2) Местное управление

2) Местное управление

Отношения центрального управления к местному, как видно из существования областных приказов, были неопределенны и неясны: как в центральном правительстве могли быть областные учреждения, так и в областях могли быть наместники с судом боярским, т. е. с властью центрального правительства.

История московской провинции (уезда). Уезд Московского государства составился или из прежних частей земли – пригородов (1-го периода), или из целых земель, присоединенных к новому государству, или из завоеванных нерусских царств. Отсюда и наименования провинции различны: уезд, земля, царство. Первоначальные условия присоединения земель оставляли провинции почти в их прежней целости; отсюда неравенство московских уездов, из которых некоторые заключали в себе один город с пригородами; другие состояли из нескольких городов с одним главным. Но цельные земли потом постепенно подвергались разложению на их составные части, которые делались непосредственными провинциями государства; выделены были более значительные волости в особое управление. Наконец, создаваемы были и искусственные единицы: станы, трети, четверти, которые, впрочем, мало имеют значения в истории провинции. – К концу XVI в. понятие уезда взяло перевес над единицами более крупными (землями) и более мелкими (волостями); границы уездов определены межевщиками (Ал. Фед. – Чех., I. № 83). При первоначальном присоединении, землям оставляема была некоторая самобытность: так, в Новгородской земле и после присоединения суд, военная повинность и финансы оставлены были отдельные; обыкновенно присоединенным землям оставлялось и их обычное право и законы. – Но тотчас принимаемы были меры относительно состава населения провинций, именно высшие классы старого населения выводились, а взамен его вводилось новое или из центра государства, или из новых других провинций: в 1479 г. выведено из Великого Новгорода более 100 семейств детей бояр и купцов, которые поселены во Владимире, Муроме, Нижнем Новгороде и др.; вскоре еще более 7 тысяч семейств переселено оттуда же в Низовую землю; на место выселенных испомещены московские дети боярские; подобные же выводы произведены в 1484, 1487 и в 1488 гг., когда выведено 7 тысяч житьих людей, а в 1489 г. остальные житьи люди. В 1510 г. великий князь Василий «лутчим людем (псковичам) велел ехати к Москве жити». В 1489 г. «воеводы великого князя развели Вятку всю» (по другим известиям – лучших людей); переселенцы испомещены в Боровске, Алексине и пр. Герберштейн пишет: «Для того, чтобы рязанцы не сделали когда-нибудь восстания, великий князь распределил значительную их часть по разным колониям; этим обессилено было все княжество». Население восточных царств выводимо было в меньших размерах, зато внутрь их вводились военные колонии. – Составом провинции и ее населения определяется история местного управления.

История местного управления делится на три эпохи: а) время действия системы кормления, т. е. управления через наместников и волостелей (до половины XVI в.); 6) время действия самоуправления (от половины XVI в. до начала XVII в.); в) время действия приказно-воеводского управления в соединении с самоуправлением (XVII в.).

