Центральные органы государственной власти

Центральные органы государственной власти

Система центральных органов государственной власти Бразилии строится на основе принципа разделения властей с заметным влиянием институтов США. Во всех латиноамериканских странах, включая Бразилию, президент наделен значительно большими полномочиями, чем их аналог в Соединенных Штатах Америки.

Парламент — Национальный конгресс — включает две палаты: — Палату депутатов, являющуюся органом общенационального представительства, и Федеральный сенат — палату представительства субъектов федерации. Каждая легислатура Конгресса продолжается четыре года. В цепом Конгресс обладает традиционными полномочиями парламентов. С учетом распределения компетенции между федерацией, штатами и муниципалитетами Конгресс устанавливает налоги и распределяет государственные доходы, принимает планы развития страны на несколько лет вперед, устанавливает государственный долг, регулирует вопросы денежной эмиссии, определяет численность вооруженных сил страны, устанавливает сухопутные, воздушные, морские и космические границы государства, принимает законы об амнистии, определяет компетенцию и административное устройство прокуратуры федерации и федерального округа, министерств и других структур государственной организации, рассматривает вопросы телекоммуникации и радиовещания и др.

К исключительной компетенции Национального конгресса относится ратификация международных договоров и соглашений, уполномочие Президента Республики объявлять войну, заключать мир, разрешать проход иностранных войск через национальную территорию или временное их нахождение на этой территории, разрешение Президенту Республики или вице-президенту покидать страну, если их отсутствие будет превышать 15 дней, объявление состояния федерального вмешательства, состояния обороны и осадного положения, осуществление контроля за деятельностью федеральной администрации, определение по предложению исполнительной власти отношения к ядерной энергии, разрешение проведения референдумов и плебисцитов.

Каждая из палат Национального конгресса обладает, кроме того, собственной компетенцией. Палата депутатов может двумя третями голосов своих членов возбуждать процесс в порядке импичмента в отношении Президента республики, вице-президента и федеральных министров, избирать членов Совета Республики, принимать свой регламент и организовывать собственные службы. Полномочия Сената значительно шире. Помимо организационных вопросов, одинаковых с соответствующими в Палате депутатов. Сенат принимает решение об ответственности Президента Республики, вице-президента и федеральных министров, членов Федерального верховного суда, генерального прокурора, генерального адвоката Союза, дает согласие на назначение судей, губернаторов в федеральных территориях, председателя и директоров центрального банка, глав постоянных дипломатических миссий, дает разрешение на производство внешних финансовых операций Союза, федерального округа, штатов и муниципалитетов, назначает часть членов Совета Республики и др.

Члены Национального конгресса обладают традиционным парламентским иммунитетом (они не могут арестовываться за совершение преступления без согласия своей палаты, за исключением случая задержания на месте преступления), а также индемнитетом — неответственностью за высказываемые мнения, выступления и за свое голосование.

Бразильский парламент работает в сессионном порядке; ежегодно он собирается в столице страны на две сессии — с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Палаты работают раздельно. В ряде случаев они заседают совместно — при открытии регулярной сессии, при выработке регламента совместно заседающих палат и его изменении, при получении посланий Президента Республики, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенным им на законопроект. На совместных заседаниях председательствует председатель Сената. Чрезвычайные сессии Национального конгресса созываются председателем Сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения или состояния федерального вмешательства, а также по требованию Президента Республики, председателей палат или большинства членов палат в срочных или имеющих государственный интерес случаях. На чрезвычайной сессии Национальный конгресс рассматривает только вопросы, ради которых он был созван.

В палатах образуются постоянные и временные комиссии на основе пропорционального представительства от политических партий и блоков, представленных в каждой палате. В комиссиях обсуждаются законопроекты; они имеют право приглашать на свои заседания членов правительства с тем, чтобы те представляли необходимую информацию; могут получать петиции, различного рода представления, протесты от частных лиц в отношении актов или упущений органов государственной власти, затрагивающих интересы каких-либо органов власти или граждан. Палаты Национального конгресса образуют расследовательские комиссии; они могут быть как раздельные, так и совместные для обеих палат.

