Центральные органы государственной власти

Центральные органы государственной власти

Закрепленная в конституции структура государственных органов относительно проста. Она строится на принципе разделения властей. Полномочия главы государства принадлежат Королю, законодательная власть — Генеральным кортесам, исполнительная — правительству; Конституционный суд — орган конституционной юстиции.

Глава государства. Установленная конституцией форма испанского государства — парламентарная монархия — предопределяет правовое положение главы государства. Форма замещения поста монарха, предусмотренная статьей 57 основного закона, является традиционной, поскольку такая же содержалась в статье 60 монархической конституции 1876 г. и почти такая же — в статье 51 основного закона 1837 г. Генеральные кортесы, являющиеся выразителем национального суверенитета, в случае невозможности наследственной передачи короны имеют право распоряжаться ею «в форме, в наибольшей мере отвечающей интересам Испании». Конституция установила, что корона передается наследникам Хуана Кариеса 1 Бурбона, который, таким образом, является первым в новой династии. Такое утверждение соответствует испанской традиции. В конституции 1812 г. устанавливалось, что Королем Испании является Дон Фердинанд VII, который «в настоящее время правит». Все конституции с 1837 по 1876 гг. (включая последнюю) содержали аналогичные нормы: «Законным Королем Испании является…» и далее следовало собственное имя Короля. Исключением был закон 1869 г., учредивший монархию. Форма парламентарной монархии гарантирована частью II основного закона, которая, как и нормы о правах и свободах, требуют специальной процедуры при внесении поправок.

При несовершеннолетии Короля его отец или мать, а при их отсутствии ближайший совершеннолетний родственник в порядке наследования короны, осуществляет регентские функции до совершеннолетия Короля. Если совершеннолетний Король не может исполнять свои функции, то регентом становится наследный принц, если он совершеннолетний; в противном случае применяется указанное выше общее правило. Неспособность Короля осуществлять свои функции устанавливается Генеральными кортесами.

На содержание двора Король получает средства по цивильному листу; король назначает и освобождает от должности служащих двора. Расходы на содержание двора устанавливаются ежегодно при утверждении государственного бюджета.

Обязанности Короля не выходят за пределы, очертанные при парламентарной монархии. Король выступает как «глава Испанского государства», является символом его единства и постоянства. Он — гарант правильного функционирования государственных институтов (п. 1 ст. 56 конституции). В данном случае статус Короля вполне совмещается с европейской моделью парламентарной монархии. В конституционных нормах о правовом положении испанского короля заметно стремление сделать это лицо как бы «парящим» над другими государственными органами. Испанский король, в частности, не является главой исполнительной власти. Он санкционирует и промульгирует законы, созывает и распускает Генеральные кортесы, назначает новые выборы согласно положениям конституции, объявляет о проведении референдума, назначает и увольняет членов правительства по предложению его председателя, назначает гражданских и военных служащих, жалует почетные титулы и знаки отличия, является верховным главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет помилование, назначает послов, а иностранные послы аккредитуются при нем, подписывает международные договоры, по уполномочию Генеральных кортесов объявляет войну и заключает мир. Однако для того, чтобы акты монарха в названных областях были действительными, они должны быть контрассигнованы председателем правительства, министрами или председателем Конгресса депутатов.

Наиболее значительное полномочие Короля — предложение Конгрессу депутатов кандидата на пост председателя правительства. Для этого Король проводит консультации с представителями парламентских фракций и через посредство председателя Конгресса предлагает кандидатуру на пост главы правительства. Этот акт монарха требует контрассигнации председателя Конгресса.

При вступлении на престол Король приносит присягу перед Генеральными кортесами.

Генеральные кортесы «представляют испанский народ» (ст. 66 конституции). Они осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возложенные на них конституцией.

Правовое положение испанских парламентариев мало чем отличается от статуса парламентариев других западноевропейских стран. Так, исключение из членов парламента может иметь место только по судебному решению по делу, по которому одна из палат Кортесов разрешила проводить расследование в отношении своего парламентария. Другими словами, испанские парламентарии обладают иммунитетом. Их преследование в судебном порядке возможно лишь с разрешения палаты, за исключением случая задержания на месте преступления. За свой труд члены Генеральных кортесов получают денежное вознаграждение и пользуются, кроме того, некоторыми преимуществами — бесплатной почтовой связью, бесплатным проездом.