а) Система кормления. По присоединении нового удела или княжества, взамен прежних князей, назначались наместники с властию, аналогичной прежней княжеской, именно здесь виден тот же вотчинно-государственный характер власти. Назначение наместником именуется «пожалованием» («пожаловал есми гор. Володимиром»: А. Ист. I. № 110). Такое пожалование могли получить в бывшем своем уделе и прежние местные князья (например, ростовские). С подобной же властью получали провинции служилые цари татарские (в Кашире и Касимове). В последних случаях (при пожаловании князей и царей) власть правителя передавалась иногда преемственно лицам одной и той же фамилии (примером может служить кормление Мещерой в роде Протасьевых от начала XV до конца XVI в.; см. Ак. Юр. № 161); но такое преемство власти не есть, однако, наследственность: пожалование каждый раз зависит от воли царя. – В большей части других случаев пожалование наместничеством было краткосрочное (до трех лет). – Частный характер власти ограничивался далее соучастием в управлении одним городом двух наместников или в волости двух волостелей (Судебник 1497 г., ст. 65). – Цель назначения наместника – двоякая: частная – кормление и государственная – управление (в 1499 г. один из костромских наместников, Захарьин, жаловался Иоанну III, что на Костроме ему с другим – боярином Судимонтом – «сытому не быть», и затем переведен во Владимир). Но провинция отдавалась не в полное частное пользование: корм был определен таксой в уставных грамотах для каждого уезда и в книгах центрального правительства (Судебник царский 26). Он состоял из: «въезжего корма» (при въезде наместника на кормление), периодических (натуральных или денежных) поборов два или три раза в году (на Рождество, Пасху и Петров день), пошлин торговых (с иногородних купцов), судебных пошлин и, наконец, брачных («выводной куницы»). За превышение таксы корма наместнику угрожает наказание. – Состав подчиненных органов наместничьего управления также носит частного-сударственный характер: наместник отправляет суд через своих холопов – тиунов и доводчиков, между которыми делит станы и деревни уезда, но ответственность за деятельность их падает на него самого. Число тиунов и доводчиков, равно и срок их службы определяется уставными грамотами (см. Белозер. уст. гр. 1488 г., ст. 3 и 5); законом определяется, чтобы они при разъездах по уезду не отягощали населения лишними лошадьми и людьми и долговременными остановками (Там же. 4), чтобы не брали своих поборов на месте – в станах, а получали в городе из рук соцкого. – Не всем наместникам представлялась одинаковая компетенция, были наместники «с судом боярским» и «без боярского суда» (Судебник 1497 г., ст. 38 и 43); первые решали дела по холопству (укрепление и освобождение) и уголовные окончательно, вторые обязаны были отсылать их к докладу в Москву. – На неправильные действия наместника населению дается право жалобы великому князю. Район власти наместника простирается не на все составные части уезда: лица обеленные (служилые люди, церковные учреждения, «слободы» и дворцовые вотчины) обыкновенно освобождаются от власти наместника вполне или частью. Эти так называемые на Западе иммунитеты, а в Московском государстве тарханы были уничтожены лишь в XVI в., но далеко не вполне.

Главное значение наместничьего управления заключалось в приведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинции. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органов самоуправления такая же, как и в 1-м периоде, именно: соцкие и старосты; иногда в провинцию подолгу не назначаемы были наместники, между тем управление шло; так, в Двинской земле в 1538–1541 гг. не было наместников, «а были соцкие и жалованные грамоты, и всякие указы и судебники присыланы на их имя» (Двин. лет.). И при наличности наместников управление налогами и полицией находится в руках выборных (см. Двин. гр. 1397 г., ст. 1; в Уст. Онежской гр. читаем: скоморохов «старосты и волостные люди вышлют вон»). Они же участвуют в суде вместе с наместником; «наместником и их тиуном без соцких и без добрых людей не судити суд» (А. А. Э. I, 123; сл. Суд. 1497 г., ст. 38 и Суд. цар., ст. 62); протоколы суда пишутся земским дьяком. (Суд. цар. Там же.). В подразделениях провинции были выборные подчиненные органы (пятидесятские, десятские).

6) Земское самоуправление XVI в. В XVI в. провинции до некоторой степени срослись уже с государством, а в самом государстве сознается уже потребность чисто государственного управления. Это привело сначала к учреждению специальных органов самоуправления рядом с наместниками (губные учреждения), а потом – к полной отмене наместничьей власти и к введению общего земского самоуправления (земские учреждения).

