«Пороговые значения» («ценовые пороги») по законодательству о государственных закупках России и зарубежных стран

«Пороговые значения» («ценовые пороги») по законодательству о государственных закупках России и зарубежных стран

Под так называемыми пороговыми значениями в законодательствах различных стран мира о государственных закупках понимаются числовые показатели (суммы денежных средств или условные величины, «привязанные» к национальной и (или) иной валюте), с которых начинается «включение» «закупочного механизма» при размещении заказов. Другими словами, «пороговые значения» указывают на «планку», при достижении которой заказчик обязан проводить «сложные» процедуры размещения заказов (торги, запрос котировок, запрос предложений и проч., в зависимости от особенностей национальной системы закупок).

«Пороговые значения» (их также называют «ценовые пороги», «пороговые показатели», «пороговые суммы», «стоимостные пороги», «финансовые пределы» и др.) являются одним из ключевых элементов каждой «закупочной системы», поскольку они во многом определяют «масштабность» применения закона или заменяющего (и/или дополняющего) его иного нормативного правового акта, регулирующего отношения по размещению заказов.

Чем выше «пороговые значения», тем меньшее количество раз подлежит «включению» «закупочный механизм» по конкретному закону (иному нормативному акту) о закупках. И наоборот, чем ниже «пороговые значения», тем чаще государственный заказчик обращается к нормам специального закона (иного нормативного акта) о проведении «сложных» способов размещения заказов.

К примеру, в Азербайджане установлены очень высокие «пороговые значения», которые автоматически «выводят» из-под действия «закупочного механизма» подавляющее большинство государственных закупок. В то же время в России низкие «пороговые значения» обеспечивают «глобальное» применение «сложных» способов размещения государственных (муниципальных) заказов (торгов и запроса котировок).

При определении «пороговых значений» (этим, безусловно, должны заниматься не юристы, а экономисты) весьма сложно, но необходимо найти «золотую середину», которая обеспечивала бы эффективность «закупочной системы». «Пороговые значения» не должны быть очень низкими, так как они могут существенно осложнять деятельность государственных (муниципальных) заказчиков. Невысокие «пороговые значения» ведут к «удорожанию» «закупочной инфраструктуры», повышению издержек при размещении заказов (поскольку при низких «порогах» закупки проводятся чаще). В то же время при чрезмерно высоких «пороговых значениях» эффективность закупок также невелика, поскольку проведение «сложных» способов размещения заказов только на очень большие суммы выводит из-под действия соответствующих механизмов конкуренции большинство закупок, что ведет к частичному или полному устранению конкуренции при их проведении.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг прямо не указывает величину «пороговых значений», необходимых для эффективного функционирования системы государственных закупок. В статье 21 Закона указано, что закупки с помощью запроса котировок закупающая организация вправе проводить «при условии, что сметная стоимость договора о закупках ниже суммы, установленной в подзаконных актах о закупках».

Как отмечают специалисты, Типовой закон ЮНСИТРАЛ и Руководства по закупкам Всемирного банка говорят о «небольшой сумме контрактов» и «разумных значениях», из которых иногда достаточно трудно сделать вывод о приемлемости выбранного способа закупки[650]. В связи с этим страны устанавливают различные «пороговые значения» для закупок, осуществляемых на своих территориях.

Таким образом, несмотря на имеющееся сходство «закупочных систем» разных стран мира, сферы применения их национальных законов (иных нормативных актов) о закупках существенно отличаются друг от друга.

Закон Азербайджанской Республики от 27 декабря 2001 г. № 245-IIГ «О государственных закупках», как и многие законы о закупках других стран мира, был разработан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ и по своему содержанию отвечает современным международным требованиям. Однако по сути правовое регулирование отношений по размещению государственных заказов в Азербайджане сложно назвать «современным», поскольку рекордные для мировой практики «пороговые значения» «выводят» за рамки Закона подавляющее большинство государственных закупок.

Иную картину, но также со знаком «минус», мы наблюдаем в России.

В соответствии с Законом № 94-ФЗ и дополняющими его подзаконными актами в России установлены одни из самых низких «пороговых значений» в мире (см. таблицу).

1 Указаны в порядке возрастания. Показатели приводятся с пересчетом на российские рубли с округлением. Приведенные суммы могут изменяться в зависимости от текущего курса национальной валюты.

2 См. ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. № 456.

3 См. п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь».

4 См. ст. 42, п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ.

5 См. ст. 24 Закона Республики Таджикистан от 3 марта 2006 г. № 168 «О государственных закупках товаров, работ и услуг».

6 По данным на 2007 г. (постановление Правительства Республики Таджикистан от 2 мая 2007 г. № 252).

7 См. ст. 2 Закона Украины от 1 июня 2010 г. № 2289-VI «Об осуществлении государственных закупок».

8 См.: Рахманов П.П. Особенности госзакупок в Кыргызской Республике // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2008. – № 14. – С. 134.