Палаты Генеральных кортесов автономны: они принимают свой внутренний регламент и работают в соответствии с ним, принимают свой бюджет, а на совместном заседании — статут персонала Кортесов. Для обеспечения своей работы палаты организуют весьма внушительный вспомогательный аппарат.

Внутренняя организация Кортесов в целом традиционна для западноевропейских парламентов. Каждая палата на срок своих полномочий избирает председателя, по четыре вице-председателя и по четыре секретаря. Депутаты организуются в парламентские группы (фракции); для образования фракции в Сенате требуется минимум 10 членов и 15 — в Конгрессе депутатов, но в нижней палате фракции могут также образовывать 5 членов, получивших по 15 % голосов в своем избирательном округе или партии, набравшие 5 % голосов в общенациональном масштабе. Объединение в фракцию позволяет парламентариям влиять на деятельность палаты; фракции посылают своих представителей в так называемый Совет докладчиков при председателе палаты, который ведает повесткой дня и предлагает членов в различные комиссии, образуемые палатами. Палаты создают постоянные комиссии из представителей фракций на основе их пропорционального представительства. В Сенате — 13 комиссий, в Конгрессе депутатов — 14. Кроме того, образуются комиссии ad hoc, т. е. для рассмотрения конкретных дел, смешанные и расследовательские комиссии. В Сенате отсутствуют ограничения для вхождения его членов в комиссии, а в Конгрессе депутатов каждый член должен состоять по меньшей мере в одной из постоянных комиссии.

Особенностью постоянных комиссий является предоставленная им конституцией возможность законодательствования (как и в итальянском парламенте). Палаты могут делегировать комиссиям право принимать законы; эта возможность, однако, сильно ограничена; поскольку палаты могут в любой момент потребовать голосования по любому из законопроектов, рассматриваемых в комиссиях, и из круга ведения комиссии изъята возможность принятия законов по вопросам конституционной реформы, органических, уполномочивающих законов и государственного бюджета.

Обе палаты Генеральных кортесов могут собираться на совместные заседания. Такие заседания ведет председатель Конгресса депутатов. На совместных заседаниях решается вопрос о наследовании Короны (л. 3 ст. 57 конституции), о лишении наследства лица, вступившего в брак, несмотря на запрет Короля и Генеральных кортесов (п. 4 ст. 57), об установлении регентства в случае отсутствия лица, могущего его осуществлять, путем назначения одного, трех или пяти человек (п. 3 ст. 59), о назначении опекуна несовершеннолетнего Короля, если его не назначил покойный Король или отсутствует опекун по закону (п. 1 ст. 60). На совместном заседании принимается присяга Короля (п. 1 ст. 61), а также клятвы наследного принца, регента или регентов (п. 2 ст. 61). Совместно заседающие палаты Кортесов дают полномочие Королю объявлять войну и заключать мир (п. 3 ст. 63).

Названные полномочия Генеральных кортесов в той или иной мере связаны с Короной, но они имеют весьма важную компетенцию и в других областях государственной жизни. Так, на совместном заседании палат Кортесы дают разрешение ратифицировать международные договоры по политическим вопросам, военного характера, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности, указанные в части 1 конституции, договоры и соглашения, содержащие обязательства для государственных финансов, а также договоры или соглашения, влияющие на изменение или отмену какого-либо закона или принятия мер законодательного характера для исполнения этих договоров и соглашений (п. 1 ст. 94).

В каждой из палат образуется на началах пропорционального представительства от фракций постоянная депутация — довольно оригинальный институт, существовавший в XIX веке в Австрии, Германии, а также предусматривавшийся в испанских основных законах 1812, 1856 и 1931 гг. Каждая депутация, включающая минимум 21 члена, действует в межсессионный период, а также тогда, когда срок полномочий палат истек или когда они распущены. В двух последних случаях депутации работают до конституирования новых Генеральных кортесов. Когда соответствующая палата собирается, то депутация отчитывается по вопросам, которые она обсуждала и по принятым ею решениям. В межсессионный период депутации имеют все полномочия, принадлежащие палатам, а когда палаты распущены или когда срок их полномочий истек, то и полномочия, принадлежащие палатам во время чрезвычайных и срочных случаях. Работой депутации руководит председатель соответствующей палаты. Депутации имеют право требовать созыва палат на чрезвычайные сессии.