Законодательная деятельность Национального конгресса состоит в принятии различного рода актов — поправок к конституции, дополняющих законов, указанных в конституции, простых законов, делегирующих законов, актов о временных мерах, законодательных декретов, резолюций. Инициатива внесения дополняющих и простых законов принадлежит членам палат Конгресса, Президенту республики. Федеральному верховному суду, высшим трибуналам. Генеральному прокурору Республики и гражданам Республики в случаях и по предметам, предусмотренных конституцией. В частности. Президенту Республики принадлежит право внесения законопроектов о численности вооруженных сил, об административной и судебной организации, о публичных службах, об управлении федеральными территориями, об организации прокуратуры и обороны Республики, о создании министерств и их компетенции и др. Проекты законов в порядке народной инициативы представляются в Палату депутатов, по меньшей мере, одной сотой частью национального электората, одновременно представляющего по меньшей мере пять штатов (§ 2 ст. 61 конституции). Впрочем, такая инициатива возможна на штатном (§ 4 ст. 27) и муниципальном уровне (п. XI ст. 29).

Законодательная суверенность Национального конгресса в некоторой мере колеблется тем обстоятельством, что в случаях срочности и важности принятия мер Президент Республики может издавать акты временного характера, имеющие силу закона с немедленным уведомлением о них Национального конгресса; последний, если не заседает, собирается на чрезвычайную сессию в пятидневный срок. Акты Президента требуют одобрения обеих палат; если проект не принимается одной из палат, то он считается отвергнутым.

Проекты делегирующих законов представляются Президентом Республики. Однако предметом делегированного законодательства не могут быть: организация судебной власти и прокуратуры, вопросы продвижения по службе и гарантии членов судов и прокуратуры, вопросы гражданства, личных, политических и избирательных прав граждан, некоторые финансовые вопросы. Делегирование полномочий Президенту Республики Конгресс осуществляет путем принятия резолюции, в которой указывается предмет и срок делегации.

Дополняющие законы, помимо предмета определяемого конституцией, отличаются от обычных тем, что принимаются абсолютным большинством членов палат.

В целом бразильский парламент ведет значительную законодательную работу. Так, в период с 1978 по 1982 гг., т. е. еще при военном режиме, было принято 172 закона по предложению правительства (внесено 173 проекта), 384 закона по предложению парламентариев (внесено 1635 проектов) и 266 законов по другим предложениям (277 проектов). После принятия закона возможно его обжалование по мотивам неконституционности, а Президент Республики может использовать право вето в течение 15 дней до промульгации. Это вето может быть наложено в отношении всего закона, принятого Конгрессом, или какой-либо его части (статей, параграфов, абзацев статей или вводных положений). Национальный конгресс может преодолеть президентское вето путем тайного голосования абсолютным большинством голосов депутатов и сенаторов на совместном заседании палат.

По сравнению с парламентом, существовавшем при военном режиме, полномочия Конгресса по конституции 1988 г. в некоторой марс увеличились в отношении бюджетных вопросов. Согласно статье 166 основного закона Президент Республики представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Совместная комиссия изучает его и предлагает поправки. Хотя по прежней конституции 1969 г., по крайней мере теоретически. Конгресс имел право изменять бюджет, но бюджет считался принятым, если он не возвращался Конгрессом Президенту страны за 30 или большее число дней до окончания финансового года (ст. 66 конституции 1969 г.). Процедура, введенная конституцией 1988 г., имеет иной характер. Параграф 7 статьи 166 предусмотрел, что общие правила законодательного процесса применяются и к бюджетным законам, что дает возможность парламенту оказывать несомненное влияние на бюджет.

Национальный конгресс осуществляет контроль за прямыми и «непрямыми» (косвенными) органами управления (ст. 70 конституции 1988 г.). Под «непрямыми» органами управления понимаются органы, имеющие отдельный правовой статус, но осуществляющие типично правительственные функции. Проводимый контроль может быть финансового и нефинансового характера и может применяться не только в отношении законности актов управления, но также и в отношении их эффективности. Параллельный контроль осуществляет и каждая из трех ветвей власти (исполнительная, законодательная и судебная) в отношении своих собственных актов и предпринятых мер.

В осуществлении контрольных полномочий Конгрессу помогает Счетный трибунал (Tribunal de Contas), в число обязанностей которого входит наложение штрафов за незаконные или неправильные расходы, приостановления действия какого-либо акта, который представляется Трибуналу неверным, обязанность сообщать Конгрессу и органам судебной власти об обнаруженных нарушениях.