9 См. ст. 4, 12, 30, 36 Закона Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. № 303 «О государственных закупках».

10 См.: Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки. – М., 2004. – С. 3.

11 См. ст. 3, 22 Закона Республики Армения от 19 июля 2000 г. № ЗР-62 «О закупках».

12 См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). – СПб., 2008. – С. 213.

13 См.: Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 193.

14 См.: Шадрина Е.В. Указ. соч. – С. 115.

Формально еще более низкие «пороговые значения», чем в России, предусмотрены в законодательствах о государственных закупках Узбекистана и Белоруссии. Однако при достижении самых низких «пороговых значений» в этих странах применяются весьма специфические способы размещения заказов, еще более простые, чем запрос котировок по Закону № 94-ФЗ.

Так, процедура «отбора наилучших предложений» в Узбекистане описывается весьма коротко в нескольких абзацах ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. № 456. Этот «отбор» осуществляется решением специальной комиссии, создаваемой заказчиком путем направления предложений поставщикам или подрядчикам с указанием характеристики, количества закупаемого товара, работ и услуг, срока исполнения и пункта поставки товара. Затем эта комиссия сравнивает цены и характеристики, объявленные поставщиками или подрядчиками, и принимает решение о закупке (решение оформляется протоколом).

В Положении не говорится о каких-либо сроках проведения указанного «отбора», о публичности его проведения и проч.

«Процедура оформления конкурентного листа» в Белоруссии описана в гл. 7 Положения о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 декабря 2008 г. № 1987.

Согласно п. 128 указанного Положения «под процедурой оформления конкурентного листа понимается способ выбора поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором заказчик, организатор, уполномоченная организация осуществляют его выбор посредством сбора информации, как правило, о цене за единицу товара (работы, услуги) не менее чем у двух поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением случая, если такого количества их нет, и предлагают, как правило, заключить договор поставщику (подрядчику, исполнителю), цена за единицу товара (работы, услуги) которого является наименьшей».

В соответствии с п. 130 этого Положения при ориентировочной стоимости закупки от 50 до 100 базовых величин (т. е. примерно от 17,5 тыс. до 35 тыс. российских рублей) допускается получение информации о цене предмета закупки за единицу товара (работы, услуги) и иной необходимой информации в устной форме с указанием источника такой информации.

Как отмечает Г.А. Лысаковский, «оформление конкурентного листа» в Белоруссии связано с минимизацией сроков проведения закупки, выражающейся в отсутствии необходимости публикации приглашения к участию в процедуре в средствах массовой информации, а также в установлении упрощенного порядка его проведения («заказчик оформляет только один обязательный документ строгой процессуальной формы – конкурентный лист»).[651]

Таким образом, повторимся, процедуры «отбора наилучших предложений» в Узбекистане и «оформления конкурентного листа» в Белоруссии являются более простыми способами закупок в сравнении с запросом котировок по Закону № 94-ФЗ. В связи с этим представляется не совсем корректным сравнение «пороговых значений» по этим способам размещения заказа.

В то же время, если сравнивать «пороговые значения» стран по более «знакомым» нам (можно сказать, «классическим») способам закупок (таким как торги, запрос котировок), получается, что в России эти показатели являются самыми низкими.

Установление столь низких «пороговых значений» в России объясняется прежде всего желанием законодателя поддержать субъектов малого и среднего предпринимательства.[652]

В то же время такие «пороговые значения» весьма осложняют деятельность государственных и муниципальных заказчиков, сотрудникам которых приходится помимо своих прямых обязанностей тратить достаточно много времени на составление многочисленных технических заданий, спецификаций и прочих документов, необходимых для нормального проведения торгов (запроса котировок).[653]

Отсюда следует, что низкие «пороговые значения» существенно повышают издержки организаций-заказчиков, а значит, государства.

Получается, что акцент на достижении одной цели Закона № 94-ФЗ («расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия») ставит под сомнение реализацию его другой цели («эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования»; ст. 1 Закона).

Эффективность расходования бюджетных средств должна достигаться минимальным количеством затрат на процесс исполнения нормативных и процедурных обязательств заказчиками[654]. Затраты на проведение закупок являются весьма важной составляющей «закупочной системы» страны и требуют обязательного учета при расчете «пороговых значений».

Как отмечает А.А. Храмкин, в США одним из органов, осуществляющих закупки широкой номенклатуры товаров, работ и услуг для государственных заказчиков, является Администрация общих услуг (General Services Administration, GSA), затраты которой на проведение самих закупочных процедур в 2002 г. составили 2,07%, а в 2004 и 2005 гг. – 1,75%.[655]

В России, в отличие от размеров официальной экономии от применения Закона о размещении заказов, не публикуются отчеты о расходах на «закупочную систему», хотя Законом № 94-ФЗ предусмотрены институты, направленные на уменьшение этих расходов (например, совместные торги). Отсутствие должного учета затрат на функционирование системы государственных закупок представляется очевидным ее «пробелом».

