§ 1. Международная правоспособность Европейского Союза по заключению международных договоров

§ 1. Международная правоспособность Европейского Союза по заключению международных договоров

Международная правоспособность Европейского Союза по заключению международных договоров является составляющей его общей международной правосубъектности как международной межправительственной организации (ММПО). В то же время дискуссия по поводу международной правосубъектности Европейского Союза определенным образом представлена в науке международного права. В частности, существуют суждения, что согласно Маастрихтскому договору только Европейские сообщества были и остаются субъектами международного права. В отличие от них Европейский Союз не обладает международной правоспособностью. Определяя его задачи, государства-члены отметили в Договоре лишь необходимость способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, не более того. А это есть не что иное, как только «декларация о намерениях, постановка общеполитической задачи на будущее», но не признание правосубъектности Союза[325].

На наш взгляд, Декларация о правосубъектности Европейского Союза говорит именно о международной правосубъектности последнего, а непосредственно Договор о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, констатируя в ст. 47 (бывшей ст. 46 А) разд. VI «Заключительные положения», что «Союз обладает правосубъектностью», имеет в виду именно свойство последнего быть субъектом международного права, реализуя делегированную государствами-членами компетенцию по представительству в том числе, общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов (в рамках бывших второй и третьей «опор» ЕС). Такой вывод можно сделать из совместного толкования Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза с учетом новелл, внесенных Лиссабонским договором. В частности, ст. 2 Договора о фу нкционировании Европейского Союза говорит о том, что, когда Договоры предоставляют Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты, государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или в целях претворения в жизнь актов Союза. Когда Договоры предоставляют Союзу совместную с государствами-членами компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере.

Таким образом, государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией, либо когда Союз решил прекратить осуществление своей компетенции.

С учетом изложенного Европейский Союз не только обладает международной правосубъектностью по всем основным характеристикам, включая издание нормативных актов, являющихся обязательными для государств-членов, но и имеет первичные полномочия по компетенции, определенной в Договорах ЕС как учредительных актах. С учетом того, что последние являются международными договорами, учреждающими Европейский Союз на основании полномочий, делегированных государствами – членами данной международной организации, можно сделать вывод о полноценной международной правосубъектности Европейского Союза в современных условиях как ММПО.

Как отмечает украинский автор О. О. Гриненко, при анализе Европейского Союза как уникального субъекта международного права основною из научных составляющих видятся особенности его правовой природы. В свою очередь, особенности правовой природы Европейского Союза объективно требуют анализа и понимания специфики его международной правосубъектности[326].

При этом заключение международных договоров является той характеристикой международной правоспособности актора, которой наделены исключительно субъекты международного права. Именно заключение международных договоров наиболее отчетливо и рельефно выражает волю субъекта международного права, его намерения во взаимоотношениях с другими государствами и ММПО, а также деятельность по формированию международно-правовых норм.

Хотя такое отношение к правоспособности международных организаций по заключению международных договоров получило свое признание далеко не сразу. Как отмечала Е. А. Шибаева, еще в 1935 г. Гарвардский проект конвенции о праве договоров исключал из сферы ее применения соглашения международных организаций в силу их «анормального характера и трудности формулирования общих правил, которые могли быть применены к этому классу соглашений, несомненно, являющихся договорами sui generis».

А уже в 1950 г. Дж. Брайерли приходит к выводу, что «в настоящее время… невозможно игнорировать этот класс соглашений или видеть в их существовании анормальное явление международных отношений», и включает международные организации в сферу применения Конвенции о праве договоров, проект которой он представил в Комиссию международного права ООН[327]. На первой части Венской конференции ООН по праву международных договоров при разработке проекта указанной конвенции делегация США, поддержанная представителями Англии, Италии, Австралии, Канады и др., предложила распространить Конвенцию о праве договоров на соглашения, заключаемые международными организациями. Внесенная США поправка к ст. 1 Конвенции вызвала возражения ряда делегаций, в том числе СССР, Швеции, Франции, Уругвая, Чехословакии, Афганистана и др. Это объяснялось тем, что соглашения международных организаций имеют свою специфику и поэтому принятие поправки США означало бы пересмотр всего проекта конвенции, разработанного Комиссией международного права, что могло сорвать работу конференции в целом. В результате американская поправка не была учтена, а проект ст. 1 Конвенции был принят пленарным комитетом конференции в редакции Комиссии международного права ООН[328].

