм) права, сообразных тем или иным социально-классовым условиям, — исторически первичных источников (санкционированный обычай), источников, связанных со специфическими историческими обстоятельствами (прецедент), и «естественных», развитых источников (нормативные акты). В то же время рассматриваемое деление нуждается в уточнениях и дополнительных характеристиках, учитывающих современные научные данные о различиях между источниками и формами права, нормативными и индивидуальными актами, а также разными значениями термина «акт».
Прежде всего в соответствии с закономерностями классово организованного общества юридический источник права всегда и во всех случаях коренится в правотворческом решении компетентного государственного органа, выражающего требования экономического базиса, другие объективные социальные потребности (I.18.2.). Все дело лишь в том, что правотворческое решение бывает прямым, косвенным или санкционирующим, т. е. когда оно либо прямо формулирует обобщенное нормативное положение (нормативный акт), либо выражает известный принцип регулирования, содержащийся в решении конкретного юридического дела (юридический прецедент), либо ограничивается государственно-властным санкционированием уже существующих норм (санкционированный обычай)[211].
Существенно и такое обстоятельство. В конечном счете юридические источники права воплощаются в тех или иных актах-документах. Это вполне закономерно: именно при помощи актов-документов, в том числе прецедентных, санкционирующих, происходит конституирование права в виде специфического институционного нормативного образования. Через акты-документы раскрывается и только благодаря им может существовать одно из важнейших, ключевых первичных свойств права — его формальная определенность. Именно это обстоятельство объясняет единство в одном явлении юридического источника и внешней формы права.
Нормативные акты-документы по сравнению с другими формами, воплощающими правотворческое решение, в наибольшей степени соответствуют свойствам и ценности права, в максимальной мере способны к выявлению потенциальных возможностей и достоинств правового регулирования, к достижению его юридического совершенства. Не боясь преувеличений, можно сказать, что нормативные юридические акты — тот активный центр, к которому стягиваются нити правового развития в данной области правовой действительности. Именно поэтому в правовых системах прошлого, где господствовало обычное право, неизменно происходил процесс формализации обычаев, фиксирования их в инкорпоративных сборниках официального или полуофициального типа, а в нормативно-судебных системах (таких, какие действуют в Англии и США) объем права, вводимого нормативными актами, все более возрастает.
Принятые в литературе общетеоретические положения о санкционированных обычаях и судебных и административных прецедентах как источниках права нуждаются в известных уточнениях по ряду других моментов.
Прежде всего нужно иметь в виду, что судебные прецеденты — это не однопорядковые с портативными актами и санкционированными обычаями явления. Судебные прецеденты — «особый ход» в развитии правовых систем, вызванный специфическими историческими условиями, существовавшими в Англии. И тот факт, что даже в правовых системах англо-американской группы, для которых прецедент стал типическим источником, все большее значение приобретают нормативные акты, свидетельствует о своего рода неодолимости последних, их всеобщем значении для генезиса права, характеризуемого под углом зрения его специально-юридического содержания.
В отношении обычаев важен следующий момент. Рассматривая вопрос о санкционированном обычае как источнике права, нельзя смешивать его с другим вопросом — о роли обычаев в регулировании общественных отношений. Обычай может и не быть источником права. Но обычаи и другие неправовые социальные нормы охватывают своим регулированием разнообразные общественные отношения, включая те из них, в которых участвуют различные организации. Так, в деятельности высших и местных органов государственной власти в СССР складываются определенные обычаи, которые регламентируют некоторые отношения (например, открытие сессии старейшим депутатом).
Указанные обычаи могут и не иметь правового характера. Практика применения такого рода обычаев не знает случаев, когда бы на их основе были приняты властные, государственно-обязательные акты. Государственные органы соблюдают их в силу сложившихся обыкновений, т. е. в силу тех же причин, которые предопределяют соблюдение обычаев и в других областях общественных отношений.
Вместе с тем правила, выработанные в качестве обычаев, затем нередко закрепляются в нормативных актах (регламентах, положениях). В данном случае они становятся юридическими нормами. Кроме того, эти правила даже тогда, когда они не закреплены в нормативных актах, в какой-то степени влияют на действия, имеющие юридический характер. Но и здесь их влияние сводится к тому, что они выступают в качестве фактических критериев, которые служат одним из ориентиров для принятия решения в порядке индивидуального регулирования.
3. Множественность источников права в эксплуататорских обществах.
Несмотря на отчетливо проявившуюся в истории права тенденцию неуклонного возрастания роли нормативных актов, для эксплуататорских обществ неизменным остается характерная для них черта — множественность источников права.
Эта особенность свойственна и тем современным буржуазным правовым системам, в которых существенное значение сохраняют среди источников права санкционированный обычай и судебный (административный) прецедент.
