Федерализм и местное управление

Федерализм и местное управление

Швейцария имеет федеративную форму политико-территориального устройства; она включает 23 кантона, три из которых разделены на полукантоны. Унтервальден включает попукантоны Нидвальден и Обвальден; он был образован при создании конфедерации. Аппенцель, включающий Ауссерроден и Инне-Роден, был разделен только в 1897 г. по конфессиональным соображениям, а Базель — на городской и сельский полукантоны в 1933 г. Полукантоны обладают теми же правами, что и «неразделенные» кантоны; у них две особенности — они посылают в Совет кантонов только по одному представителю, а не по два, а при национальных референдумах их голос считается как 1/2, а не как один голос. Такое деление имеет значение, когда, например, при изменении конституции требуется одобрение не только большинства избирателей, но и большинства кантонов.

Территория швейцарских кантонов весьма неодинакова: она колеблется от 36 кв. км у полукантона Базель-городской до 7106 кв. км у кантона Граубюнден; более половины кантонов имеет территорию менее 1 тыс. кв. км. Швейцарская федерация не связана с национальными особенностями проживающего в ней населения; она образовалась исторически. Население по языку делится на четыре группы — немецкую, французскую, итальянскую и ретороманскую. По переписи 1980 г. немецкий язык считали родным 65 % населения, французский — 18,41 итальянский — 9,8, ретороманский — 0,8. Языковые особенности населения в некоторой мере учитываются при формировании центральных органов власти, о чем мы говорили, и в деятельности кантонов. Официальными языками Швейцарии признаются немецкий, французский и итальянский. Федеративная структура Швейцарии благоприятствует разрешению национальных противоречий. Поддержанию государственной Целостности способствует, помимо исторических причин, экономическая, социальная и конфессиональная «солидарность» населения, живущего на территории страны, понимание взаимозависимости отдельных частей Швейцарии.

Швейцарские кантоны не обладают правом выхода из Союза, хотя в федеральной конституции отсутствует норма, регулирующая этот вопрос. Статья 3 конституции 1874 г. установила, что «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы союзной власти». По признанию швейцарских государствоведов кантоны обладают лишь теоретическим суверенитетом и только тогда, когда речь идет о пересмотре федеральной конституции. Кантоны имеют свои основные законы, которые не могут содержать что-либо противоречащего федеральной конституции; кантоны должны иметь республиканскую форму правления; они обязаны соблюдать некоторые формы непосредственной демократии, поскольку конституции кантонов должны быть приняты народом и они могут пересматриваться, если тот потребует абсолютное большинство граждан (л. 3 ст. 6 конституции 1874 г.). Конституции кантонов подлежат одобрению Федеральным собранием, в противном случае может последовать отказ в гарантиях этой конституции со стороны Федерации. В прошлом встречались такие отказы, но очень редко: в 1948 г. полукантону Базель-городской в отношении измененной статьи 58 его конституции, в отношении ст. 57 конституции полукантона Базель-сельский (названные нормы были признаны противоречащими статье 1 федеральной конституции); в 1958 г. такой же отказ последовал в отношении п. 3 ст. 84 основного закона кантона Во, принятого в мае 1956 г. (этот пункт был объявлен противоречащим статье 4 федеральной конституции).

В то же время кантоны имеют свое гражданство, равное представительство в верхней палате Федерального собрания, им предоставлено право законодательной инициативы в Федеральном собрании. Конфедерация консультируется с кантонами по некоторым вопросам — при разработке законов, подлежащих выполнению кантонами (л. 2 ст. 32 конституции 1874 г.) в том случае, когда конфедерация законодательствует по вопросам охраны труда рабочих и служащих, отношений между работодателями и нанимаемыми ими работниками, о коллективных договорах, о биржах труда, о страховании по безработицей в некоторых других вопросах трудового права, перечисленных в статье 34-тер, при законодательстве конфедерации по вопросам кинематографии (п. 4 ст. 27 тер), при законодательстве конференции о защите лиц и имущества в случае войны (п. 2 ст. 22-бис) и в некоторых других случаях.

