§ 6. Правовое регулирование отношений в сфере формирования, хранения, учета и использования архивов и архивных фондов

Понятие, виды и состав архивных фондов. Организация хранения, учета и использования архивных документов выступает одним из важнейших направлений формирования государственных информационных ресурсов. Это направление составляет особую сферу общественных отношений, которая подвергнута правовому опосредованию специальным законодательством. Его центральным звеном являются Основы законодательства РФ об Архивном фонде Российской Федерации и архивах[133] (далее – Основы), регулирующие отношения в области формирования, организации, хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства.

Согласно ст. 1 Основ под архивным фондом понимается совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой. В основу данной дефиниции положено понятие архивного документа, т. е. документа (зафиксированной на материальном носителе информации с реквизитами), сохраняемого или подлежащего сохранению в силу его значимости для общества, а равно имеющего ценность для собственника.

Понятие архивного фонда, приведенное нами, является родовым и весьма обобщенным. Одной из его разновидностей выступает понятие Архивного фонда Российской Федерации, под которым законодатель понимает совокупность документов, отражающих материальную и духовную жизнь ее народов России, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое или культурное значение и являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации.

Состав Архивного фонда Российской Федерации образуют находящиеся на территории РФ архивные фонды и архивные документы независимо от источника их образования, вида носителя информации, места хранения и формы собственности. Отнесение документов к составу Архивного фонда Российской Федерации производится в порядке, устанавливаемом Федеральной архивной службой России. Основанием такого отнесения является экспертиза ценности документов.

В соответствии со ст. 6 Основ Архивный фонд Российской Федерации делится на государственную и негосударственную части. Вопросы организации комплектования, хранения, учета и использования документов, входящих в состав этих частей, регламентированы Указом Президента РФ от 17 марта 1994 г. № 552 (в ред. указов Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 460, от 1 декабря 1998 г. № 1447) «Об утверждении положения об Архивном фонде Российской Федерации»[134].

Согласно Положению об Архивном фонде Российской Федерации его государственную часть, в частности, составляют:

– архивные фонды и архивные документы государственных учреждений, организаций, предприятий и государственных институтов, действовавших на территории России на всем протяжении ее истории, а также учреждений религиозных конфессий до момента отделения церкви от государства;

– архивные фонды и архивные документы органов государственной власти, местного самоуправления, прокуратуры, государственных учреждений, организаций и предприятий, воинских частей, действующих на территории Российской Федерации;

– архивные фонды и архивные документы отечественных государственных учреждений, воинских частей, находящихся и (или) находившихся за границей;

– архивные фонды и архивные документы органов, учреждений, организаций и предприятий бывших КПСС и ВЛКСМ;

– архивные фонды и архивные документы других общественных организаций и объединений, образовавшихся при осуществлении их деятельности до момента регистрации, в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях, принятые в учреждения Федеральной архивной службы России;

– архивные фонды и архивные документы юридических и физических лиц, поступившие на законном основании в собственность государства, в том числе из-за рубежа;

– копии архивных документов на правах подлинников, а также копии архивных документов, поступившие на законных основаниях в собственность государства из-за рубежа.

Негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в собственности физических и юридических лиц, а также в собственности религиозных объединений и организаций и представляющие собой историческую, научную, социальную, экономическую, политическую или культурную ценность.

Понятие и виды архивов. В соответствии со ст. 1 Основ под архивом понимается совокупность архивных документов, а также архивное учреждение или структурное подразделение учреждения, организации или предприятия, осуществляющие прием и хранение архивных документов в интересах пользователей. Из данного определения следует, что понятие архива, используемое законодателем, является составным. Оно несводимо ни к имуществу (объекту права), ни к юридической личности (субъекту права).

Все архивы по основанию наличия публичного заявления о них делятся на две группы: открытые архивы и тайные архивы. Под тайным архивом понимается архив, о котором не заявлено публично. Очевидно, что подобную трактовку тайного архива, данную законодателем в ст. 1 Основ, следует понимать ограничительно, поскольку архивные учреждения и иные организации, а равно их структурные подразделения не могут существовать без элемента публичности, ибо сам факт их государственной регистрации публичен.

По видам хранящихся в архивах документов различают:

– федеральные государственные архивы, центры хранения документации РФ и их филиалы;

– центральные государственные архивы, государственные архивы, центры хранения документации субъектов РФ;

– районные и городские архивы;

– государственные музеи и библиотеки;

– ведомственные архивы;

– фамильные архивы.

Сеть федеральных государственных архивов, центров хранения документации и их филиалов утверждается Правительством РФ. Положения о федеральных государственных архивах и центрах хранения документации, являющихся объектами культурного наследия, утверждаются Правительством РФ по представлению Федеральной архивной службы России. Положения о других федеральных государственных архивах, центрах хранения документации и их филиалах утверждаются Федеральной архивной службой России.