Генеральные кортесы работают в сессионном порядке; ежегодно проводится две сессии — с сентября по декабрь и с февраля по июнь, т. е. парламент заседает восемь месяцев в году. Могут созываться чрезвычайные сессии по требованию правительства, постоянных депутаций и абсолютного большинства членов одной из палат.

Испанский парламент обладает классическими полномочиями западноевропейского парламента, которые уже назывались. К числу «иных функций» относится дача согласия на заключение международных договоров, назначение национальных референдумов.

Генеральные кортесы принимают законы нескольких категорий и прежде всего изменяющие конституцию (см. выше). Право законодательной инициативы принадлежит правительству, 25 членам Сената или Конгрессу депутатов; ассамблеи автономных сообществ большинством в 2/3 голосов могут требовать у правительства внесения проекта закона в бюро Конгресса депутатов; о народной законодательной инициативе уже было сказано.

В испанском законодательстве основные государственные институты регулируются органическими законами. Эти законы принимаются в более сложном порядке, чем простые, поскольку в последнем голосовании в целом по проекту в Конгрессе депутатов требуется получение абсолютного большинства голосов его членов. Значительное число органических законов регулирует основные права и свободы: органический закон № 9 регулирует свободу собраний (принят 15 июля 1983 г.); органический закон № 11 от 2 августа 1985 г. посвящен свободе профсоюзных объединений; изданный 5 июля 1980 г. органический закон № 7 регулирует свободу совести; органический закон № 6 от 24 мая 1984 г. содержит нормы о предусмотренной конституцией процедуре хабеас корпус; органический закон № 4 от 26 марта 1984 г. развивает предусмотренную основным законом Испании процедуру народной законодательной инициативы и т. д.

Испанский парламент принимает уполномочивающие и простые заданы. Законопроекты, т. е. предложения правительства, и законодательные предложения, т. е. проекты отдельных парламентариев, передаются в соответствующую постоянную комиссию, которая подготавливает по ним доклад. Последний представляется на пленарное заседание палаты и обсуждается с внесением поправок. Затем проект передается в другую палату, где он проходит ту же процедуру, что и в первой. В Сенате сроки рассмотрения проектов значительно более короткие, чем в Конгрессе депутатов. Сенат обладает двухмесячным сроком для того, чтобы мотивированным постановлением наложить вето на законопроект или внести в него поправки. Причем вето должно быть наложено абсолютным большинством голосов членов палаты. Для преодоления вето в Конгрессе депутатов требуется получение абсолютного большинства голосов, а если прошло два месяца после наложения вето, то требуется простое большинство. Если Сенат не наложит вето на законопроект, то Конгресс депутатов принимает или отклоняет поправки верхней палаты простым большинством голосов. Двухмесячный срок, предоставленный Сенату, сокращается до 20 дней, если правительство или Конгресс депутатов объявили законопроект срочным. Из указанного видно, что палаты в законодательной области неравноправны и нижняя палата имеет заметный перевес. В обеих палатах парламентарии голосуют лично и не могут передавать свой голос другому члену. Такое правило имеет цель уменьшить абсентеизм членов Кортесов. После принятия закона Генеральными кортесами, он должен быть санкционирован Королем, который распоряжается о его немедленной промульгации.

Специальная процедура применяется при принятии финансовых законов. Годовой бюджет не может включать нормы, устанавливающие налоги. Он содержит только расчеты по доходной и расходной частям. Инициатива представления бюджета принадлежит правительству, причем проект этого документа вносится в Конгресс депутатов не менее чем за три месяца до истечения срока действия бюджета предыдущего года. Существуют ограничения для внесения поправок в бюджет со стороны парламентариев: любые предложения или поправки, предлагающие увеличение кредитов или уменьшение бюджетных Доходов, должны получить одобрение правительства, чтобы быть приняты к рассмотрению. Наконец, бюджет должен быть принят до наступления первого дня его исполнения. В противном случае автоматически продлевается бюджет предыдущего года до принятия нового.

