Приложение 2 Механизмы платы за пользование дорогами (Road pricing)

Road pricing – механизм, позволяющий регулировать спрос-предложение на пропускную способность дорог. Механизм основан на принципе «пользователь платит». Реализация указанного принципа обеспечивает социально и экономически справедливый порядок распределения бремени расходов на дорожное хозяйство, а также достижения динамического равновесия между спросом и предложением на пропускную способность дорожной сети.

Анализ мировой практики позволяет выделить несколько основных типологически различных механизмов платы за пользование дорогами. Возникновение и развитие каждого из них так или иначе связано с ролью, которую дороги играли в государстве и обществе, наличием достаточно массовой категории пользователей сети и, наконец, явно или неявно принятым «общественным договором» между пользователями сети (собственниками или эксплуатантами транспортных средств) и органами государственной власти.

Все эти механизмы представляют собой:

• некоторую форму платы за внешние полезные эффекты дорожной сети, т. е. выгоды, которые власть, население и экономика региона или страны в целом получают по факту наличия дорог. В научных терминах это называется принципом «интернализации позитивных экстерналий» дорожной сети;

• некоторую форму платы за непосредственное пользование дорогой, взимаемой с пользователя – собственника (эксплуатанта) транспортного средства. В научной литературе соответствует термин «платит получающий преимущества».

Форма платы за пользование дорогами тесным образом скоррелированна со стадиями развития национальных дорожных сетей.

Пионерное дорожное освоение территории происходит за счет общих доходов казны, дорожных податей и повинностей, налагаемых на местных пользователей дорожной сети, а также транспортных пошлин, взимаемых с проезжих экипажей. Дорожные подати и повинности устанавливались в натуральной (позже и реже в денежной форме), и не были связаны с фактическим пользованием дорогами.

Эта архаическая форма платы за услуги дорожной сети сохранялась до конца XX в. Она активно использовалась во многих странах третьего мира, а также в СССР и даже в современной России.

Дальнейшее развитие сетей, которые со временем наращивают пропускную способность и количество альтернативных путей, происходит по налогово-бюджетной схеме «Road Money», т. е. за счет целевых («окрашенных») дорожных налогов, заложенных в цену моторных топлив.

Современные дорожные сети общего пользования, т. е. «сети экономкласса», обеспечивающие приемлемые условия движения в странах развитой автомобилизации,[41] построены в основном за счет указанных источников.

Целевые дорожные налоги (платежи, сборы, платы) отражают:

1. Платность доступа к пользованию сетью дорог и улиц – реализуется в виде условно-постоянной части платежей автовладельца или эксплуатанта, взимаемых по факту владения (приобретения, пользования) транспортным средством.

2. Платность фактического использования сети дорог и улиц – реализуется в виде переменной (покилометровой) части платежей автовладельца или эксплуатанта, взимаемых в зависимости от фактического пробега транспортного средства.

1. Целевые пользовательские налоги, связанные с фактом владения (пользования) автомобилем. В большинстве стран мира существуют непосредственные (прямые) формы платежей (налогов, сборов) за право доступа к дорожной сети. Они выступают обычно в форме налогов на владение (приобретение, пользование) транспортными средствами. Налоги и сборы не зависят от фактического пробега автомобиля, т. е. представляют собой условно-постоянную часть тарифа за пользования дорогами, выступающего в форме налога на владельца автомобиля. Обычно такие платежи резко дифференцированы по мощности двигателя и грузоподъемности автомобиля. В частности, в практике ряда стран основная фискальная нагрузка такого рода возложена на владельцев тяжеловесных грузовых автомобилей.

Ставка этих налогов лимитирована тем, что платеж (налог, сбор) по факту владения (приобретения, пользования) автомобилем никак не связан с фактическим пользованием дорожной сетью. Поэтому перекладывать основную фискальную нагрузку именно на этот налог считается нерациональным: неверно налагать равную фискальную нагрузку на автовладельцев с принципиально разными режимами использования автомобилей.

Зарубежный опыт показывает, что этот налог обеспечивает до 25 % консолидированных расходов на дорожное хозяйство.

