Автономия и местное управление

Автономия и местное управление

Территориально Испания разделена на муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Все они обладают самостоятельными правами при осуществлении своих задач.

Испания, всегда отличавшаяся лингвистическим и культурным разнообразием, разрешила проблему национальных особенностей населяющих ее народов путем образования автономных сообществ, признав в преамбуле основного закона 1978 г. необходимость «обеспечить всем испанцам и всем народам Испании осуществление прав человека, развитие своих культур и традиций, языков и институтов». Национальный вопрос всегда был острым в Испании. Учредители конституции 1978 г. при разрешении этой проблемы опирались на опыт Второй испанской республики (1931–1936 гг.) и на итальянский опыт, зафиксированный в конституции 1947 г.

Образовывать автономные сообщества могут граничащие друг с другом провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющие единую историческую область. Возможно образование нескольких видов автономии; их отличие друг от друга состоит в объеме предоставляемой им компетенции. Каждое сообщество имеет свой статут, принимаемый парламентом страны путем издания органического закона. В настоящее время образовано 17 сообществ.

Конституция 1978 г. устанавливает общие правила, которые сообщества должны соблюдать (ст. 152). Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, члены которого должны избираться всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства участвующих в них политических партий. Собрания осуществляют контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти, принадлежащей правительственному совету и его председателю. Эти органы избираются законодательным собранием и назначаются Королем. Функции председателя состоят в руководстве деятельностью правительства, в представительстве сообщества. Правительство несет ответственность перед законодательным собранием, т. е. в сообществах установлена парламентская форма правления. Автономные сообщества пользуются финансовой автономией; они обладают собственными источниками доходов, например, с вводимых ими налогов, прибыли от собственного имущества, налогов, полностью или частично, предоставляемых государством, и др.

Наиболее распространена ограниченная автономия, охватывающая организацию собственных институтов самоуправления, изменение границ муниципалитетов, находящихся на соответствующей территории, и определение функций муниципалитетов, регулирование планирования территории, урбанизации и жилищного хозяйства, организацию общественных работ, сельское хозяйство и скотоводство в соответствии с предписаниями общих экономических планов, планирование и строительство гидротехнических сооружений, ремесла, развитие культуры, преподавание языка автономного сообщества, социальное обеспечение, туризм, здравоохранение и гигиену и другие сферы, указанные в статье 148 основного закона.

Полная автономия (ст. 149) включает больший круг вопросов по сравнению с ограниченной — все вопросы, специально не закрепленные конституцией за государством. Для получения полной автономии требуется специальная, более сложная чем при организации ограниченной автономии, процедура, указанная в статье 151 основного закона. В настоящее время полной автономией обладают Каталония, Страна басков, Галисия и Андалузия. По решению Генеральных кортесов возможно образование и специальной автономии. Таким образованием путем издания органического закона передаются некоторые полномочия самого государства. Специальной автономией пользуется Страна басков, Наварра, Канарские острова и города Сеута и Мелилья. Им предоставлены некоторые права с учетом их исторических особенностей. Например, на Канарских островах налоговый режим не может быть изменен без предварительного согласия соответствующих органов этого автономного сообщества. В Наварре своеобразие проявляется в особом порядке разработки статута сообщества.

Признание существования сообществ не означает раздробления государства, разрыва отношений солидарности, принцип которой закреплен в статье 2 конституции 1978 г.

Испанское законодательство предоставляет государству возможности вмешиваться в деятельность автономных сообществ. Такое вмешательство может осуществляться в различных формах. Прежде всего, само государство решает вопрос о принадлежности ему имущества путем издания закона и определяет правовой режим этого имущества (п. 3 ст. 132 конституции). Сообщества не могут вмешиваться в правовое положение граждан страны, поскольку все испанцы имеют одни и те же права и одни и те же обязанности на всей территории страны; кроме того, никакие органы власти не могут принимать мер, которые прямо или косвенно препятствовали бы свободе передвижения или расселения людей и свободному передвижению материальных ценностей на всей испанской территории (ст. 139). Больше того, когда этого требуют общие интересы, государство может издавать законы, которые согласовывали бы нормативные положения автономных сообществ даже в областях, относящихся к их ведению (п. 3 ст. 150). Государству предоставляется возможность прямого вмешательства в дела сообщества, если оно не выполняет обязательств, накладываемых на него конституцией или законами, или оно действует таким образом, который серьезно отражается на общих интересах страны. В таких случаях правительство Испании после предварительного требования к председателю автономного сообщества и после того, как это требование окажется без последствий, может по одобрении абсолютным большинством голосов в Сенате принять меры с целью принудить сообщество к исполнению этих обязательств или для защиты указанных общегосударственных интересов.

Государство имеет большие возможности для вмешательства в деятельность автономных сообществ экономическими методами. Оно следит за экономическим равновесием различных частей испанской территории (п. 2 ст. 138), может планировать экономическую деятельность на территории страны в целях «удовлетворения коллективных потребностей» (п. 1 ст. 131), выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и в этих целях вырабатывать планы, содержащие предложения автономных сообществ. Государство также оказывает помощь сообществам, включая в государственный бюджет ассигнования, необходимые для поддержания государственных служб, действующих на всей испанской территории. В распоряжении государства находится Компенсационный фонд, средства которого распределяются между автономными сообществами и провинциями.

Более низкой территориальной единицей является провинция, объединяющая группу муниципалитетов. Управление провинцией осуществляется депутацией, избираемой населением. Центральное правительство представлено в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел. Управление муниципалитетами возлагается на соответствующие советы, избираемые населением. Муниципалитеты могут объединяться для разрешения каких-либо проблем местного значения.