Общая характеристика конституционного права КНР
Общая характеристика конституционного права КНР
Современное конституционное право Китая отражает национальную специфику и историческую уникальность государственности Китая, особенности китайского варианта модернизации тоталитарно-бюрократического общества.
В силу политических, исторических и социальных причин значительное место в Китае всегда занимал традиционализм. «Китайский законодатель исходит из концепции создания современной законодательной базы только в случаях дальнейшей неспособности традиционализма регулировать ту или иную область общественных отношений»[84] — отмечает Э.3.Имамов. Период культурной революции и правового нигилизма также не способствовал развитию конституционного права. До конца семидесятых годов оно носило фрагментарный характер: акты, детализировавшие Конституцию, были немногочисленными и не составляли целостную систему. Некоторые особо важные институты вообще не имели правового оформления, например, институт гражданства. С момента отмены в 1949 г. гоминьдановского закона о гражданстве и до принятия действующего закона о гражданстве 1980 г. этот институт не имел законодательного оформления, и вопросы гражданства решались «согласно обычаю и политическим установкам».
Реализация концепции «социалистически модернизируемого общества», проведение экономической реформы стимулировали законотворческую деятельность: были приняты законы, регулирующие организацию деятельности государственных органов, детализированы в текущем законодательстве конституционные нормы об экономической системе, отдельные аспекты правового статуса личности. Все это привело к созданию относительно целостной системы нормативных актов, которая отодвинула традиционалистское регулирование на второй план. В российской литературе отмечалось, что «в Китае все более актуальным становится не поддержание нормами морали и обычаев действующих правовых норм, а обратная задача — защита при помощи закона тех отношений, которые традиционно были лишь объектом морального воздействия, сейчас оказавшегося неэффективным»[85].
Конституционное право КНР как отрасль национального права обладает целым рядом характерных особенностей. Прежде всего, поскольку оно является отраслью социалистического права, оно проникнуто соответствующими идеями. В конституционном праве нашли отражение все основные концепции и постулаты социалистического «конституционализма», руководящая роль коммунистической партии, социалистическое народовластие, социалистическая законность, — классовая борьба и др. Цели и задачи конституционно-правового регулирования определяются перспективами строительства социализма, сформулированными в конституции 1982 г.: «В дальнейшем коренная задача государства — общими силами осуществить социалистическую модернизацию. Народы всех национальностей Китая, руководимые Коммунистической партией Китая и вооруженные марксизмом-ленинизмом, идеями Мао Цзэдуна, будут и впредь отстаивать демократическую диктатуру народа и социалистический путь, постоянно совершенствовать различные социалистические институты, развивать социалистическую демократию, укреплять социалистическую законность, с тем, чтобы… превратить нашу страну в высокоцивилизованное, высокодемократическое социалистическое государство».
Для социалистического права характерна насыщенность нормативных актов нормами-принципами, нормами-пожеланиями, различного рода сентенциями (типа «не трудящийся да не ест»), которые создают идеалистическую картину гармоничного общества.
Все это присуще и конституционному праву КНР. Такого рода нормы встречаются на конституционном уровне, например, в ст. 27 Конституции записано: «Все государственные органы и государственные служащие должны опираться на народ, постоянно поддерживать тесные связи с народом, прислушиваться к мнениям и предложениям масс, находиться под их контролем, отдавать все силы служению народу». Мало того, что в этой статье одни положения поглощают другие (поддержание тесных связей с народом предполагает учет мнения и предложений масс, в противном случае непонятно, что понимается под этими самыми «связями с народом»), она содержит один из шедевров социалистического «конституционализма» — формулу «государственные служащие… должны… находиться под контролем народа». С логической точки зрения она не поддается анализу, т. к. если это норма моралите обеспеченная правовым механизмом, то какой смысл включения ее в конституцию; если же такой механизм контроля существует, то почему не записать «государственные служащие находятся под контролем народа» и очертить формы этого контроля? Сомнения в существовании такого реального контроля усиливаются при анализе закрепленной в ч. 1 этой же статьи обязанности бороться с бюрократизмом, возложенная на… те же государственные органы (?!).
