§ 2. Структура и общая характеристика информационного законодательства

Несмотря на то, что информационное законодательство находится на этапе своего становления, уже сегодня можно говорить о наличии некой его упорядоченности. В основу этой упорядоченности положен принцип иерархии, выражающийся в соподчиненности актов различного уровня, который присущ всем отраслевым структурам законодательства. Информационное законодательство в данном отношении не является исключением. Существует несколько уровней нормативно-правовых актов, регулирующих информационные отношения.

Первый уровень, который можно условно назвать конституционным, отражает ведущую роль Конституции РФ в информационно-правовом нормотворчестве. Он представлен рядом конституционных норм, к которым мы обращались выше.

Второй уровень нормативно-правовых актов составляют акты информационного законодательства Российской Федерации. Специфика данного уровня состоит в том, что федеральные законы, регулирующие отношения в информационной сфере, а равно иные, принятые в соответствии с ними нормативные акты, подчинены Конституции РФ и не могут ей противоречить.

Среди федеральных законов выделяется базовый для информационной сферы Закон «Об информации, информатизации и защите информации»[52], которым регулируется комплекс отношений, возникающих при:

– формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации;

– создания и использования информационных технологий и средств их обеспечения;

– защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» состоит из 25 статей, сгруппированных в 5 главах. Первая глава «Общие положения» определяет сферу действия Закона, раскрывает содержание используемых терминов, устанавливает обязанности государства в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации.

Вторая глава, которая именуется «Информационные ресурсы», посвящена, в частности, установлению правового режима информационных ресурсов их формированию, порядку предоставления документированной информации для формирования государственных информационных ресурсов, дифференциации информационных ресурсов по категориям доступа.

В главе третьей, имеющей название «Пользование информационными ресурсами», регулируются отношения, связанные с реализацией права на доступ к информации из информационных ресурсов, гарантиями предоставления информации, обязанностями и ответственностью владельца информационных ресурсов.

Глава четвертая «Информатизация, информационные системы, технологии и средства их обеспечения» основное внимание уделяет вопросам правового опосредования разработки и производства информационных систем, технологий и средств их обеспечения. В ней делается попытка сочетать право собственности на информационные системы, технологии и средства их обеспечения с правом авторства (ст. 17–18).

Заключительная глава «Защита информации и прав субъектов в области информационных процессов и информатизации» устанавливает перечень целей защиты, определяет круг объектов, подлежащих защите, а также права и обязанности собственников и владельцев документов в области защиты информации.

Давая общую характеристику Закону об информации, следует указать на его комплексный характер, поскольку в нем сосредоточены нормы различной отраслевой принадлежности. Например, ст. 6 «Информационные ресурсы как элемент состава имущества и объект права собственности», а также ст. 17 «Право собственности на информационные системы, технологии и средства их обеспечения» имеют гражданско-правовой характер, а ст. 8 «Обязательное предоставление документированной информации для формирования государственных информационных ресурсов» – административно-правовой.

Рассматриваемый Закон не идеален в юридико-техническом аспекте, не свободен от ошибок и пробелов, на которые мы укажем ниже, но его заслуга в том, что он положил начало формированию информационного права в России как самостоятельной комплексной отрасли.

Еще одним важным нормативным актом в ранге закона является Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене»[53]. Как сказано в его преамбуле, одной из основных целей данного Закона является создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства. Этот Закон объединяет в себе 23 статьи, сгруппированные в четыре главы. В первой главе, имеющей название «Общие положения», определяются цели и сфера действия Закона, раскрывается содержание терминов, применяемых в его тексте, очерчивается круг объектов и субъектов международного информационного обмена, определяются обязанности государства в сфере международного информационного обмена.

Во второй главе «Правовой режим участия в международном информационном обмене» регулируются отношения, связанные с правом собственности на информационные продукты, устанавливаются ограничения на вывоз из Российской Федерации документированной информации, определяется порядок использования средств международного информационного обмена и доступа к ним.

Третья глава «Контроль и ответственность при осуществлении международного информационного обмена» посвящена вопросам контроля, сертификации, лицензирования, приостановления международного информационного обмена, а также некоторым аспектам ответственности за нарушения при международном информационном обмене и разрешению споров.

В четвертой, заключительной главе определяется порядок введения Закона в действие.

Данный Закон носит комплексный характер и дополняет Закон «Об информации, информатизации и защите информации», расширяя сферу применения документированной информации и информационных ресурсов. Некоторые нормы, содержащиеся в обоих законах, в своей существенной части совпадают. Сказанное относится, например, к ст. 6 Закона об информации и ст. 6 Закона об участии в международном информационном обмене.