Дискуссия по вопросу специфики международных договоров, заключаемых международными организациями, долгое время оставалась актуальной для отечественной и зарубежной науки международного права. Вопрос об источниках договорной правоспособности международных организаций являлся одним из главных вопросов при кодификации договорного права международных организаций как в рамках Комиссии международного права, так и на Конференции ООН 1986 г. по праву договоров между государствами и международными организациями или международными организациями[329]. Тем не менее проделанный ММПО эволюционный путь развития не мог не привнести в теорию международного права убежденности в том, что международные организации, наделенные международной правосубъектностью, по вопросам, определенным учредительными договорами этих организаций и подпадающих под их компетенцию, в строгом соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права могут заключать международные договоры с государствами или иными субъектами международного права. В то же время необходимо понимать, что право международных организаций, в том числе по заключению международных договоров, качественно отличается от аналогичного права, присущего государствам как первичным субъектам международного права. Реализация договорной правоспособности международными организациями – процесс, являющийся также специфичным и во многом зависящим от уставной деятельности международной организации. Поэтому международная правоспосособность по заключению международных договоров международными организациями[330] должна рассматриваться применительно к каждой организации в отдельности в целях выявления особенностей, общих либо отличительных черт по сравнению с договорной правоспособностью государств.

Таким образом, «договорная правоспособность, – по мнению Е. Шибаевой и М. Поточного, – наиболее убедительное свидетельство международной правосубъектности международных организаций. Общее международное право, как известно, не содержит норм, которые запрещали бы наделять международные организации качеством международной правосубъектности. Поэтому государства правомочны это делать. Но вопрос об объеме международных прав и обязанностей организации, как и вопрос об источниках ее договорной правоспособности, на практике решается по-разному применительно к каждой организации в отдельности»[331].

В связи с этим применительно к Европейскому Союзу необходимо отметить, что изменения последовательно внесенные в учредительные договоры ЕС Ниццкими соглашениями, а затем Лиссабонским договором, не позволяют говорить в настоящее время о раздельной международной правосубъектности «самого Европейского Союза и правосубъектности его составных частей – Европейских Сообществ»[332]. Более того, с учетом изменений, внесенных в учредительные договоры ЕС Лиссабонским договором, можно констатировать единую правосубъектность Европейского Союза, а значит, и правоспособность по заключению международных договоров и представительству на международной арене от собственного имени.

Международная договорная правоспособность Европейских Сообществ была определена в их учредительных документах не в равной степени, в ряде случаев наблюдался параллелизм в осуществлении внутренних и внешних полномочий. Как справедливо отмечает А. Я. Капустин, «учредительный акт ЕОУС, столь изящно закрепивший клаузулу общего характера о международной правосубъектности Объединения (п. 3 ст. 6), весьма скупо регламентирует международную договорную правоспособность. Это объяснялось тем, что, в отличие от Европейского Сообщества, ЕОУС не было таможенным союзом, а следовательно, его полномочия в области реализации общей торговой политики были сохранены за государствами-членами. В двух других учредительных актах (Европейского Сообщества и Евратома), напротив, можно обнаружить множество положений, регулирующих полномочия этих Сообществ заключать международные соглашения»[333].

Еще более усложнило подход к пониманию договорной правоспособности ЕС разделение международных договоров, составляющих часть права Сообщества (а в настоящее время и Европейского Союза) на три категории, предпринятое Т. К. Хартли. В соответствии с его позицией первая категория включает в себя договоры между ЕС (действующим единолично) и государством или государствами, не входящими в ЕС.

Этот классификатор применяется к группе международных договоров, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС в части заключения международных договоров, т. е. образует его договорную правоспособность. Вторая категория включает «смешанные» договоры, т. е. договоры между, с одной стороны, ЕС и действующими совместно с ним государствами-членами и, с другой стороны, третьими странами. Такая схема применяется, когда предмет договора частично входит в компетенцию ЕС и частично – в компетенцию государств-членов. К третьей категории относят договоры между государствами-членами (действующими единолично) и третьими странами. Суд ЕС расценил договоры, входящие в эту категорию, как составную часть права ЕС и признал их обязательность для ЕС только в очень узком правовом поле[334].