Крайне низкие «пороговые значения» включения закупочного механизма по Закону о размещении заказов, по нашему мнению, являются также одной из причин развития так называемого конкурсного рейдерства в нашей стране.

Низкие «пороговые значения» обеспечивают потенциальных участников размещения заказов по всей России, в том числе недобросовестных, большим количеством закупочных процедур. Такая ситуация позволяет группе «недоброжелателей» какого-либо государственного (муниципального) заказчика практически полностью «блокировать» его работу: поскольку заказчик вынужден часто проводить хотя бы запросы котировок, недобросовестным участникам размещения заказов достаточно побеждать в них и не исполнять контракты (либо уклоняться от их заключения).

В связи с изложенным представляется необходимым увеличение «пороговых значений» по законодательству Российской Федерации о размещении заказов. Новые показатели должны в максимально возможной степени учитывать как интересы поставщиков и заказчиков, так и интересы государства в целом.[656]

Стоит также заметить, что «пороговые значения» в сфере публичных закупок должны определяться федеральным законом (а не указанием Центрального банка России, что имеет место в настоящее время в отношении закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ), поскольку порядок проведения закупок также определяется федеральными законами.

В заключение отметим, что в ЕС и на Украине предусмотрена дифференциация «пороговых значений» в зависимости от того, что является предметом закупки: товары, работы или услуги. Законодатель в данном случае исходит из того, что при закупках товаров «личность» поставщика не должна играть для заказчика столь важную роль, как при закупках работ или услуг, в связи с чем «пороговые значения» в этих случаях могут быть установлены на более низком уровне. Таким образом, торги и иные конкурентные способы размещения заказов при закупках товаров проводятся чаще.

Напротив, при закупках услуг или работ «пороговые значения» устанавливаются на более высоком уровне. Заказчику в данных случаях предоставляется возможность при относительно небольших размерах заказов выбирать конкретного поставщика (с которым наработаны деловые связи, имеется положительный опыт работы и т. д.) и заключать с ним контракт без проведения «сложных» закупочных процедур. Здесь более высокие «пороговые значения» выступают своего рода гарантией для заказчика от потенциальных «неприятностей» в виде «новых» поставщиков (которые могут появиться в результате проведения торгов или осуществления иных способов размещения заказов), деловая репутация которых неизвестна или мало известна этому заказчику. Дифференциация «пороговых значений» представляется вполне уместной и в нашей стране. В то же время этот вопрос требует дальнейшей проработки.

В заключение еще раз отметим, что размещение государственного (муниципального) заказа – это сложный юридический состав, состоящий из совокупности юридических фактов – действий (гражданско-правовых и, в предусмотренных Законом случаях, административно-правовых актов), а также, в определенных Законом случаях, событий, – влекущих заключение государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

Торги представляют собой механизм определения контрагента и установления существенных условий заключаемого с ним договора, а не способ заключения договора (во всех случаях проведения торгов, в том числе при размещении публичных заказов). Критерием отнесения способов размещения заказов к торгам должна выступать состязательность сторон при размещении заказов, их активная борьба за заказ, выражающаяся в подаче заявки на участие в торгах (в конкурсах, запросах предложений, запросах котировок), непосредственном участии в процессе торга (в аукционах) и др. К торгам следует относить не только аукционы и конкурсы, но также запросы котировок и запросы предложений.

Основанием разделения конкурсов и аукционов должен выступать не только критерий определения их победителей (цена – в аукционе; цена и другие критерии – в конкурсе), но также и порядок проведения этих процедур и определения их победителей («пошаговое» снижение цены, возможность неоднократного изменения ценового предложения со стороны участников, «автоматическое» определение победителя – в аукционе; рассмотрение и оценка заявок, вынесение решения о победителе комиссией – в конкурсе).

Представляется необходимым ввести в законодательство о размещении заказов понятие стандартизированной (типовой) продукции, закупки которой возможно осуществлять путем проведения запроса котировок.

Запрос предложений является весьма эффективным во многих случаях способом размещения заказов, в связи с чем представляется необходимым рассмотрение вопроса о его включении в закупочную систему России.

Установление чрезмерно низких «пороговых значений» («ценовых порогов») в закупочной системе распространяет действие законодательства о размещении заказов на большинство закупок, в связи с чем, с одной стороны, повышается конкуренция между потенциальными поставщиками (в том числе в связи с привлечением к участию в закупках субъектов малого предпринимательства), а также, с другой стороны, увеличиваются издержки организаторов закупок. Установление чрезмерно высоких «пороговых значений» выводит из-под действия законодательства о размещении заказов большинство закупок, что ведет к частичному или полному устранению конкуренции при их проведении. «Пороговые значения» в сфере публичных закупок должны определяться федеральным законом, поскольку порядок проведения публичных закупок также определяется федеральными законами.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.