Право на создание архивов гарантируется физическим и юридическим лицам, законодательством РФ. Из этого правила законодатель сделал изъятие, касающееся создания тайных архивов.

Создание последних на базе документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, а также документов, отнесенных к категории особо ценных и уникальных, не допускается. Запрещено создавать тайные архивы, которые затрагивают права и законные интересы граждан.

Хранение, комплектование, учет и использование архивных документов. На собственников документов, отнесенных к составу Архивного фонда Российской Федерации, возлагается обязанность по обеспечению сохранности этих документов.

Хранение документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации может быть постоянным или временным.

Постоянное хранение осуществляют государственные архивы, государственные музеи и библиотеки. При этом установлено, что архивные фонды и архивные документы федеральных органов государственной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, других банков, организаций федерального подчинения хранят федеральные государственные архивы, центры хранения документации и их филиалы. Архивные фонды и архивные документы органов государственной власти, прокуратур субъектов РФ, организаций регионального подчинения, организаций федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов РФ, хранят центральные государственные архивы, государственные архивы, центры хранения документации субъектов РФ и их филиалы. Архивные фонды и архивные документы органов местного самоуправления, организации муниципального подчинения хранят районные и городские архивы. Архивные фонды и архивные документы юридических и физических лиц, поступающие в государственную собственность, хранят государственные музеи и библиотеки. Ранее принятые на хранение архивные фонды и архивные документы подлежат хранению в принявшем их музее или библиотеке.

Временное хранение документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации осуществляют органы государственной власти и государственные организации в создаваемых ими ведомственных архивах. Временное хранение характеризуется сроками хранения, которые для различных видов архивных документов определены в п. 6 Положения об Архивном фонде Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 17 марта 1994 г. № 552[135].

Так, архивные документы федеральных органов государственной власти, архивные документы Генеральной прокуратуры РФ, органов государственной власти и прокуратур республик РФ, отраслевых академий, государственных организаций федерального и республиканского подчинения подлежат временному хранению в течение 15 лет. Архивные документы органов государственной власти и прокуратур иных субъектов РФ, государственных организаций краевого и областного подчинения подлежат хранению в течение 10 лет.

Архивные документы органов местного самоуправления, муниципальных организаций городского и районного подчинения, предприятий сельского хозяйства подлежат хранению в течение 5 лет.

Записи актов гражданского состояния, документы по личному составу, записи нотариальных действий и судебных дел, похозяйственные книги хранятся в течение 75 лет.

Научная, технологическая и патентная документация – в течение 10 лет.

Конструкторская документация – в течение 15 лет.

Проектная документация по капитальному строительству – в течение 25 лет.

Кинодокументы, фонодокументы и видеофонограммы – не более 3 лет со времени изготовления.

Фотодокументы – в течение 3 лет.

Документы на машинных носителях – в течение 5 лет.

Приведенные выше сроки временного хранения могут быть изменены органами и учреждениями Федеральной архивной службы России.

Специальные правила временного хранения установлены в отношении архивных документов, образовавшихся и образующихся при осуществлении деятельности Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства РФ по атомной энергии, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной пограничной службы РФ, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, государственного геологического предприятия «Российский геологический фонд» и ряда других органов государственной власти и государственных организаций, перечень которых определен в п. 7 Положения об Архивном фонде Российской Федерации.

Архивные документы названных организаций, а также архивные фонды и архивные документы, принятые в их ведомственные архивы, подлежат хранению и использованию в соответствии с соглашениями, заключаемыми входящими в перечень органами и организациями с Федеральной архивной службой России.

Специальный порядок установлен в отношении хранения документов организаций и предприятий, ликвидированных в ходе банкротства. Этот порядок определен Положением о порядке работы с документами, образовавшимися в деятельности организаций и предприятий, ликвидированных в ходе банкротства, утвержденным приказом Федеральной архивной службы России от 12 ноября 2001 г. № 85[136]. Согласно названному Положению после принятия решения о признании организации-должника банкротом и об открытии конкурсного производства конкурсный управляющий принимает в свое ведение документы, образовавшиеся в деятельности организации-должника, и проводит их инвентаризацию. Документы должника не могут быть предметом продажи на любой стадии производства по делу о банкротстве, если только не осуществляется продажа бизнеса должника. В последнем случае документы должника, за исключением документов, образовавшихся в его деятельности к моменту приватизации и относящихся к составу государственной части Архивного фонда РФ, становятся собственностью покупателя.