Что же касается юридически закрепляемого суверенитета кантонов, то первая статья конституции 1874 г. называет их суверенными, но с ограничениями в уже упомянутой статье 3. Основные законы кантонов содержат на этот счет различные выражения: «Государство, входящее в федерацию…» (Аппенцелль, Обвальден, Швиц, Цуг, Шафхаузен), «Кантон, имеющий собственную и постоянную организацию» (Базель), «Свободное демократическое государство» (Гларус, Люцерн, Золотурн), «Свободное демократическое государство и член швейцарской федерации» (Санкт-Галлон). Свою юридическую суверенность кантоны подчеркивают в первых статьях своих основных законов: «Суверенный кантон» (Жюра), «Один из суверенных кантонов» (Женева), «Суверенная республика» (Валлис) и т. д.[38]

Суверенность кантонов проявляется в следующих чертах — в праве кантонов самостоятельно организовывать и избирать свои органы власти, в обладании своими, главным образом, полицейскими силами, даже если речь идет о применении федеральных мер, в обладании собственными источниками доходов при соблюдении прав федерации в ряде областей. Каждый кантон имеет собственную конституцию, причем некоторые из них были приняты еще до образования Швейцарской конфедерации в 1848 г. (основной закон Тессина от 4 июля 1830 г., Женевы 1847 г.) или еще до принятия ныне действующего основного закона (Фрибур — 1857 г., Невшатель — 1858 г., Тургау — 1869 г., Цюрих — 1869 г. и т. д.). Большинство конституций было принято в конце XIX — начале XX вв. Некоторые из них подверглись полному пересмотру, например, конституция кантона Женева в 1958 г., Тессин — в 1987 г. и т. д. Пересмотренные конституции имеют вполне современный вид и включают разделы, обычные для западноевропейских основных законов.

Организация государственной власти не во всех кантонах одинакова. Только два полукантона Унтервальден, оба полукантона Аппенцепль и кантон Гларус, представляющие всего 2,5 % населения страны, имеют возможность принимать важные решения на первичных собраниях граждан — ландсгемайнде, которые обычно собираются в последнее воскресенье апреля или в течение мая. Собрание всех избирателей (кроме Аппенцепль-Иннерроден) рассматривает проекты законов, подготовленных и принятых кантональным парламентом. Эти собрания имеют полномочия назначать членов кантональной исполнительной власти и кантональных судов, представителей в Совет кантонов, некоторых кантональных должностных лиц. В начале 70-х годов традиционное голосование поднятием рук было заменено при назначении сулеи тайным голосованием.

Кантональные парламенты (обычно именуемые Большими советами; парламентом — в кантоне Жюра) в кантонах, где нет ландсгемайнде, являются высшим органом власти; они действуют сессионно, по общему правилу собираясь два раза в год, а также на чрезвычайные сессии. В 12 кантонах парламенты назначают председателя правительства, а в более чем половине кантонов — членов Верховных трибуналов. Парламенты принимают законы, декреты общего значения; их специфической функцией является принятие решений о натурализации и осуществление права помилования. Парламенты имеют контрольные полномочия в отношении органов исполнительной власти; способами такого контроля являются вопросы, интерпелляции, резолюции. Недавно принятые кантональные конституции предоставляют парламентам полномочия в сфере планирования экономики.

Правительство кантона — Государственный совет, включающий от 5 до 9 членов, избирается, если действует ландсгемайнде (за исключением кантона Гларус), народом по мажоритарной системе на 4 года. Председатель правительства избирается народом также в кантоне Ури, Большим советом — в 12 кантонах, а самим Государственным советом — в 8 других. В Аппемцелль-Иннороден, в котором члены исполнительной власти входят в состав Большого совета, председатель этого совета одновременно является и председателем ландсгемайнде. Государственные советы кантонов осуществляют исполнительную власть, подготавливают бюджет, контролируют деятельность коммун, поддерживают официальные отношения с федеральными властями и властями других кантонов. Члены правительства присутствуют на заседаниях кантональных парламентов, они имеют право выступать с законодательной инициативой.

Распределение компетенции, как известно, — весьма важный элемент для характеристики каждой конкретной федерации. В Швейцарии имеется несколько видов компетенции конфедерации и кантонов. Исключительная компетенция Союза включает довольно много областей, и она постоянно расширяется, о чем мы говорили. К такой компетенции относится военная сфера, защита граждан и имущества в случае войны, определенные виды налогов, таможенное дело и доходы от таможен, строительство и эксплуатация железных дорог, монетная монополия и право чеканить монету, эмиссия банковских билетов, законодательство о правах и свободах, предусмотренных федеральной конституцией, и некоторые другие области. Конкурирующая компетенция, т. е. компетенция, в которой конфедерация имеет право законодательствовать, но если она этого права не осуществляет, то то же самое могут делать кантоны, включает вопросы гражданского права, интеллектуальной собственности, уголовного права, в эту сферу входят трудовое право, трудовое право для несовершеннолетних, въезд, выезд, пребывание и высылка иностранцев и др. Параллельная компетенция — конфедерация устанавливает задачи Общего характера, издавая законы или постановления общего значения, а конкретная реализация возлагается на кантоны — существует в сфере финансирования образования, в области публичных работ национального и регионального значения, использования национальной дорожной сети и пр. Кантоны обладают собственной и делегированной компетенцией. Собственная — вытекает из положений упоминавшейся статьи 3 конституции 1874 г. К ведению кантонов относится поддержание порядка, больничное дело, коммунальное хозяйство и др. Делегированная компетенция представляет собой полномочия, передаваемые конфедерацией в ведение кантонов. Немаловажно то обстоятельство, что границы различных видов компетенции весьма расплывчаты и на практике по этому поводу нередки споры. Разрешение споров по поводу компетенции между конфедерацией и кантонами возложено на Федеральный суд.

