Высшие органы законодательной и исполнительной власти Союза

Высшие органы законодательной и исполнительной власти Союза

Индийский парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: президента. Совета штатов и Народной палаты (ст. 79). Предполагается, что Народная (нижняя) палата выражает интересы федерации в целом, а Совет штатов (верхняя палата) представляет в парламенте субъектов федерации.

Обе палаты индийского парламента состоят прежде всего из сравнительно богатых, образованных людей, обычно принадлежащих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной палаты не должно превышать 525 представителей от штатов, плюс 20 представителей союзных территорий (ст. 81) и 2 представителя англо-индийской общины, назначаемых президентом (ст. 331). Причем из этого числа за наиболее отсталыми слоями населения, известными в Индии как списочные, или зарегистрированные племена и касты, резервируются, соответственно, 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным. Председательствует на заседаниях Народной палаты спикер, избираемый депутатами этой палаты из ее состава.

В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть досрочно распущен. Его реальное значение в политической жизни страны невелико. Пользуясь правом отлагательного вето, Совет штатов может задержать законопроекты, принятые Народной палатой (кроме финансовых) на срок до 6 месяцев. Он может также вносить в законопроекты поправки и возвращать их в нижнюю палату.

В зависимости от партийной принадлежности депутаты обеих палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и «кнутов», т. е. партийных организаторов, обеспечивающих партийную дисциплину, явку на заседания палат, в которых фракция заинтересована, и единообразное голосование. Кворум в каждой из палат составляет 1/10 всего состава палаты.

Законопроект проходит в каждой из палат три стадии, которые называются чтениями, после чего он направляется президенту для одобрения.

Если же во второй палате законопроект подвергается изменениям, то он снова возвращается в палату, принявшую его первой. В случае ее согласия с предложенными поправками билль считается принятым обеими палатами и передается на подпись президенту.

В случае несогласия[62] с предложенными поправками палаты пытаются прийти к соглашению посредством переговоров, а при их неуспехе — по решению президента — совместным голосованием депутатов обеих палат. Последняя процедура, правда, явно выгоднее для Народной палаты, численность которой более чем в два раза превышает число членов Совета штатов.

Для прохождения в парламенте финансового законодательства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый законопроект направляется в Совет штатов. Верхняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями, которые не носят обязательного характера.

Парламент, а точнее — Народная палата, осуществляет контроль над правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуществляться ею посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права обсуждения политики правительства, а также возможности вынести правительству вотум недоверия.

Президент Индии избирается сроком на 5 лет по системе «единственного передаваемого голоса» особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат парламента и избираемых депутатов легислатур штатов. Количество голосов всех выборщиков-членов центрального парламента равно числу голосов, которое имеют выборщики от штатов. Такой порядок как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государства центральным парламентом и законодательными органами всех штатов.

Президентом может быть избран гражданин Индии, достигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъявляемым к депутатам Народной палаты (ст. 58). Президент не должен занимать платную должность в правительстве федерации или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом парламента или легислатуры штата. Он может переизбраться неоднократно (ст. 57).

Президент Индии является главой государства и формально наделен большой исполнительной властью (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к конституции, он обязан следовать советам правительства (ст. 74). В результате практически все основные полномочия президента осуществляются от его имени Советом министров, а точнее — премьер-министром.

Президент назначает правительство, созывает и распускает сессии парламента, собирает обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные полномочия. Так, ст. 111 предоставляет главе государства право как выборочного вето, так и отлагательного, когда он может потребовать от парламента вторичного рассмотрения законопроекта. Некоторые законы могут вноситься в парламент или легислатуру штата только с согласия президента. Глава государства промульгирует законы. Указы президента имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Если в течение 6 недель с начала ближайшей сессии парламента эти указы не будут утверждены, они теряют сипу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычайного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с конституцией президент формально является главой исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим вооруженными силами, неотъемлемой составной частью парламента. Он назначает губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и Высших судов штатов. Генерального прокурора. Генерального аудитора и многих высших государственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях президент осуществляет представительские функции. В отличие от Великобритании, акты главы государства в Индии не требуют контрассигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения конституции президент может быть подвергнут процедуре импичмента (ст. 61).

Вице-президент избирается сроком на 5 пет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат парламента, созванных на совместное заседание, в соответствии с системой пропорционального представительства на основе «единственного передаваемого голоса» (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать платную должность в органах правительства федерации или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией, необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов (ст. 66), поскольку он выступает прежде всего в качестве председателя этой палаты парламента.

Вице-президент по должности является председателем Совета штатов парламента и замещает президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности места президента до избрания нового главы государства.

Ведущую роль в практическом осуществлении государственной власти в Индии играет Совет министров — коллективный орган исполнительной власти, состоящий из премьер-министра и министров, назначаемых президентом страны. В соответствии с конституционным обычаем президент обязан назначить премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует правительство из руководящих деятелей фракции большинства в нижней палате парламента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия этих министров (ч. 1 ст. 75). Формируя правительство, премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные национальности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. Несмотря на кажущуюся пестроту состава правительства, большинство его членов являются представителями имущих классов и принадлежат к высшим кастам индийского общества.

Премьер-министр может с одобрения президента изменять состав правительства и увольнять министров.

В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках премьер-министра, пиком которого стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному закреплению преобладания премьер-министра над президентом и институционализации кабинета. В результате фактически сложилось и конституционно оформилось явление, которое по аналогии с термином «президенциализм» можно назвать «премьер-министеризмом» (или, как метко отметил профессор Х. Радж, «премьер-министерская форма правления»[63]), с тем лишь отличием, что вместо концентрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики, она почти с тем же эффектом оказалась в руках главы правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти премьер-министра коалиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя премьер-министра.

Министр должен быть депутатом любой из палат парламента или стать им в течение 6 месяцев с момента назначения (ч. 5 ст. 75). Совет министров ответственен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия правительству может быть распущен президентом. Однако, президент по совету премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.

Численный состав Совета министров насчитывает от 50 до 60 человек. В Индии Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются кабинетом — узким составом правительства, куда входят руководители наиболее важных отраслей управления числом в 15–20 человек. Как Совет министров, так и кабинет возглавляются премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности правительства играет секретариат, т. е. аппарат советников и помощников при главе правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами кабинета, называются государственными министрами. Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с парламентом через министров-парламентариев кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с парламентом через министров-парламентариев или парламентских секретарей.

Конституция не определяет конкретные функции и полномочия правительства, но из обязанности президента следовать советам последнего (ч. 1 ст. 74) вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия президента осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за президентом, на деле осуществляется правительством. Почти всеми основными полномочиями президента на практике пользуется кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, кабинет во главе с премьер-министром на деле осуществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.