Некоторыми контрольными полномочиями обладают и постоянные комиссии; они имеют право требовать от министров предоставления информации как лично, так и в письменном виде, могут проводить публичные слушания; граждане могут представлять им какие-либо петиции в отношении актов государственной власти или об упущениях органов власти.

О некоторых полномочиях Национального конгресса в международной сфере было уже сказано. Конгресс посылает, кроме того, своих представителей в Организацию Объединенных Наций, депутаты и сенаторы участвуют в работе различных международных конференции.

Исполнительная власть на уровне федерации осуществляется в Бразилии Президентом Республики. Президент — центральная фигура в государственном механизме, он политический лидер страны. Если пост Президента становится вакантным или возникают препятствия в исполнении им своих обязанностей, то их исполняет вице-президент, а если названные обстоятельства возникают и в отношении президента и вице-президента одновременно, то пост главы государства замещается в следующей последовательности — председатель Палаты депутатов, председатель Федерального сената и председатель Федерального верховного суда.

В соответствии с латиноамериканской концепцией права Президент Республики наделен очень широкими полномочиями. В его собственную компетенцию входит назначение и увольнение федеральных министров, осуществление высшего руководства государственной администрацией; он санкционирует, промульгирует законы и распоряжается об их опубликовании, имеет право накладывать вето на принятые Конгрессом законы, руководит внешними сношениями государства и аккредитует дипломатических представителей, ставит в известность Конгресс о заключении международных договоров и соглашений.

Президенту Республики принадлежит весьма важное право декретировать состояние обороны, вводить осадное положение и состояние федерального вмешательства и реализовывать меры правительства при введении названных положений. При введении состояния обороны, производимым по заслушании мнения Совета Республики и Совета национальной обороны в целях сохранения или восстановления в определенном месте общественного порядка или социального мира, а также при наличии угроз, могущих повлечь серьезную и неминуемую нестабильность институтов, или возникновении стихийных бедствий больших размеров, могут быть ограничены следующие права и свободы граждан: свобода собраний, тайна переписки, тайна телеграфных и телефонных сообщений; состояние обороны не может продолжаться более 30 дней, но этот срок может продлеваться. Декрет о состоянии обороны или о его продлении передается в Национальный конгресс, который должен его одобрить абсолютным большинством голосов. Если Конгресс не заседает, то он созывается на чрезвычайную сессию. Отклонение декрета влечет немедленное прекращение состояния обороны.

Осадное положение вводится в случае волнений общенационального характера или совершения действий, подтверждающих неэффективность мер, принятых в результате объявления состояния обороны, а также при объявлении войны или отражения вооруженной иностранной агрессии. При осадном положении вводятся еще большие ограничения прав и свобод граждан — разрешаются обыски и аресты, вторжение в жилище граждан, вмешательство государственных властей в деятельность предприятий, проведение реквизиций, отмена свободы собраний, ограничение тайны переписки граждан, устанавливается контроль за средствами массовой информации и другие меры. По получении мнения Совета Республики и Совета национальной обороны Президент Республики просит объявить Конгрессу такое положение. Осадное положение объявляется на срок в 30 дней, но может продлеваться; исключение составляет случай состояния войны или иностранной вооруженной агрессии.

Федеральное вмешательство осуществляется в случаях, когда существует опасность существованию федеральной интеграции страны, для отражения иностранного вмешательства, предотвращения нарушений общественного порядка, для гарантирования свободного осуществления работы властей федерации, дня обеспечения применения судебного решения или федерального закона, в цепях сохранения следующих конституционных принципов — республиканской формы правления, представительной системы и демократического режима, прав человеческой личности, муниципальной автономии. При различных основаниях введения состояния федерального вмешательства участвуют разные органы (суды, прокуратура и др.), но роль Президента Республики по всех случаях остается важнейшей.