Еще чаще нормы такого рода встречаются в текущем законодательстве и подзаконных актах. Ст. 41 Закона об организации ВСНП КНР гласит: «Депутаты должны отдавать все (?!) силы служению народу». Ст. 7 Закона КНР об организации народной прокуратуры устанавливает: «Работники народных прокуратур различных ступеней должны быть верны истине, закону и делу социализма, всем сердцем, всеми помыслами служить народу». В соответствии со ст. ст. 8, 3 и 2 Временного Положения КНР об адвокатуре адвокатами могут стать только граждане «горячо»?!) любящие КНР, при выполнении своих функций адвокат должен «быть верным делу социализма и интересам народа». Более того, «всей своей деятельностью адвокат должен пропагандировать преимущества социалистического строя» (?!). Еще более сложная сентенция зафиксирована в ст. 1 УК КНР: «УК КНР разработан на основе руководящего курса идей марксизма-ленинизма, идей Мао Цзэдуна, на основании Конституции, в соответствии с политикой сочетания наказания и прощения, с учетом конкретного опыта осуществления народами всех национальностей нашей страны демократической диктатуры народа, руководимой рабочим классом и основанной на союзе Рабочих и крестьян, т. е. диктатуры пролетариата и проведения социалистической революции, социалистического строительства и сложившейся реальной обстановки».
Дело состоит, однако, в том, что такого рода нормы не рассчитаны на правовой и логический анализ, они должны приниматься на веру.
Особенностью конституционного права Китая является наличие актов, носящих экспериментальный, временный характер, издаваемых «в опытном порядке». Причем такие акты издаются почти на всех уровнях органов власти. Практика издания временных актов обосновывается сложностями выработки оптимального варианта правового регулирования общественных отношений в стране с более чем миллиардным населением и острыми социальными проблемами. Акты временного характера после более или менее долговременной апробации могут быть заменены постоянными. Так, действующее Положение об удостоверениях личности от 6 сентября 1985 г. заменило аналогичное Положение 1984 г., вводившееся для применения в опытном порядке. По сравнению с опытным образцом, был опущен ряд детален, касающихся порядка выдачи документов.
Своеобразием отличается и решение вопроса о выборе формы акта и их иерархии при регулировании конституционно-правовых отношений. Одни и те же общественные отношения для разных групп населения могут регулироваться актами разного уровня.
Типичный пример этого — регулирование избирательного права.
Участие в выборах для основной части граждан регулируется Законом о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей КНР, принятым Всекитайским собранием народных представителей, а для военнослужащих и членов их семей, штатных и внештатных рабочих и служащих в армии — Постановлением о порядке проведения выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая во Всекитайское собрание народных представителей (далее ВСНП — Г.А.) и в местные собрания народных представителей различных ступеней, принятым Постоянным комитетом ВСНП. Причем следует иметь в виду, что особенностью государственной системы КНР является официальное признание обоих этих органов законодательными (ст. 58 конституции КНР). И ВСНП и Постоянный комитет ВСНП принимают законы, поэтому ничто не мешало Постоянному комитету принять закон для регулирования выборов в армии. Можно только предположить, что с точки зрения китайского законодателя это как бы частный аспект выборов, не заслуживающий урегулирования в форме закона. В таком случае можно говорить и о своеобразии представлений о значимости тех или иных общественных отношений. Нельзя не отметить в связи с данным примером и еще один момент. В п. 3 ст. 62 конституции КНР говорится о том, что ВСНП «принимает уголовные и гражданские законы, законы о государственной структуре и другие основные законы и вносит в них изменения», а Постоянный Комитет ВСНП «принимает законы и вносит в них изменения, за исключением тех, которые должны приниматься ВСНП» (п. 2 ст. 67 конституции КНР). Строго следуя логике этих норм, можно было бы предположить, что принятие Закона о выборах в ВСНП является признанием его одним из основных законов, которые должны приниматься ВСНП, и, следовательно, все однородные общественные отношения, связанные с выборами должны регулироваться именно законом ВСНП. Но эта логика европейской законности в данном случае неприменима. В КНР существует практика утверждения актов исполнительного органа решением законодательного, например, «Постановление Государственного совета по вопросам трудового воспитания» было утверждено Постоянным комитетом ВСНП: издания законодательным органом дополнений к акту исполнительного, например, «Дополнительные установления к Постановлению Государственного совета по вопросам трудового воспитания», утвержденные Постоянным комитетом ВСНП. Причем во втором акте прямо указывается, что данным актом (Постоянного комитета ВСНП) вносятся дополнительные установления в Постановление Государственного совета. Из всего этого следует, что в КНР не придается большого значения поддержанию иерархии правовых актов, что на практике приводит к характерному для социалистического государства всевластию инструкции и усмотрения административных органов.
Следует отметить, что в КНР нет четкой границы между правовым актом и политической директивой. Положения неправового содержания встречаются в законах; например, в Законе КНР об организации народной прокуратуры говорится, что прокуроры должны «проводить в жизнь линию масс, прислушиваться к мнениям масс, находиться под контролем масс»; ст. 7). Некоторые законы насыщены такого рода положениями в высшей степени; например, в Законе КНР об охране окружающей среды имеется глава 3 «Предотвращение загрязнения и нанесения другого общественного ущерба», в которой содержатся предписания следующего характера: «активно испытывать и применять такую технологию и промышленные изделия, которые не вызывают загрязнения» (ст. 18), «постепенно совершенствовать сеть городской канализации и очистные сооружения» (ст. 20), «активно развивать высокоэффективные агрохимические препараты с низкой или частично остающейся токсичностью» (ст. 21), «усилить контроль за шумом и вибрациями в городах и в промышленности» (ст. 22) и другие без конкретного адресата.