Губные учреждения. Кормленщики, преследуя свои частные цели, не обращали внимания на благоустройство провинции, а выборные власти были стеснены в своих действиях присутствием власти наместника; тогда количество преступлений, особенно разбоев, возросло до крайней степени («сами меж себя без нашего ведома обыскивати и имати разбойников не смеете», – пишет великий князь жителям провинций (см. Белозер. губн. гр. 1539 г.). Тогда, по просьбе самого населения, с 30-х годов XVI в. в каждом уезде устанавливаются выборные губные власти для преследования разбойников и суда над ними. Хотя правительство (боярская дума) предприняло это учреждение, как общую меру для всего государства, но введение ее в известной провинции обусловливалось просьбой самого населения и получением на то грамоты. Население многих провинций встретило мысль правительства с большим сочувствием и смотрело на эти учреждения, как на величайшее благодеяние: «Тоя же зимы (1541 г., говорит псковский летописец) бысть жалование государя нашего великого князя Ивана Васильевича всея Руси до всей своей Русской земли, млада возрастом 11 лет и старейша умом: до своей отчины милосердова, показа милость свою и нача жаловати, грамоты давати по всем градом большим, и по пригородам и по волостем, лихих людей обыскивати самым крестьяном меж себя по крестному целованию, и их казнити смертною казнию, и не водя к наместником и к их тивунам лихих людей-разбойников и татей. И бысть наместником по городам нелюбка велика на християн. А псковичи такову грамоту взяша и начаша псковские целовальники и соцкие судити лихих людей на княжи дворе в судницы над Великою рекою, смертною казнию их казнити. И бысть наместник на Пскове один князь Василей Репнин – Оболенской, и была ему нелюбка до Псковичь велика, что у них, как зерцало, государева грамота; и бысть крестьянам радость и лгота велика от лихих людей, и от поклепцов, и от наместников, и от их недельищков и от ездоков, кои по волостем ездят. И начаша псковичи за государя Бога молити…». (Пск. 1-я лет.). Из этого видно, что первоначально губное учреждение не имело определенной организации: каждая провинция приспособляла новую функцию к своим существующим органам самоуправления: во Пскове древними органами самоуправления и суда были сотские; к ним присоединены (новоизбранные?) целовальники. Местом суда сделался «княжий двор» – старинная «судница». Самое учреждение не носит еще наименования губного. – Губные учреждения, однако, не были введены повсеместно: северные провинции государства (в которых не было служилого класса) не получили губных властей; но в половине XVI в., когда в них введены земские учреждения, этим последним поручено и все губное ведомство. Округами губными сначала были города и волости; но затем в каждом уезде устанавливается одно губное ведомство. Губные ведомства иногда устанавливались в отдельных частных вотчинах (например, Троицкого монастыря). – Губные власти суть: губной староста (сначала несколько на уезде), избираемый из дворян или детей боярских грамотных; если выбор губного старосты, за разногласием избирателей, не состоялся, то его назначало правительство. Избранный являлся в Москву и здесь получал утверждение и наказ. При нем старосты, десятские и лучшие люди — человек 5 или 6. Впрочем, эти последние уже были и при наместничьем управлении; впоследствии они заменены целовальниками (до 4-х); при них – губной дьяк. Все вместе эти власти составляют одно учреждение – губную избу. – Для общих обысков устраиваются периодические съезды всех классов уезда: князей, детей боярских, духовных лиц и крестьян. На таких съездах происходят и выборы упомянутых властей, а именно: губного старосту и дьяка избирают все классы, а губных целовальников – сошные люди (см. Уст. кн. Разб. прик., ст. 56–58). Участие в избрании было обязательно для избирателей, ибо они отвечали за избранных перед правительством. В частных вотчинах избрание губных властей предоставлялось владельцу, причем старостой мог быть кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, его приказчик. Власти избирались сначала бессрочно, но в XVI в. велено переменять целовальников погодно (А. А. Э. III. № 210). Компетенция губных властей простирается на уголовную полицию (поимку преступников), суд над разбойниками, а после и над татями, убийцами и поджигателями, и заведывание тюрьмами. – Впоследствии губные учреждения заменяли собой все областное управление. При отмене наместничьего управления в уездах вовсе не стало органов правительства, которое, не имея на кого возложить приказные дела (финансовые и административные), нередко обращалось к губным старостам. В некоторых городах до введения воеводского управления губные старосты правили на правах воевод (например, в Шуе).