В целях организации отбора и передачи документов на постоянное хранение в государственные или муниципальные архивы, а также в целях обеспечения сохранности документов, в том числе по личному составу, конкурсный управляющий заключает договор с соответствующим учреждением Федеральной архивной службы РФ на проведение экспертизы ценности документов должника с последующей передачей отобранных документов на хранение в архив. По итогам экспертизы составляются описи для постоянного, временного сроков хранения и по личному составу.

Документы, отобранные на постоянное хранение, после утверждения описей на них конкурсным управляющим и экспертно-проверочной комиссией поступают в государственный или муниципальный архив. Документы по личному составу поступают на хранение в архивы документов по личному составу, а при их отсутствии – в соответствующие государственные или муниципальные архивы. Документы временного хранения, сроки которых не истекли, могут быть переданы на хранение в соответствующий государственный или муниципальный архив на платной основе.

Районные и городские архивы могут осуществлять временное хранение документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации до передачи их на постоянное хранение в соответствующее учреждение Федеральной архивной службы России в соответствии с законодательством субъектов РФ.

По истечении предельных сроков временного хранения документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации в упорядоченном состоянии с соответствующим научно-справочным аппаратом и страховыми копиями на особо ценные и уникальные документы передаются на постоянное хранение в учреждения Федеральной архивной службы России.

Государственные архивы комплектуются архивными документами, образующимися в процессе деятельности органов государственной власти и государственных организаций, а также документами, переданными негосударственными организациями и гражданами.

Ведомственные перечни документов, подлежащих передаче на государственное хранение, разрабатываются и утверждаются федеральными органами государственной власти по согласованию с Федеральной архивной службой России.

Типовые перечни документов, подлежащих передаче на государственное хранение, утверждаются Федеральной архивной службой России.

Государственные организации, документы которых подлежат включению в состав Архивного фонда Российской Федерации, и виды таких документов определяются Федеральной архивной службой России и органами управления архивным делом субъектов РФ.

Все документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету. Порядок государственного учета устанавливается Федеральной архивной службой России. Документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации учитываются в учреждениях Федеральной архивной службы России, государственных музеях, библиотеках, ведомственных архивах по фондам, коллекциям, единицам хранения (делам). Общие правила использования архивных документов установлены законодателем в ст. 20 Основ. Согласно этим правилам документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации и справочники к ним предоставляются для использования всем юридическим и физическим лицам. Порядок использования архивных документов в государственных архивах определяется Федеральной архивной службой России[137]. Порядок использования документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, находящихся на временном хранении в центральных органах исполнительной власти РФ, в государственных организациях, определяется ими по согласованию с органами и учреждениями Федеральной архивной службы. Использование документов, находящихся в негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации, осуществляется с согласия собственника архивных документов.

Государственным архивам предоставлено право выдачи пользователям для использования в коммерческих целях копий архивных документов на основе лицензионных соглашений. Порядок заключения таких соглашений устанавливается Правительством РФ.

Основами установлен ряд ограничений по использованию архивных документов. Указанные ограничения касаются документов, содержащих государственную или иную тайну, документов, содержащих секретные сведения, документов, содержащих сведения о личной жизни граждан, а также создающих угрозу для их жизни и безопасности жилища.

Использование документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, разрешается по истечении 30 лет со времени их создания, если иное не установлено законодательством РФ. Использование документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, содержащих секретные сведения, разрешается органами и учреждениями системы Федеральной архивной службы России совместно с соответствующими центральными органами исполнительной власти РФ, организациями до истечения 30 лет со времени их создания и по мере утраты секретности этих сведений[138].

Ограничения в использовании архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающих угрозу для их жизни и безопасности жилища, устанавливаются на срок в 75 лет со времени создания документов, если иное не предусмотрено законом. Ранее этого срока доступ к таким документам может быть разрешен самим гражданином, а после его смерти – его наследниками.

Граждане и организации имеют право получать заверенные копии архивных документов и выписки из них или самостоятельно изготавливать копии этих документов и делать выписки из них, если это не угрожает физической сохранности документов. Указанное право может быть реализовано в отношении архивных документов, хранящихся в государственных архивах и архивах организаций.

Пользователи архивных документов несут ответственность за их использование и сохранность.

Документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации не подлежат приватизации и могут быть отчуждены в порядке, предусмотренном Основами.

По общему правилу, вывоз архивных документов государственной части и особо ценных и уникальных документов негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации за ее пределы запрещен. В соответствии с законодательством РФ о вывозе и ввозе культурных ценностей Федеральная архивная служба России вправе разрешать временный вывоз названных документов.

Вывоз за пределы РФ и ввоз в РФ копий архивных документов и выписок из них, включая полученные в результате гражданско-правовых сделок, могут осуществляться без ограничений, за исключением вывоза копий архивных документов, доступ к которым закрыт, и выписок из них.