К актам информационного законодательства федерального уровня относится и Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов»[54]. Данный нормативный акт определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования библиотечно-информационного фонда России и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование. Этим Законом установлены виды обязательного экземпляра документов, категории их производителей и получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение. Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» отличает от упомянутых выше законов сугубо административно-правовой характер регулирования.

Видное место среди законов, регулирующих отношения в информационной сфере, занимает Закон РФ «О средствах массовой информации»[55], представляющий собой комплексный нормативный акт, регламентирующий отношения, возникающие в процессе организации и функционирования средств массовой информации. Он состоит из 8 глав, объединяющих более 60 статей. В основных разделах Закона нашли правовое опосредование вопросы организации деятельности средств массовой информации, распространения массовой информации, отношений средств массовой информации с гражданами и организациями, прав и обязанностей журналиста, межгосударственного сотрудничества в области массовой информации, ответственности за нарушение законодательства о средствах массовой информации.

Особое место среди нормативных актов, регулирующих отношения по поводу информации, принадлежит Закону РФ «О государственной тайне»[56]. Данным нормативно-правовым актом регламентируются отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Закон включает 8 разделов, объединяющих 32 статьи. В них впервые законодательно определено понятие государственной тайны, установлены принципиальные положения о порядке отнесения тех или иных сведений к государственной тайне, о допуске к ней юридических и физических лиц, а также закреплены властные полномочия органов государственной власти и должностных лиц по вопросам отнесения сведений к государственной тайне. В Законе нашли свое опосредование вопросы деятельности по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, вопросы контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны. Закон «О государственной тайне» юридически оформляет одно из важнейших направлений деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций и должностных лиц в комплексе публично-государственных функций по обеспечению безопасности страны. Вполне естественно, что в Законе доминирует административно-правовой характер регулирования.

Федеральный закон «О связи»[57] устанавливает правовую основу деятельности в области связи, осуществляемой под юрисдикцией Российской Федерации, определяет полномочия органов государственной власти по регулированию этой деятельности, а также права и обязанности физических и юридических лиц, участвующих в деятельности, осуществляемой в области связи.

Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»[58] определяет основные направления деятельности федеральных органов правительственной связи и информации, их систему, устанавливает права и обязанности названных органов, очерчивает круг их сил и средств, а также регламентирует вопросы контроля и надзора за деятельностью органов связи и информации.

К законам, регулирующим информационные отношения, относится и Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»[59]. Его целью является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах. К важнейшим положениям Закона относятся нормы об условиях признания равнозначности электронной цифровой подписи и собственноручной подписи (ст. 4), об использовании средств электронной цифровой подписи (ст. 5), о статусе и деятельности удостоверяющих центров (ст. 8, 9), об особенностях использования электронной цифровой подписи в сфере государственного управления (ст. 16) и в корпоративной информационной системах (ст. 17).

В круг иных нормативно-правовых актов в информационной сфере того же уровня может быть включен еще ряд федеральных законов, например, Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[60] и Федеральный закон «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации»[61].

Помимо названных выше федеральных законов существует множество иных законов, непосредственно не направленных на регулирование информационных отношений, но содержащих отдельные статьи, посвященные информации или связанные с ней. К числу подобных законов следует отнести Федеральный закон «О рекламе»[62], Федеральный закон «О библиотечном деле»[63], Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах[64], Федеральный закон «О почтовой связи»[65], Федеральный закон «О естественных монополиях»[66], Закон РФ «О недрах»[67].

Часть норм информационного характера содержится и в ГК РФ. Так, ст. 128 ГК относит информацию к объектам гражданских прав, ст. 139 ГК посвящается служебной и коммерческой тайне, ст. 150 ГК относит личную и семейную тайну к нематериальным благам, ст. 726 ГК устанавливает обязанность подрядчика передать информацию заказчику, ст. 857 ГК посвящается банковской тайне, ст. 946 – тайне страхования.

Среди федеральных актов информационного законодательства выделяются подзаконные нормативно-правовые акты, в числе которых ведущая роль принадлежит указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ.

Так, Указ Президента РФ от 8 мая 1998 г. № 511 «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации»[68] направлен на развитие общенационального информационного пространства и содержит ряд поручений Правительству РФ по созданию Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании (ВГТРК).

Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 (в ред. Указа Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61) утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне[69].

Перечень сведений конфиденциального характера содержится в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188[70].

Указом Президента РФ от 19 февраля 1999 г. № 212 утверждено Положение о Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации[71].

В числе правительственных актов, посвященных информационно-правовой проблематике, назовем следующие:

Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1449 «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры»[72], которое направлено на реализацию законодательства о социальной защите инвалидов;

Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 г. № 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну»[73];

Постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 «О порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне»[74].