Таким образом, процедура принятия бюджета в испанском парламенте имеет существенные особенности — независимость друг от друга налогового закона и бюджета ведет к тому, что последний не может вводить или изменять налоги, которые были введены ранее. Кроме того, конституционные положения (ст. 138) благоприятствуют финансовым обязательствам государства, поскольку кредиты, предоставляемые для оплаты сумм и процентов по государственному долгу, всегда включаются в графу расходов бюджета и не могут быть изменены.

Парламент принимает делегирующие (уполномочивающие) законы, передавая законодательную власть правительству. Такая передача осуществляется в двух формах — путем издания соответствующего закона и путем издания правительством декретов-законов в силу их срочности и необходимости. В первом случае правительство, издавая имеющие силу закона декреты в течение установленного срока, принимает какие-либо меры в переданных ему областях. Во втором случае правительство использует предоставленную ему возможность на основании статьи 86 конституции, однако при этом декреты-законы не могут затрагивать существующие основные институты государства, права, обязанности и свободы граждан, положение автономных сообществ, а также положения о всеобщем избирательном праве. Если Конгресс депутатов не на сессии, то он немедленно созывается и приступает к обсуждению и голосованию по декретам в течение 30 дней с момента их промульгации.

Генеральные кортесы обладают традиционными для парламентарной монархии правами по контролю за деятельностью правительства. Наиболее важные полномочия в этой сфере принадлежат Конгрессу депутатов, а глава государства имеет на судьбу правительства очень ограниченное влияние. Конгресс депутатов формирует правительство, в этом процессе также участвует и монарх страны. Обе палаты Кортесов и их комиссии могут требовать от правительства любую информацию, требовать присутствия членов правительства на их заседаниях. Члены палат могут задавать вопросы правительству и вносить интерпелляции. Однако только Конгресс депутатов может заставить правительство уйти в отставку. Процедура внесения резолюции порицания весьма похожа на аналогичную во французском Национальном собрании и предназначена для обеспечения стабильности правительства. Резолюция должна быть предложена одной десятой частью депутатов и одновременно указывать кандидатуру на пост главы правительства; последнее требование, известное под названием «конструктивного вотума недоверия», заимствовано из конституции ФРГ 1949 г. (ст. 87). Если резолюция порицания не принимается, то подписавшие ее депутаты не могут вносить новой резолюции в течение той же сессии. Для принятия резолюции порицания требуется абсолютное большинство голосов депутатов Конгресса. Она голосуется не ранее, чем через пять дней после ее внесения. Этот срок предоставляется не только «для размышления» депутатов, но и для внесения в течение первых двух дней альтернативных резолюций. Последнее положение включено в конституцию (ст. 112); оно имеет цель дать депутатам возможность предложить иные кандидатуры на пост председателя правительства.

Устойчивость правительства обеспечивается не только трудностями представления компромиссной кандидатуры на пост его главы, но и требованием получения по резолюции порицания абсолютного большинства голосов членов Конгресса, тогда как для получения доверия достаточно собрать простое, т. е. относительное большинство голосов депутатов.

При принятии резолюции порицания правительство должно уйти в отставку или предложить Королю распустить Конгресс депутатов. Сенат или в целом Генеральные кортесы. Кортесы также подвержены влиянию со стороны правительства в случае, когда при формировании последнего ни один из кандидатов на пост председателя не получает доверия в течение двух месяцев; в этом случае Кортесы распускаются и назначаются новые выборы.

Генеральные кортесы участвуют в международно-правовых актах государства. Они дают разрешение в предварительном порядке на заключение международных договоров политического, военного характера, договоров, затрагивающих территориальную целостность государства или основные права и обязанности испанских граждан, а также договоров, создающих для государства финансовые обязательства, влияющих на изменение или отмену какого-либо закона или влекущих принятие мер законодательного характера для исполнения международных договоров. Кроме того, путем издания органического закона Кортесы могут разрешать заключение международного договора, которым передается компетенция в пользу надгосударственных организаций (ст. 93 конституции).