Земские учреждения. В половине XVI в. правительство решилось покончить совсем с началом кормления: в указе 1555 г. царь Иоанн IV говорит: «Что наперед сего жаловали есмя бояр своих… – городы и волости давали им в кормление, – и нам от крестьян челобитья великие и докука была беспрестанная, что наместники… чинят им продажи и убытки великие. И мы, жалуючи крестьянство… наместников, волостелей и праветчиков от городов и от волостей отставили… велели есми во всех городах и волостях учинити старость излюбленных, кому меж крестьян управа чинити» (А. А. Э. I, 242; сл. Важскую уставн. гр. в Хрестоматии по ист. рус. права. Вып. II. С. 183. Прим. 2)[71]. Реформа эта приведена была в исполнение повсеместно, кроме некоторых пограничных городов, где наместничье управление непосредственно перешло в воеводское; реформа вызвана просьбами самого населения. Взамен наместничьего корма установлен оброк с провинций, получивших земские учреждения. – Округи этих учреждений были разнообразны: именно и целые уезды, но большей частью волости. Круг лиц, на которые они простираются, суть тяглые люди, посадские и крестьяне (в земских учреждениях совмещаются и муниципальные – городские) и лишь отчасти церковные учреждения (служилые люди, как мы видели, изъяты были и из наместничьей власти). От этого земские учреждения были не вполне пригодны для общего самоуправления провинций. Власти земские суть излюбленные головы, впоследствии повсюду именуемые старостами (сначала в каждом округе несколько, потом – один), земский дьяк и лучшие люди (целовальники в различном числе от 2 до 10, именуемые также земскими судьями). Для полицейского управления эти власти пользуются прежними выборными каждой общины: соцкими, патидесяцкими. Избрание совершалось на неопределенный срок, но население всегда могло «переменить» выборных (Уст. Двин. гр. 1556 г.). Но есть указания и на ежегодный выбор; вообще в этом не было одного установленного порядка. – Компетенция земских властей простиралась на все ветви управления (полицейское, финансовое, экономическое) и суда; по делам уголовным им предоставляется окончательное решение даже дел, ведущих к смертной казни. В этом последнем роде дел земские учреждения должны были войти в коллизию с губными, которая разрешалась или тем, что земские власти судят вместе с губными, или земские власти вовсе не судят губных дел, или губные учреждения перестают действовать в тех округах, где введены земские учреждения[72].

в) Приказно-воеводское управление XVII в. В некоторые (преимущественно пограничные) города еще при наместниках назначаемы были и воеводы с властью военного управления, а также дьяки для управления финансового; они оставались и в эпоху земского самоуправления. Так как эти лица ведали управление на государя, а не ради кормления, то само население еще при наместниках просило себе права судиться у воевод (в Великом Новгороде). Но всеобщее введение воевод в уезды относится к смутному времени: «При царе Федоре Ивановиче и при царе Борисе по 113 год (1606 г.) – по Ростригин приход… воевод не было, а были судьи и губные старосты и городовые прикащики» (Разряд, росп. воевод во Врем. общ. ист. и др. 1849 г. Кн. 3). Причина введения воевод с дьяками заключается в том, что смутная эпоха обнаружила необходимость иметь в каждом городе военную власть и, сверх того, такой орган управления, который бы связывал провинцию с центром и простирал свою власть на все классы провинциального общества (а не на одних тяглых людей). Во время смут само население составляло общесословные собрания и общесословное управление и само избирало себе воеводу (примером может служить Устюжна Железнопольская в 1609 г.). – Цель назначения воевод – не кормление, а управление на государя; хотя воеводы по-прежнему просятся «покормиться», но это означает уже не поборы, а государственное жалованье; царь писал в 1615 г. в Бежецк Верхний: «Воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». – Воевода назначаем был государем и думой, но иногда само население просило о назначении того или другого лица или о продлении власти прежнего воеводы. – Власть его была срочная и обыкновенно краткосрочная (1–2 года). В уезде управлял не всегда один воевода: в больших городах воевод бывало одновременно несколько (например, в Астрахани 3–4, в Пскове 2–3); из них один был главный; в меньших городах было по одному воеводе; но в том и другом случае при воеводах в товарищах были дьяки или подьячие «с приписью». Из этих лиц составляется учреждение – приказная изба, иногда весьма сложная с разделением на повытья. Но и здесь, как в центральных приказах, управление не было коллегиальным. – Круг ведомства воевод определялся наказами, которые давались каждый раз, но потом сведены в общую форму для каждого города; по наказам воеводам предоставлялось: произвести ревизию управления предшественника; ведать «город» – укрепление – и другие средства обороны; иногда вести иностранные сношения (например, Астраханский воевода); ведать полицию, именно охранять безопасность и благочиние (пресечение преступлений, меры против пожара, охранение общественной нравственности); наконец, судить.

