§ 5. Выполнение международных договоров

После того как договор вступил в силу, начинается стадия его выполнения. Иногда договор может применяться до вступления его в силу. Это так называемое временное применение. Статья 25 Венской конвенции 1969 г. установила, что договор или часть договора применяется временно до вступления договора в силу, если: а) это предусматривается самим договором или б) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом.

Вступление договора в силу означает, что он стал юридически обязательным для его участников и что нарушение положений договора повлечет за собой определенные международно-правовые последствия.

Выше уже говорилось, что международный договор сдается на хранение (депонирование). Депозитарий, в частности, выполняет и такую функцию, как информация о времени вступления договора в силу.

Когда речь идет о выполнении международного договора, здесь употребляются различные термины: реализация, осуществление, имплементация, применение, соблюдение, исполнение. В науке международного права и в учебной литературе не придается такого строгого значения формам реализации норм международного права, как, например, в общей теории права (соблюдение, исполнение, использование, применение).

Что касается нормативных правовых актов, то здесь тоже разные термины. Например, Закон о международных договорах РФ называет «выполнение международных договоров» (разд. IV). Венская конвенция 1969 г. выделяет такие формы выполнения (реализации), как соблюдение (ст. 26–27) и применение договоров (ст. 26–30). Соблюдение договоров включает в себя принцип pacta sunt servanda («договоры должны соблюдаться») и внутреннее право. Это означает, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (ст. 26). Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора (ст. 27).

Применение договоров содержит следующие положения: договоры не имеют обратной силы (ст. 28), территориальная сфера договора (ст. 29), применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (ст. 30). Или, иначе, применение международного договора – это осуществление порождаемых им прав и обязанностей в конкретных международных или внутригосударственных условиях.

Государства при выполнении международных договоров руководствуются двумя принципами: 1) добросовестное выполнение обязательств по международному праву; 2) договоры должны соблюдаться. В этих принципах установлены общие особенности выполнения, а именно свободное согласие, добросовестность, справедливость, добрая воля, уважение к обязательствам. Добросовестное выполнение государствами обязательств означает следующее:

– они должны выполнять обязательства в соответствии с Уставом ООН и обязательства по Уставу ООН имеют преимущественную силу;

– они должны выполнять обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права;

– они должны выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров согласно общепризнанным принципам и нормам международного права;

– национальное законодательство государств должно сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву.

В содержание принципа «договоры должны соблюдаться» включены взаимные права и обязанности сторон:

– договор должен выполняться независимо от внутренних и внешних событий, за исключением крайних случаев (например, коренное изменение обстоятельств);

– государство не может ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения договора;

– государства не вправе заключать договоры, противоречащие обязательствам по действующим договорам;

– запрещается одностороннее прекращение договора, а также его ревизия, если это не обусловлено самим договором;

– разрыв дипломатических или консульских отношений между участниками договора не влияет на правовые отношения, установленные между ними договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договора (ст. 63 Венской конвенции 1969 г.).

Кроме того, необходимо учитывать при выполнении международных договоров два правила. Первое: договоры не имеют обратной силы (правило неретроактивности). Это правило не указывается в договоре, но иногда государства специально устанавливают, что данный договор обратной силы не имеет. Обратная сила договора (ретроактивность) иногда допускается государствами, т. е. распространяется выполнение договора на действия и факты, которые имели место до его вступления в силу. Но это случается редко.

Второе: применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (объекту). Государства иногда заключают такие договоры, и одновременно могут действовать предыдущие (прежние) и последующие (новые) договоры, но для выполнения этих договоров должны быть предусмотрены следующие условия:

– в новом договоре должно оговариваться, что применяется или не применяется прежний (предыдущий) договор;

– в новом договоре должно быть указано, что он имеет преимущественную силу перед предыдущим договором;

– предыдущий договор применяется в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора;

– если участники последующего договора не являлись участниками предыдущего договора, то они могут применять положения предыдущего договора, но с учетом того, что они совместимы с положениями последующего договора (см. ст. 30 Венской конвенции 1969 г.).