Теоретически подобная градация международных договоров, заключаемых в настоящее время Европейским Союзом, также приемлема. Однако она не влияет на само право заключать международные договоры от имени Европейского Союза как единого целого. Европейский Союз, обладая всеми признаками международной межправительственной организации, предусматривает в своих учредительных договорах правоспособность по заключению международных договоров от своего имени. При этом способность по заключению международных договоров от имени Европейского Союза является его исключительной прерогативой. Как определено в п. 2 ст. 3 (бывшая ст. 2 В) Договора о функционировании Европейского Союза, Союз располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять их действие.

В то же время подобный подход к договорной правоспособности ЕС закрепился в европейском правопорядке далеко не сразу. Причина заключалась в совершенно обоснованном осознании того, что международные отношения – это область, которая традиционно считалась сердцевиной государственного суверенитета, и поэтому неудивительно, что государства-члены всегда относились к полномочиям Сообщества по заключению международных договоров с долей подозрения. Почти с самого начала государства-члены и орган, представляющий их коллективное мнение, пытались ограничить полномочия Сообщества. Долгое время Суд ЕС формировал практику подхода к договорной правоспособности Европейского Сообщества, прежде чем она была воспринята уже в формате договорной правоспособности Европейского Союза, толкование которой Судом ЕС основано в том числе на теории подразумеваемых полномочий. Согласно данной теории компетенция ЕС заключать международные договоры не ограничивается только компетенцией, прямо указанной в Договоре, но и должна охватывать любые вопросы, входящие в его внутреннюю юрисдикцию[335].

Таким образом, если не установлено иное в договорной базе ЕС и предмет международного договора не затрагивает внутренней компетенции ЕС, равно общие правила функционирования Союза, государства-члены заключают международные договоры от собственного имени. Указанный порядок по компетенции заключать международные договоры полностью соответствует одному из основных принципов европейской политики, в том числе и в сфере внешней политики, – принципу субсидиарности и пропорциональности. В то же время учет общепризнанных принципов и норм международного права, заложенных в первую очередь в Уставе ООН, является опорным для всей политики Европейского Союза, что неоднократно подчеркивается как в Договоре о Европейском Союзе, так и в Договоре о функционировании Европейского Союза. В частности, в ст. 208 гл. 1 «Сотрудничество в поддержку развития» Договора о функционировании Европейского Союза прямо указывается, что Союз и государства-члены соблюдают обязательства и учитывают цели, одобренные ими в рамках Организации Объединенных Наций и других компетентных международных организаций.

Интересную классификацию международных договоров, заключаемых от имени Европейских Сообществ, а сейчас – от имени Европейского Союза приводят С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко, согласно которой «в зависимости от предмета соглашения, стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские Сообщества, образующие его первую опору. На практике встречается несколько основных вариантов:

• соглашения «Европейский Союз – третья страна», например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией «Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине» от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США «По вопросам выдачи» и «По вопросам взаимной правовой помощи» и др.;

• соглашения «ЕС (Европейское Сообщество) – третья страна» или «Евратом – третья страна», например Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий от 16 ноября 2000 г., соглашения между Российской Федерацией и Евратомом «О сотрудничестве в области ядерных реакций» и «О сотрудничестве в области ядерной безопасности» 2000 г.;

• соглашения «Европейские Сообщества – третья страна», называемые также «совместные соглашения». Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС). Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей страной 1989 г. «О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве» (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны, СССР, с другой – Европейское Сообщество и Евратом, вместе взятые;

• соглашения «Европейские Сообщества плюс все государства-члены – третья страна», известные в доктрине как «смешанные соглашения». Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Европейским Сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов»[336].

Как полагают С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко, «чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали заключаться «смешанные соглашения», в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу «смешанное соглашение» нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена. В форме «смешанного соглашения» заключен базовый договор, закладывающий правовые основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой – Европейские Сообщества и их государства-члены вместе взятые.

Еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица:

а) соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;

б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34). Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, применимом к договорным обязательствам», Конвенция от 25 июля 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)», Конвенция от 26 июля 1995 г. «О защите финансовых интересов Европейских сообществ», Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза», а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза[337];

в) межинституционные соглашения – нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм).

Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством»[338].

Данный текст является ознакомительным фрагментом.