Наряду с указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ источниками информационного права выступают акты центральных органов государственного управления РФ (ведомственные нормативно-правовые акты). В области информационных отношений существует значительное их количество. Тематика и направленность данных актов зависит от компетенции издавшего их органа. Так, приказом Государственной архивной службы России от 11 марта 1997 г. № 11 утвержден Регламент государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, которым установлен порядок государственного учета документов государственной и негосударственной частей Архивного фонда РФ[75].

Приказом Мининформпечати России от 28 июня 1993 г. № 127 утвержден перечень выходных сведений, размещаемых в непериодических печатных изданиях[76]. Помимо собственно перечня выходных сведений, данный приказ содержит указание, в соответствии с которым издательства, издающие организации, полиграфпредприятия независимо от их организационно-правовой формы, обязаны следовать утвержденному перечню сведений при оформлении печатных изданий к выпуску в свет.

Письмом Центрального Банка России от 4 августа 1995 г. № 183 утверждено и введено в действие Положение о порядке раскрытия информации о банках и других кредитных организациях – эмитентах ценных бумаг в Российской Федерации, которым Центральный Банк устанавливает процедуру, гарантирующую инвесторам нахождение и получение информации, содержащейся в регистрационных документах коммерческих банков и других кредитных организаций, за исключением бухгалтерских балансов по счетам второго порядка закрытых акционерных обществ, не выпускавших других ценных бумаг, кроме акций.

Приказом ФСБ России от 13 ноября 1999 г. № 564 утверждено Положение о системе сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности для сведений, составляющих государственную тайну (система сертификации СЗИ-ГТ), которым определяются организационная структура системы сертификации СЗИ-ГТ, порядок проведения сертификации и инспекционного контроля, требования к нормативным и методическим документам по сертификации СЗИ-ГТ, а также виды средств защиты информации, подлежащих сертификации в системе сертификации СЗИ-ГТ[77].

Важным элементом системы законодательства РФ в информационной сфере являются международные соглашения. В соответствии с частью четвертой ст. 15 Конституции РФ нормы международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам внутригосударственных законов. Это относится как к многосторонним, так и к двусторонним договорам.

Особое место среди многочисленных многосторонних соглашений, содержащих информационные нормы-принципы, являются Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Заключительный Акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.[78] В этих документах нашли свое воплощение международные принципы и стандарты, провозглашающие право на свободу информации, которое, однако, налагает особые обязанности и особую ответственность, сопряженные с некоторыми ограничениями прав и свобод.

В числе соглашений в области информации, заключенных в рамках Содружества независимых государств, следует назвать Соглашение о сотрудничестве в области информации от 9 октября 1992 г.[79], направленное на совершенствование различного рода информационных обменов, Соглашение об обмене правовой информацией от 21 октября 1994 г.[80], посвященное мерам по созданию единой распределенной системы обмена правовой информацией, Соглашение о межгосударственном обмене научно-технической информацией от 26 июня 1992 г., которым, в частности, определяются вопросы развития информационных ресурсов, условия их совместного использования и доступа к совместно созданным ранее информационным ресурсам[81], Соглашение о взаимоотношениях Министерств внутренних дел в сфере обмена информацией от 24 апреля 1992 г., целью которого является необходимость сохранения информационного взаимодействия при решении задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка[82].

Важнейшим документом, призванным организовать и активизировать деятельности международного сообщества в области формирования глобального информационного общества, является Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая в июле 2000 г. представителями ведущих стран так называемой «восьмерки». Этот документ устанавливает основные принципы вхождения государств в глобальное информационное общество. К их числу относятся следующие положения, которые должны применяться при осуществлении политики формирования и развития информационного общества:

1) развитие информационно-коммуникационных технологий, которые выступают жизненно важным стимулом мировой экономики и фактором, влияющим на образ жизни людей, их образование, работу и формирование гражданского общества;

2) развитие информационно-коммуникационных технологий, которое должно содействовать гражданам и обществу в использовании знаний и идей. Информационно-коммуникационные технологии должны служить достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, международного мира и стабильности;

3) возможность всех людей повсеместно и без исключения пользоваться преимуществами глобального информационного общества;

4) укрепление соответствующей политики и нормативной базы, которые должны стимулировать конкуренцию и новаторство, содействовать сотрудничеству, борьбе со злоупотреблением, оптимизации глобальных сетей;

5) ликвидация международного разрыва в области информации и знаний.

Окинавская хартия, и это специально подчеркивается в документе, является прежде всего призывом, должным изменить методы взаимодействия стран по пути продвижения социального и экономического прогресса.