При объяснении второго правила необходимо также знать общие положения, а именно:

а) преимущественная сила обязательств по Уставу ООН (ст. 103 Устава ООН);

б) специальный закон отменяет общий закон (lex specialis derogat generali);

в) последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat priori).

Например, договорами, относящимися к одному и тому же объекту, являются Женевские конвенции по морскому праву 1958 г. – о территориальном море и прилежащей зоне, о континентальном шельфе, об открытом море, о рыболовстве и об охране живых ресурсов открытого моря и всеобъемлющая Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Конвенция ООН 1982 г. включила многие положения Женевских конвенций 1958 г. и имеет преимущественную силу перед последними. Если государства не присоединились к Конвенции ООН 1982 г., то Женевские конвенции 1958 г. продолжают действовать между участниками этих конвенций.

Выполнение международных договоров – это деятельность государств на международном и национальном уровне, направленная на создание системы правовых и организационных средств, или, иначе, механизма для реализации целей договора. На международном уровне к таким средствам относятся: гарантии; специальные международные органы; использование регулярных контактов между участниками договора; экспертные оценки и совещания; конкретизация договоров общего характера посредством заключения специальных договоров или договоров межведомственного характера; принятие сторонами договора обязательства не заключать с третьими государствами каких-либо соглашений, противоречащих данному договору; судебная и арбитражная процедура.

Если сторона нарушает договор, то применяются меры международно-правовой ответственности.

Истории международного права известны такие средства, как клятва, присяга, заклад, занятие территории, залог части территории, финансовое обеспечение, залог определенных ценностей и поручительство.

В международном праве сформировалась система контроля, формы и методы которого закреплены в конвенциях и в отраслях права[89]. Как правило, договоры устанавливают средства их выполнения и контроль. Например, Российская Федерация и Индонезия подписали Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества в борьбе с терроризмом. К нему дано Приложение «О деятельности Российско-Индонезийской рабочей группы по противодействию международному терроризму». Функции рабочей группы: а) обмениваться информацией для выявления международных структур, поддерживающих террористическую деятельность; б) рассматривать процедуры обмена информацией; в) предлагать пути укрепления сотрудничества в следующих областях: установление правовой основы сотрудничества в осуществлении ареста, выдачи и оказания взаимной помощи в уголовном преследовании террористов и их пособников[90].

На внутригосударственном уровне также создаются правовые и организационные механизмы, обеспечивающие выполнение международных договоров. Реализация норм международного права в виде договоров на внутригосударственном уровне называется имплементацией (осуществлением). Государства принимают меры внутреннего порядка и обеспечивают координацию деятельности различных органов по выполнению международных договоров. Во-первых, возникает общая обязанность государств привести свое национальное право в соответствие с обязательствами по международному праву. Во-вторых, государствами издаются нормативно-правовые акты, регулирующие порядок вступления международных договоров в силу, их ратификацию и утверждение. В-третьих, государствами конкретно регулируются согласование и взаимодействие норм международных договоров с нормами национального законодательства и определяются меры, средства по обеспечению договорных обязательств. Это может быть издание нормативно-правового акта, и таким способом договор переводится, трансформируется (преобразуется) в нормативный акт. Далее государства вносят в свое действующее законодательство изменения и дополнения в целях выполнения международного договора. Если возникают противоречия, несоответствия, коллизии между национальным нормативно-правовым актом и международным договором, то государства устанавливают общее правило о приоритете норм международного договора: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Государства в своем законодательстве закрепляют такие способы, как отсылка к международным договорам, либо рецепция (заимствование и приспособление) международного договора к национальному закону, либо инкорпорация, т. е. включение международного договора в правовую систему государства. Как подчеркивается в литературе, такие способы предполагают совместное применение норм национального законодательства и международного договора.