Множественность источников права в эксплуататорских обществах объясняется не только противоречивостью и непоследовательностью правового прогресса в условиях эксплуататорского строя, но и более глубокими социально-классовыми причинами, прежде всего тем, что господствующий класс заинтересован в обеспечении многообразного воздействия на правовую систему, в том числе через судебные и иные юрисдикционные органы, причем помимо закона, действующих нормативных актов, так как в результате классовой борьбы трудящихся эти акты могут обрести известное прогрессивное содержание. И хотя, как показывает практика политической борьбы, прогрессивные социальные силы в некоторых случаях и через судебные органы, с опорой на обычаи и прецеденты стремились как-то противостоять реакционному законодательству, все же главное в таком построении источников права здесь — это поддержание в рабочем состоянии многообразных юридических механизмов, которые бы обеспечивали в конечном счете реальное осуществление диктатуры господствующих эксплуататорских классов.
Как свидетельствуют природа и характерные черты санкционированных обычаев и юридических прецедентов, они в весьма большой степени приспособлены для того, чтобы служить защите старых порядков, открывать многообразные возможности для юридического оправдания произвольных действий, для ущемления интересов трудящихся, и это, в первую очередь, характерно для капиталистических стран, где буржуазия пришла к власти в результате компромисса с классом феодалов и где в наибольшей мере проявляются противоречивость и формализм режима буржуазной демократии, осуществляется переход от буржуазно-демократического режима к реакции по всей линии[212].
Указанная особенность источников права эксплуататорских обществ еще более заметна в эпоху империализма, в обстановке разложения буржуазной законности. Отсюда — распространенность в буржуазной науке, в общественном мнении противопоставления «закона» и «права», стремление связать последнее преимущественно с обычаями и прецедентами. Знаменательно, что попытки некоторых относительно прогрессивных буржуазно-либеральных представителей правовой мысли возвеличить обычай и прецедент в противовес законодательству в итоге приводят к оправданию произвола судебных и иных юрисдикционных органов и, следовательно, вполне вписываются в контекст общих усилий буржуазной науки «объяснить» крушение законности в условиях империализма[213].
4. Нормативные юридические акты в социалистическом обществе.
В социалистическом обществе нормативный юридический акт является единственным, по существу, способом возведения государственной воли в закон-актом правотворчества, юридическим источником права. В соответствии с этим нормативные акты в социалистическом обществе-единственный носитель, форма бытия юридических норм.
В социалистическом обществе ни санкционированный обычай, ни судебный прецедент не являются источниками права, его формами.
Исключительное положение нормативных актов как источников и форм права в социалистическом обществе объясняется рядом причин. Социалистическая правовая система — качественно новый исторический тип и качественно новая общность права. Она решительно порывает с правовыми системами эксплуататорских обществ, прежде всего, разумеется, с теми правовыми формами, в которых закреплялись наиболее реакционные устои эксплуататорского общества. В полной мере соответствует исключительное положение нормативных актов и требованиям социалистической законности. Наконец, право при построении социализма и коммунизма отличается динамизмом: оно не должно отставать от быстро меняющихся условий хозяйственной жизни, общественного, политического прогресса; в то же время оно должно обеспечивать устойчивость и стройность правового регулирования, твердое и последовательное проведение начал социалистической законности.
Именно в условиях социализма, в особенности развитого социалистического общества, в полной мере осуществляются социально ценные возможности правовой формы общественного регулирования, присущие ей специально-юридические закономерности.
Характеризуя достоинства нормативных актов в советском обществе, необходимо обратить внимание на следующее.
Во-первых, нормативные акты могут быть быстро изданы, в любом объеме изменены и отменены. Это позволяет быстро и эффективно реагировать на изменение потребностей общественного развития и, следовательно, обеспечить динамизм советского социалистического права.
Во-вторых, нормативные акты исходят в конечном счете из единого центра — нормотворческих органов социалистического государства. Это дает возможность обеспечивать функционирование советского права как единой и цельной правовой системы в пределах всей страны и, следовательно, с максимальной полнотой провести в жизнь системность права.
В-третьих, нормативные акты позволяют точно и определенно фиксировать в документах содержание юридических норм. Это обеспечивает надлежащую, разумную формальную определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал социалистической законности, преградой для местничества, произвольного толкования и применения норм права (что как раз характерно для применения юридических норм, закрепленных в санкционированных обычаях и судебных прецедентах)[214].
Исключительное положение нормативных актов как источников и форм социалистического права вовсе не суживает возможности для проявления местного почина, учета местных условий, самодеятельности населения.
Нормативные акты в социалистическом обществе разнообразны. Среди них значительное место занимают акты, издаваемые местными органами, локальные акты. Они нередко отсылают к нормам коммунистической нравственности. В последнее время все большее значение приобретают нормативные юридические акты, издаваемые массовыми общественными организациями трудящихся. Действие норм права сочетается с действием новых социалистических обычаев[215]. Все это, а также активное участие трудящихся и их общественных организаций в правотворческой деятельности государства свидетельствуют о подлинном демократизме социалистического права, о полном соответствии принципам демократии существующих у нас источников права — нормативных актов.