Отношение власти воевод к самоуправлению. Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать рядом и в XVII в. при воеводской системе управления. По отношению к тем и другим, воеводе принадлежит право контроля без вмешательства в их сферу деятельности. Это и соблюдалось в начале XVII в. (см. Ак. гор. Шуи, № 16; донесение воеводы царю о злоупотреблениях и небрежности губных властей и донесение губных властей на воеводу, что «он в губные дела вступаетца»; ср. также наказ 1672 г. Олонецкому воеводе «беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые… середним и молодчим людем продажи не чинили и лишних поборов… не сбирали» – в Доп. ак. ист. VI, 56; III, 18, 67; IV. № 140). Но различие надзора и управления скоро утратилось: воеводы начали вмешиваться в управление губное и земское.

По отношению к губным властям воевода делается начальником, а губные старосты – его товарищами. Но так как через это власть губных старост распространилась на все ветви управления, то правительство признавало по временам излишним иметь в уездах две однородных власти и колебалось в выборе одной из них: так, в 1661 г. воеводы были повсюду отменены и все управление поручено губным старостам; напротив, в 1679 г., возвратившись к воеводскому управлению, отменили совсем губное; с 1684 г. обе власти опять сопоставлены, что и держалось до Петра Великого, при котором губное управление было уничтожено.

По отношению к земским учреждениям воевода сделался начальником в их полицейской деятельности, но в финансовом и экономическом управлении земские власти были совершенно независимы: воеводам запрещалось «в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отъимати…, (выборных) не переменять» (Наказ Чердынскому воеводе 1677 г. в Ак. ист. V. № 16).

г) Городское самоуправление. Земские учреждения и в XVII в. были всеуездными для тяглого населения. Но в больших городах управление приближалось уже к муниципальному: в Великом Новгороде исходным пунктом самоуправления были собрания городских людей (общие сходы в земской избе) для выборов и для решения текущих дел; постоянное управление состояло из 5 старост, выбранных по концам города. В Пскове управляла коллегия общегородских старост. Но здесь была сделана попытка к установлению собственно муниципального учреждения, именно в 1666 г., во время управления воеводы Ордына-Нащокина; введенное тогда городское устройство весьма сходно с магдебургским устройством немецких и польских городов: общее собрание граждан избирает 15 человек – членов земской избы на три года; в действительном управлении ежегодно чередуются между собой пятеро из них; компетенция выборных простирается на посадских людей и монастырских крестьян; низшие уголовные дела разрешаются совместно губными и городскими властями, высшие – воеводой. Но впоследствии новый воевода (князь Хованский) уничтожил это самоуправление.

Общинное самоуправление. Вообще земское самоуправление не исключало отдельного самоуправления общин, входивших в состав земства, или не входивших. В городе Москве, не имевшем общеземского самоуправления, каждая сотня и слобода составляла самоуправляющуюся единицу. То же должно сказать о волостях уездных. Управление в них принадлежало не одним избранным сотским и старостам, но составляло целое учреждение, именуемое братский двор, куда собираются сходы членов общины – «лучших людей» – весьма часто (большей частью по воскресеньям) не для одних выборов, но для решения экономических и даже судебных дел (см. Забелин. Опыты изуч. рус. древн. и истории. Ч. II, 168 и др.).

Данный текст является ознакомительным фрагментом.