Что же касается механизма обеспечения этих положений, то он либо отсутствует, либо только контурно намечен, либо содержится в других правовых актах, главным образом, административно-правового характера.
В еще большей степени это характерно для постановлений Постоянного Комитета ВСНП и Государственного Совета. Например, «Постановление Государственного Совета о внедрении курса на урегулирование народного хозяйства на предприятиях коммун и производственных бригад» изобилует положениями, сформулированными таким образом: «Если мы хотим твердо подчинить общую обстановку в целом проведению урегулирования и уважать право на самоуправление коммун и производственных бригад, необходимо предпринять серьезные шаги, наладить исследование и изучение обстановки, разобраться в обстановке и развивать их активную роль, ограничить пассивность, расширить непосредственные связи, развивать их на здоровой основе».
Сложно, а то и просто невозможно провести отличие по содержанию, форме и последствиям между документами ЦК КПК и такими, например, актами Государственного совета как «Некоторые политические установки Государственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и поселках, не связанных с сельским хозяйством».
Главным источником государственного права Китая является конституция 1982 г., состоящая из введения и четырех глав.
Документ — сравнительно небольшой по объему (138 статей).
Во введении дана краткая характеристика пути, пройденного Китаем, а также ставится задача социалистической модернизации общества. Характерной чертой преамбулы является закрепление в ней роли отдельных личностей в истории Китая: в настоящее время аналогичные нормы имеются в конституциях очень небольшого числа стран (Куба, КНДР). Данное еще в 1957 г. Мао Цзэдуном указание о необходимости деления общества на «народ» и «врагов» нашло отражение в следующем фрагменте введения: «Китайский народ должен будет вести борьбу против внутренних и внешних вражеских сил и элементов, которые подрывают наш социалистический строй». Конституция настраивает на ведение борьбы с врагами «в течение длительного времени», но сам образ врага дан достаточно неопределенно, так как там же и указывается, что эксплуататоры, как класс, ликвидированы. Это положение можно рассматривать и как рецидив прежних представлений о мире, и как резервное конституционное оправдание возможных репрессий.
Конституционное регулирование внешней политики исходит из тезиса «Будущее Китая тесно связано с будущим всего мира». Подчеркивается независимость и самостоятельность внешней политики и закрепляются пять принципов ее осуществления (взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности, взаимное ненападение, невмешательство во внутренние дела друг друга, равенство и взаимная выгода, мирное сосуществование). Китай развивает с другими странами дипломатические отношения, экономический и культурный обмен, укрепляет сплоченность с народами различных стран мира, поддерживает справедливую борьбу угнетенных наций и развивающихся стран, прилагает усилия в деле сохранения мира во всем мире и содействия прогрессу человечества. Рецидивом прежних подходов к внешней политике, хотя и в сильно смягченном варианте, является положение о том, что Китай «решительно выступает против империализма, гегемонизма и колониализма».
Первая глава конституции («Общие положения») содержит характеристику государственного строя КНР как социалистического, роли государства и народа, принципов деятельности государственных органов, экономической системы, функций государственных органов в области науки, культуры, физкультуры и спорта; кроме того, изложена система административно-территориального деления КНР. В этой же главе урегулирован один из аспектов правового положения человека в КНР: содержатся положения об охране законных прав и интересов иностранцев, обязанность иностранцев соблюдать законы КНР, а также возможность предоставления убежища иностранцам, вынужденным эмигрировать по политическим причинам.
Вторая глава («Основные права и обязанности граждан») содержит перечень основных прав и свобод граждан, а также их обязанностей. В этой главе имеются традиционные нормы (право на труд, на отдых, на образование и т. п.) и специфические, характерные именно для Китая и вытекающие из особенностей его недавней истории (запрет подвергать граждан оскорблениям, клевете, ложным обвинениям и травле).
Третья глава («Государственная структура») наиболее обширна и делится на 7 разделов, посвященных правовому статусу различных государственных органов.
Четвертая глава («Государственный флаг, государственный герб, столица») состоит из трех статей, посвященных соответствующим символам государства и столице.
Изменения в конституции вносятся по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 числа депутатов ВСНП и принимаются большинством в 2/3 числа всех депутатов ВСНП (в отличие от обычных законов и решений, принимаемых простым большинством всех депутатов ВСНП).