Государство может издавать административные акты о принятии необходимых мер по выполнению международного договора. Могут быть приняты нормы уголовного наказания за нарушение положений международных договоров. В Российской Федерации в 1996 г. принят Закон о внесении изменений и дополнений в Закон о международных договорах РФ, установивший, что надзор за выполнением Закона о международных договорах РФ осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Государство принимает на себя обязательство о предоставлении информации сторонам международного договора, международным органам о законодательных и административных мерах во исполнение договорных обязательств.

Законодательство Российской Федерации (Конституция РФ, Закон о международных договорах РФ и другие акты) устанавливает систему внутригосударственных средств и мер в целях выполнения договорных обязательств:

1) Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации;

2) федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выполнение договорных обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств;

3) общее наблюдение за выполнением международных договоров в Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ, которое представляет в правительство предложение о принятии необходимых мер, если другой стороной не выполняется или нарушен международный договор; это заявление, протест и в конечном счете аннулирование договора.

При выполнении того или иного договора государство в национальном законодательстве предусматривает ряд условий. Например, ст. 2 Федерального закона от 28 января 2011 г. № 1-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений» установила девять условий выполнения Договора.

И последнее. В связи с изучением темы «Выполнение международных договоров» необходимо знать, что такое несамоисполнимые и самоисполнимые международные договоры.

Несамоисполнимые договоры реализуются с помощью национального законодательства; как уже говорилось, это трансформация, отсылка и другие способы. Наряду с несамоисполнимым международным договором применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений этого договора.

Самоисполнимые договоры являются как бы завершенными по своему содержанию, т. е. они содержат такие конкретные правила, которые могут применяться без какой-либо конкретизации во внутригосударственных отношениях. Эти договоры автоматически действуют на территории государства, но с его согласия, т. е. государство берет на себя обязательство выполнять такие договоры. Термин «самоисполнимые международные договоры» является доктринальным, научным; в нормативно-правовых актах такого термина нет, он заменен термином «непосредственно» (см., например, ч. 3 ст. 5 Закона о международных договорах РФ: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно»; кроме того, см. п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ, а также п. 1 ст. 81 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно»).

Чаще всего к самоисполнимым нормам международного права и договорам относят общепризнанные принципы и нормы международного права, договоры о правах человека, Женевские конвенции 1949 г. и др.

Во внутригосударственных отношениях применение права – это деятельность компетентных органов. За последнее время в Российской Федерации обращено особое внимание на правоприменительную деятельность в целях выполнения международных договоров[91]. На единый процесс применения международного права указал Верховный Суд РФ в своем Постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда РФ дал соответствующее разъяснение, основываясь на положениях Венской конвенции 1969 г.

Толкование международных договоров. Как правило, толкование рассматривается в процессе выполнения международных договоров. Толкование – это деятельность по уяснению и разъяснению норм договора. Результатом толкования является акт, издаваемый компетентными органами. Толкование международного договора обеспечивает его конкретное понимание и правильную реализацию, особенно это относится к многосторонним международным договорам[92]. Здесь применяется правило герменевтики, т. е. правильное понимание, толкование и применение международного договора[93].

Основная цель толкования состоит в том, чтобы преодолеть трудности в процессе выполнения договора: здесь может быть неопределенность положений, терминов договора, неправильная практика его применения, одностороннее толкование договора. При составлении должна быть заявлена общность намерений сторон, или, иначе, толкование – это согласованный подход в целях преодоления трудностей, споров, неясности в содержании, возникших в процессе применения договора. Допустимо и одностороннее толкование международного договора (органами государства), но оно не должно нарушать объект и цели договора и должно учитывать, что договор – это соглашение государств. Отсюда задачей толкования является выяснение содержания согласованных воль сторон в договоре. А.Н. Талалаев отмечает, что «реальность воли и согласования государственных воль в международном договоре проявляется именно в его тексте, языке»[94].