Президент Республики — главнокомандующий вооруженными силами страны, он назначает высших офицеров армии с участием ряда других органов (Сенат и др.) назначает членов Федерального верховного суда и других высших судов, губернаторов федеральных территорий. Генерального прокурора Республики, президента и директоров центрального банка страны и других должностных лиц в соответствии с законом. Президент с согласия Сената назначает членов Счетного трибунала, членов Совета Республики и Совета национальной обороны. Президент председательствует в названных двух последних органах, по уполномочию Национального конгресса он объявляет войну и заключает мир, присваивает почетные звания и отличия. Названные полномочия вполне позволяют Президенту Республики решать все вопросы внутренней и внешней политики страны.

Конституция 1988 г. реорганизовала верхние эшелоны исполнительной власти. Ранее существовавший Совет национальной безопасности был упразднен и заменен двумя консультативными органами при Президенте — Советом Республики и Советом национальной обороны. Высший консультативный орган — Совет Республики включает вице-президента страны, председателей Палаты депутатов и Федерального сената, лидеров парламентского большинства и оппозиции в обеих палатах Национального конгресса, министра юстиции и 6 бразильских граждан в возрасте не менее 35 пет, двое из которых назначаются Президентом Республики и по два избираются Палатой депутатов и Сенатом сроком на три года. Совет национальной обороны — консультативный орган при Президенте Республики по вопросам, касающимся национального суверенитета и обороны демократического государства (ст. 91 конституции) — включает вице-президента страны, председателей палат Конгресса, министров юстиции, планирования, внешних сношений, военных министров. Оба совета дают свои заключения при введении состояния обороны, осадного положения и состояния федерального вмешательства. Первый, кроме того, рассматривает вопросы стабилизации демократических институтов в стране, а второй — действует при объявлении войны, заключении мира, вырабатывает предложения по обеспечению национальной безопасности и обороны страны.

В функции министров правительства (ими могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года и пользующиеся политическими правами) входит управление соответствующими федеральными департаментами под руководством Президента Республики, а также исполнение законов, декретов и постановлений.

В целом, новым основным законом 1988 г. была проведена некоторая нивелировка правового положения главы исполнительной власти по сравнению с ранее действовавшей конституцией 1969 г. Президент лишился некоторых полномочий. Раньше он мог в случае «чрезвычайных обстоятельств и соответствующего государственного интереса» издавать декреты-законы, касавшиеся национальной безопасности (ст. 55 п. I), государственных финансов (ст. 55 п. II) и учреждения новых государственных постов (ст. 55 п. III). Хотя при старом режиме Конгресс имел право требовать и требовал рассмотрения этих декретов-законов и мог их не утвердить (но на предлагать к ним поправки), но эти акты вступали в силу немедленно с момента опубликования (ст. 55 п. I), и соответствующий отказ Конгресса в их утверждении не действовал на уже принятые меры. На практике такие президентские декреты-законы были наиболее используемым инструментом для обхода Конгресса, особенно в сфере государственных финансов; такая процедура многократно подвергалась критике. В конституции 1988 г. декреты-законы были заменены «временными мерами» (ст. 62). Однако важнейшее отличие от декретов-законов состоит в том, что если акты о временных мерах не будут одобрены Конгрессом в течение 30 дней (о них Конгрессу сообщается немедленно, и если он не заседает, то созывается на чрезвычайную сессию), то последствия предпринятых мер теряют силу. На практике это означает, что Президент Республики должен предварительно обсуждать с Конгрессом предпринимаемые меры. В то же время конституция 1988 г. усилила исполнительную власть тем, что предусмотрела возможность делегирования ей законодательных полномочий, что было запрещено в основном законе 1969 г. Впрочем, некоторые сферы регулирования не могут передаваться Президенту для принятия мер в порядке делегированного законодательства.

О праве Президента накладывать вето на принятые Конгрессом законы уже говорилось; здесь лишь можно указать, что в отличие от американской модели взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, взятой за основу в Бразилии, Президент последней обладает формальным правом наравне с парламентариями вносить законопроекты, т. е. правом законодательной инициативы; причем ему принадлежит исключительная инициатива в областях, касающихся вооруженных сил и структуры государственной администрации (ст. 61 § 1).

Президент несет ответственность в порядке импичмента, осуществляемого Национальным конгрессом, за посягательство на существование Союза, присвоение законодательной власти, судебной власти, власти прокуратуры и конституционной власти территориальных единиц федерации, за посягательство на политические, личные и социальные права граждан, за совершение действий против безопасности государства, за неисполнение законов и судебных решений.