§ 8.4. Законодательные органы в современном государстве

§ 8.4. Законодательные органы в современном государстве

Законодательный орган занимает центральное место в структуре государственного аппарата, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

При демократическом государственном строе высшим представительным и законодательным органом является парламент ("parlare" - "говорить"). Он представляет суверенитет народа и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.

В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе, например, Сейм - в Польше, Фолькетинг - в Дании, Альтинг - в Исландии, Конгресс - в Соединенных Штатах Америки.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру.

В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат - нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями, например, в США - это Палата представителей и Сенат, в Австрии - Союзный совет и Национальный совет, в Индии - Народная палата и Совет штатов. В Федеративной Республике Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата - Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, по крайней мере, двум своим преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль;

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии и комитеты (постоянные, временные и смешанные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача - выработка согласованных решений палат.

Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издает законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Решение финансовых вопросов - это, прежде всего, установление налогов и рассмотрение проекта государственного бюджета. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.

Контроль над органами исполнительной власти. Парламент участвует в назначении и освобождении различных должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть.

Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентских республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально.

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран глава правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В государствах с классическим президентским правлением, как известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского кабинета назначаются "по совету и с согласия" Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, а также судей Верховного суда США.

Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. Порядок его работы определяется регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

Другими государственными органами, имеющими представительный характер являются местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, действующие в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах.

Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района).

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных пределах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

Законодательные органы в Российской Федерации избираются населением, решают наиболее важные вопросы государственной жизни в пределах соответствующей территории путём принятия и издания нормативно-правовых актов.

Представительным и законодательным постоянно действующим органом Российской Федерации является Федеральное Собрание. Это - первый после Октябрьской революции парламент России, ибо бывший Верховный Совет СССР (РСФСР) лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.

Для организации Федерального Собрания характерны специфические признаки:

1. Федеральное Собрание является учреждением парламентского типа. В ст. 94 Конституции РФ впервые закреплено, что Федеральное Собрание - это парламент РФ.

2. Федеральное Собрание функционирует в механизме ”,горизонтального” и "вертикального”разделения властей. Оно не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти; не руководит парламентами субъектов РФ, депутатскими коллегиями, которые избираются муниципальными сообществами; осуществляет законодательные полномочия только по тем вопросам и в тех пределах, которые в соответствии с разграничением полномочий между Россией и ее субъектами, между Федерацией и местным самоуправлением отнесены к ведению Федерации.

3. Федеральное Собрание является законодательным и представительным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядность это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания РФ на свободных демократических выборах. Другая конституционная функция Федерального Собрания - законодательная. Она включает принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

4. Федеральное Собрание обладает наряду с законодательными контрольными полномочиями. Контрольная функция Федерального Собрания обусловлена системой сдержек и противовесов. Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Как общее правило, контрольная функция Федерального Собрания осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений. В Конституции РФ, например, есть право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (ст. 103, 117 Конституции РФ 1993 г.), право регулировать направления деятельности Правительства РФ и др.

5. Федеральное Собрание обладает финансовыми полномочиями. Содержанием этой функции охватывается деятельность Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и контролю за его исполнением, а также реализации этой палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от должности Председателя Центрального банка РФ. Кроме того, через Счетную палату Федеральное Собрание осуществляет аудиторскую деятельность любых организаций, финансируемых из федерального бюджета.

6. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом власти. Это означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Только с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия этой палаты прежнего созыва прекращаются; прекращения же полномочий другой палаты не предусматриваются.

Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной Думы РФ приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

7. Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Палатами Федерального Собрания являются Совет Федерации и Государственная Дума. Каждая из палат имеет своего Председателя, его заместителей, комиссии и комитеты палаты. Обе палаты не имеют общих руководящих административных органов и общих должностных лиц. Однако обе палаты двухсторонними усилиями вправе создавать: орган временного характера - согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процессе (п. 4 ст. 105 Конституции РФ); на паритетной основе избирают Счетную палату РФ - орган парламентского финансового контроля (п. 1 "и" ст. 102; п. 1 "г" ст. 103 Конституции РФ).

Совет Федерации и Государственная Дума различным образом формируются. Согласно Конституции РФ 1993 г., палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100).

Каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Правом принятия федеральных законов наделена только Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Кроме того, для статуса Государственной Думы характерна большая ориентация ее полномочий на процедуры назначения важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов, на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства РФ. А статус Совета Федерации в большей степени ориентирован на решение проблем системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в Российской Федерации; на решение вопросов, касающихся федеративного устройства.

Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом, они вправе проводить закрытые заседания (государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна). Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения.

8. Федеральное Собрание состоит из политической элиты страны. Члены Федерального Собрания не совмещают свою деятельность с иными

производственными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В действующей Конституции РФ и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата с другими видами оплачиваемой деятельности - за исключением научной, педагогической и иными видами творческой деятельности.

9. Согласно Конституции РФ, палаты Федерального Собрания формируются различным образом.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (п. 2 ст. 95 Конституции РФ). Исходя из того, что, Российская Федерация имеет 89 субъектов[226], Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов.

Согласно Федеральному закону от 19 июля 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации" член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов[227].

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются сроком на четыре года посредством выборов ее депутатов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 95, п. 1 ст. 96 Конституции РФ). Порядок выборов устанавливается Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ".

10. Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в строгих организационно-правовых формах - заседания палат, совместные заседания палат, заседания комитетов и комиссий, депутатских фракций, парламентские слушания и др.

Общий порядок работы Федерального Собрания. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию РФ, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет

Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.

Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

Совет Федерации собирается на весеннюю сессию (с 25 января по 15 июля) и осеннюю сессию (с 16 сентября по 31 декабря). Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предположения о пересмотре Конституции РФ, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.