Судебные полномочия Генеральных кортесов состоят в принятии решения о привлечении председателя правительства и других его членов к ответственности за измену или иные преступления, совершенные ими при исполнении своих функций, против безопасности государства. Решение о привлечении к уголовной ответственности принимается по инициативе четвертой части Конгресса и абсолютным большинством голосов этой палаты. Возбужденное дело рассматривается уголовной палатой Верховного суда.

Правительство — высший орган исполнительной власти, в ведении которого находится руководство внутренней и внешней политикой страны, гражданской и военной администрацией и обороной. Во времена франкизма, до издания органического закона 1967 г., ни один акт не регламентировал правовое положение исполнительной власти. Конституция 1978 г. посвящает этой «ветви» власти целый раздел.

Испанское правительство включает председателя, его заместителей и министров, а также других лиц, которые установлены законом. В Испании, как и в ФРГ, вопрос о формировании правительства — это вопрос о назначении его главы. Остальные члены правительства назначаются и отстраняются от должности Королем по представлению его председателя.

Вопрос о назначении председателя правительства ставится в трех случаях: 1) после каждых новых выборов Конгресса депутатов; 2) когда правительство теряет доверие в результате принятия Конгрессом депутатов резолюции порицания; 3) когда последовала смерть или отставка председателя правительства. Король обязан предложить Конгрессу депутатов лицо, пользующееся поддержкой этой палаты. Роль Короля в этом процессе увеличивается, если ни одна из политических партии не располагает в нижней палате парламента большинством мест. Король предлагает кандидатуру через посредство председателя Конгресса депутатов, после чего кандидат на пост главы правительства излагает в палате свою политическую программу или делает декларацию об общей политике. По получении доверия (требуется абсолютное большинство членов Конгресса) Король назначает это лицо. Если такое большинство не было получено, то по истечении 48 часов проводится новое голосование, на котором требуется получение простого большинства голосов, т. е. большинства участвующих в голосовании. Такая процедура предусмотрена для облегчения назначения председателя правительства и с целью избежать длительных правительственных кризисов. Если и в этом случае предложенная кандидатура не получает большинства голосов, то процедура начинается сначала, но с предложением новых кандидатур. Может, однако, случиться, что Конгресс депутатов не одобрит ни одну из предложенных кандидатур. Чтобы из бежать такого положения, конституция (п. 5 ст. 99) предусматривает роспуск Генеральных кортесов Королем по получении контрассигнатуры председателя Конгресса. Последнее правило может применяться, если ни одна из кандидатур не получит доверия в течение двух месяцев. Данное правило, с одной стороны, позволяет в течение непродолжительного времени сформировать правительство, а с другой — является открытым нажимом на парламент.

Конституция устанавливает значительную власть председателя правительства в отношении министров. Согласно статье 100 основного закона министры назначаются и отзываются Королем по предложению председателя. Отставка или смерть последнего означает «падение», прекращение функций правительства. Председатель правительства руководит его деятельностью и координирует действия других министров.

Испанское правительство — собрание министров, «солидарных» друг с другом, поскольку оно несет солидарную политическую ответственность перед Конгрессом депутатов. Правительство — вершина исполнительной власти, в которую входят государственная администрация, армия, полиция, корпус безопасности. Функции испанского правительства в целом не выходят за рамки традиционных в государстве, имеющем форму парламентарной монархии. Оно руководит внутренней и внешней политикой страны, исполняет законы, издает в этих целях различные административные акты, назначает гражданских и военных чиновников. Правительство обладает законодательной инициативой (ст. 87 конституции); проекты законов должны быть одобрены Советом министров (ст. 88). Он может получать от Генеральных кортесов право издавать законодательные декреты в порядке делегирования законодательной власти в течение определенного отрезка времени по указанному кругу вопросов. В равной мере правительство может принимать декреты-законы без предварительной делегации парламента, о чем уже говорилось.

Государственный совет является консультативным органом правительства и административных органов по юридическим вопросам.

Счетная палата — высший контрольный орган в финансовой области и экономической деятельности государства и государственного сектора экономики. На членов палаты распространяются положения о независимости и несменяемости судей. В своем деятельности палата подчиняется Генеральным кортесам.

Совет экономического планирования занимается разработкой проектов планов экономического развития с учетом предложений автономных сообществ, профсоюзов, патрональных и других организаций экономического характера.