Выше уже говорилось, что договор легче реализуется, если на стадии его заключения была тщательно установлена аутентичность текста договора, составленного на двух или нескольких языках. В договоре также предполагается, что термины договора имеют одинаковое значение в каждом аутентичном тексте. Тем не менее в процессе реализации договора возникают споры. Многие международные договоры закрепляют специальную статью, а именно: любой спор между двумя или несколькими государствами-участниками относительно толкования или применения настоящего договора, который не разрешен путем переговоров или процедур, специально предусмотренных в настоящем договоре, передается по требованию любой из сторон в этом споре на разрешение Международного суда ООН, если стороны не договорились об ином способе урегулирования. Международный суд ООН дает также консультативное заключение о толковании какого-либо международного договора. Толкование Международным судом ООН норм международного права по своим результатам приближается к правотворчеству[95].

Нередко толкование международных договоров становится предметом острых дипломатических дискуссий. Кроме того, проблемы толкования занимают важное место и во внутригосударственной сфере, где выполняются международные договоры[96].

Как видно, право толкования международного договора принадлежит сторонам договора, международным судебным (и арбитражным) органам, специальным международным органам. Труднее решается вопрос о праве толкования международного договора внутригосударственными органами.

В российском законодательстве нет четких норм о праве органов государства толковать международные договоры. По логике если договор заключается от имени какого-либо органа, то последний имеет право его толковать. Международные договоры толкуют высшие судебные инстанции. Такое право предоставлено и судам общей юрисдикции. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерацией» дано разъяснение по вопросам толкования и о праве судов общей юрисдикции толковать международные договоры: «В случае возникновения затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации рекомендовать судам использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в Правовой департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации, в Министерство юстиции Российской Федерации (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в договоре, международной практикой его применения)».

Пленум Верховного Суда РФ также разъяснил судам, что толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией 1969 г.

Венские конвенции 1969 и 1986 гг. впервые закрепили общие правила толкования договора. Обе конвенции содержат разд. III «Толкование договоров» (ст. 31–33). Статьи установили следующие общие правила:

1) договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте;

2) договор должен толковаться в свете его объекта и целей.

Оба правила называют «золотыми». Контекст договора охватывает кроме текста преамбулу и приложения.

Наряду с контекстом учитываются: а) любое соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений; б) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования (п. 3 ст. 31).

В Венских конвенциях 1969 и 1986 гг. говорится о дополнительных средствах толкования. К ним относятся подготовительные материалы (например, на стадиях заключения договора) и обстоятельства заключения договора. Ведь государства не все включают в текст международного договора, как правило, остается материал (выступления, заявления, протоколы и др.), который в дальнейшем может быть основой для правотворчества или годиться для толкования договора.

Дополнительные средства образно называют «железными опилками», которые постоянно притягиваются к «магниту», т. е. основному тексту договора.

Общие правила и дополнительные средства толкования составляют концентрический круг. Толкователь постепенно отдаляется от текста концентрическими кругами от центра к периферии; это своего рода «последовательное окружение» текста договора[97].

Приемы (способы) толкования. В международно-правовой литературе приемы толкования основываются на общей теории права. К приемам толкования относятся историческое, филологическое (грамматическое), систематическое, логическое, формально(специально) – юридическое, телеологическое (целевое). Применяя по аналогии эти приемы, необходимо учитывать особенности заключения и содержания международного договора.

Приемы толкования помогают дать точное значение текста международного договора. Здесь имеется все, в том числе терминология и разноязычие договора. Пункт 1 ст. 33 Венской конвенции 1969 г.

предусматривает, что при установлении аутентичности текста договора на двух или более языках возможно расхождение между этими текстами и преимущественную силу будет иметь какой-либо один определенный текст.

Стороны договора сами определяют, на каком языке осуществляется толкование. Например, в договоре между Российской Федерацией и Венгрией записано: «В случае расхождений в толковании будет пользоваться текст на английском языке»[98].

Данный текст является ознакомительным фрагментом.