И еще один момент. Как уже отмечалось, в кодифицированных областях законодательства функции юридического источника права в основном сосредоточиваются в актах об утверждении кодексов, о внесении в них изменений, дополнений и т. д. Это не значит, что кодифицированные акты лишаются качества юридического источника правовых норм. Выполняя преимущественно функцию внешней формы бытия права, кодифицированные акты остаются юридическими источниками нормативных предписаний, актами правотворчества. Но все же, активными, подвижными элементами во всей структуре нормативных актов становятся в кодифицированных областях законодательства указанные выше разновидности актов (об утверждении и др.).
5. Нормативный акт-форма права: юридическое выражение воли законодателя и форма словесно-документального изложения содержания акта.
С общетеоретической, философской стороны нормативные акты, как и иные источники, должны рассматриваться с помощью философского понятия «внешняя форма» (что в полной мере согласуется с важнейшей характеристикой нормативных актов как формы права).
Это важно в двух отношениях.
Во-первых, нормативные акты, так же, как и любая форма, зависят от своего содержания — содержания данного исторического типа права, отражают его принципиальные социальные особенности. Так, глубокий демократизм социалистического права, последовательное проведение в нем начал социалистической законности, использование права в качестве средства коммунистического воспитания предопределяют существенные особенности правовых актов в социалистическом обществе. Непосредственно с социалистической природой нашего права связаны такие особенности нормативных актов, как доступность их содержания, строгая процедура издания и систематизация, недопустимость изменения их содержания путем толкования.
Во-вторых, нормативные правовые акты так же, как и любая форма, обладают известной относительной самостоятельностью и отсюда требуют применения к ним специальных средств и приемов выражения и внешнего словесно-документального изложения. Полнота и точность воплощения в правовых актах государственной воли не приходят сами по себе: они должны быть достигнуты при помощи использования специальных средств и приемов обработки и оформления актов (юридической техники).
Праву свойственно как социально-политическое, так и специально-правовое содержание (I.6.1.). Поэтому воля государства не только должна быть изложена в языковой и логической форме и найти соответствующее словесно-документальное построение, но и обязана получить специфически правовое выражение (в виде логических норм и норм предписаний, в правовых конструкциях и др.). Это особое правовое выражение и образует специальное юридическое содержание нормативного акта как формы права.
Таким образом, при рассмотрении нормативных актов как формы права следует различать две стороны, каждая из которых имеет самостоятельное бытие и требует самостоятельного освещения. Это — форма юридического выражения воли государства, относящаяся к специально-юридическому содержанию права — собственному содержанию акта, и форма внешнего, словесно-документального изложения (построения) акта[216].
Средства и приемы, при помощи которых обеспечивается юридическое выражение содержания акта и его словесно-документальное изложение, образуют юридическую технику. Она будет рассмотрена в последующем (II.37.1.).
6. Терминология.
Двоякое значение термина «источник права». Разграничение юридических источников права и формы права по отношению к одному и тому же явлению создает в практическом отношении известные терминологические неудобства.
Спрашивается: какой же из указанных терминов использовать при обозначении нормативных актов в литературе, на практике? Казалось бы, — термин «форма права», так как для актов-документов специфическим является именно это его качество. Из такой теоретической предпосылки и исходили некоторые авторы, считавшие целесообразным использовать указанный термин.
Вряд ли, однако, для этого есть достаточные основания. Все же предпочтительней, надо полагать, использование в практической жизни термина «источник права». Почему? Здесь есть два соображения.
Первое: нормативные акты являются формой права потому, что они выполняют функцию юридических источников, т. е. актов правотворчества. По сути дела, юридический источник права, взятый в содержательно-документальном ракурсе, т. е. как носитель юридических норм, и есть форма существования права.
Второе (и самое главное): нормативный акт как форма права в практической жизни для лиц, применяющих и изучающих право, является, так сказать, и фактическим источником; нормативные акты-тот источник, из которого люди черпают сведения о юридических нормах.
Выделяя второе из приведенных соображений, целесообразно обратить внимание на то, что термин «форма права» многозначен и может быть использован при рассмотрении права в самых разных значениях[217]. Примечательно, что коль скоро речь идет о форме права применительно к практической жизни, то форма права (т. е. официальное хранилище, носитель действующих норм) и есть фактический источник норм права.
Такое двоякое значение термина «источник» (источник в смысле правотворческого решения и источник в смысле фактического местопребывания норм права) является убедительным основанием целесообразности и достаточности использования этого термина при обозначении нормативных актов в литературе, в практической жизни[218].