Конституция 1874 г. во второй статье переходных положений закрепила примат федерального права по отношению к кантональному законодательству и их конституциям. Противоречащие положения теряют сипу с принятием федеральной конституции или вследствие опубликования предусматриваемых ею союзных законов. Другими словами, кантоны не могут принимать нормы, противоречащие праву конфедерации; в результате принятия нового федерального закона любая действующая норма кантонального права автоматически теряет силу.

Для регулирования взаимодействия и соотношения федерального и кантонального права в Швейцарии применяются различные виды контроля. Кантоны обязаны соблюдать нормы федерального права, должны оглядываться на него при использовании собственной или предоставленной им компетенции. Один из методов контроля за исполнением союзного законодательства — наблюдение. Например, конфедерация наблюдает за исполнением кантонами военных законов (л. 1 ст. 20), за исполнением законов о мерах и весах (п. 2 ст. 40). Федеральный совет рассматривает законы и ордонансы кантонов, подлежащие его утверждению; он наблюдает за теми отраслями кантонального управления, которые подчинены его надзору (л. 13 ст. 102). Пункт 1 статьи 37 говорит о высшем надзоре конфедерации за дорогами и мостами и т. д. На Федеральный совет возложена обязанность заботиться о соблюдении конституции, законов и постановлений конфедерации, а также предписаний, содержащихся в федеральных соглашениях. Совет принимает необходимые меры для их соблюдения, если жалоба о нарушении не подпадает под компетенцию Федерального суда (п. 2 ст. 102). Наконец, Федеральное собрание утверждает кантональные конституции (л. 7 ст. 85).

Между центральными и кантональными органами поддерживается тесная связь, выражающаяся в направлении федеральных документов в кантоны и наоборот; в кантоны посылаются федеральные инспектора для подготовки докладов о деятельности кантональных органов. Федеральное законодательство обязывает кантоны в обязательном порядке представлять принимаемые их парламентами законы, различного рода доклады[39].

Конфедерация обладает возможностями для оказания финансового давления на кантоны, предоставляя или не предоставляя каких-либо финансовых льгот. В союзном законодательстве иногда предусмотрена возможность замены кантонального исполнения федеральным, если субъект федерации не подчиняется. Такие возможности содержатся, в частности, в законе о военной организации 1907 г., в законе о национальных дорогах 1960 г.

Конституция 1874 г. прямо указывает на возможность вмешательства Союза. Федеральное собрание обладает правом принимать меры, связанные с гарантиями кантональным конституциям и территории кантонов; правом на вмешательство, связанным с этим гарантированием, правом принятия мер для обеспечения внутренней безопасности Швейцарии, для поддержания спокойствия и порядка (п. 6 ст. 85). Известны случаи прямого вмешательства такого рода. Правда, их всего было десять с 1855 по 1932 гг., последний раз — в дела кантона Женева.

Местное самоуправление в Швейцарии представлено коммунами. В 1984 г. их общее число составляло 3022, причем в попукантоне Базель-сельский их было 3, в кантоне Обвальден — 7, а наибольшее число насчитывалось в кантоне Во — 385 и Берне — 412. В конституциях двух кантонов содержится перечисление всех коммун: в Обвальдене — семи, в Цуге — одиннадцати.

Коммуны управляют либо избираемыми советами, либо первичными собраниями всех жителей. Если существуют первичные собрания (в маленьких коммунах), то на их годичном собрании принимается бюджет, отчет о его исполнении, наиболее важные постановления. В кантонах Женева и Невшатель существуют коммунальные советы, в кантоне Фрибур такие советы функционируют только в больших коммунах, в кантоне Во — только в коммунах с населением более 800 человек. В каждой коммуне имеется исполнительный или административный совет, избираемый путем прямых выборов. В компетенцию коммун входит управление своими финансами, регулирование вопросов культа, гигиены, охраны порядка, начального образования. В крупных городах к ведению коммун относится управление дорогами, снабжение водой и энергией.