2. Целевые пользовательские налоги (сборы), связанные с фактическим пробегом транспортных средств, уровнем разрушающих воздействий на дорожную одежду и искусственные сооружения, выполненной транспортной работой и т. п.

Речь идет об универсальном налоге за километр пробега, взимаемом по принципу «Pay-as-You-Go Tax», т. е. «сколько едешь, столько платишь».

Порядок установления и взимания переменной (покилометровой) части платежей автовладельца (эксплуатанта) зависит от технически исполнимого механизма измерения фактического объема пользования сетью дорог и улиц и, что еще важнее, от социально-экономически приемлемого для общества тарифа. Потому что нигде в мире избиратели не любят новые налоги, а налоги, связанные с автомобилями, особенно.

Известно, что еще в 1964 г., будучи председателем правительственного Комитета Англии по road pricing, Робен Смид представил премьер-министру предложения о том, что в целях увеличения национального благосостояния было бы целесообразно ввести плату за пользование дорогами, даже вопреки стандартным представлениям о том, что это является благом общего пользования. Много позже в министерстве транспорта разыскали документ, где собственной рукой премьер-министра сэра Алекса Дугласа-Хьюма было написано: «let us take a vow that if we are re-elected we will never again set up a study like this one» (клянусь, если я буду переизбран, то никогда впредь не буду заказывать исследования, подобные этому).

До настоящего времени самое широкое применение получили опосредованные (непрямые) формы уплаты дорожных налогов и сборов. Они сводятся к налоговому порядку, основанному на налогообложении моторных топлив (а также масел и других эксплуатационных материалов). При этом объем потребления топлива принимается как косвенный измеритель фактического объема пользования сетью. В рамках такого порядка плата за пользование сетью закладывается в качестве фискальной компоненты в цене моторных топлив и других эксплуатационных материалов (табл. П2.1).

При этом поступления по целевым дорожным налогам аккумулируются в системе дорожных фондов, построенных по иерархическому принципу (центр, регион, муниципальное образование) и являющихся частью соответствующих бюджетов либо обособленными государственными финансовыми институтами.

Из дорожных фондов осуществляется финансирование соответствующих программ по эксплуатации, ремонту и строительству дорог.

Национальные классификации дорог соотносятся со сферами финансовой ответственности дорожных фондов определенного уровня.

Предполагается наличие механизмов учета общественного мнения автовладельцев по поводу направлений развития и совершенствования сети дорог, а также общественного контроля за расходованием средств, аккумулируемых в системе дорожных фондов.

Отметим также, что такой цивилизованно-рыночный механизм платы за дороги – результат достижения консенсуса между сообществом автовладельцев, законодателями и государственной властью по следующим позициям:

• номенклатура и ставки налогов;

• возложение на государство обязанностей собирать дорожные налоги и аккумулировать их в дорожных фондах;

• обеспечение прозрачности расходования дорожных денег;

• обеспечение равного доступа к дорожной сети всех плательщиков дорожных налогов.

Данный механизм платы за дороги в его современном виде сложился под непосредственным влиянием федерального закона США «О дорожных трастовых фондах», принятого в 1956 г. и развивавшего практику целевых дорожных налогов и дорожных фондов, существовавших на уровне отдельных штатов с 1910-х годов. Эта же система (разумеется, с учетом национальной специфики) была принята по мере развития автомобилизации домохозяйств в законодательствах многих десятков стран мира

Таблица П2.1. Целевые дорожные налоги в цене моторных топлив

Источники: IRF World Road Statistics; World Bank data; <http://czechconsult.ru/travel/327-skolko-stoit-toplivo-v-evrope.html>; European Federation for Transport and Environment (T&E) «Fuelling oil demand. What happened to fuel taxation in Europe?», April 2011.

Указанные платежи (налоги, сборы) составляют переменную часть налогообложения владельца автомобиля (эксплуатанта) и обеспечивают зарубежной практике свыше 70 % консолидированных расходов на дорожное хозяйство.

В мировой практике известны также иные формы платы за пользование автомобильными дорогами: механизмы «транспортных пошлин» и платы за въезд в городские центры, а также система платной парковки автомобиля.

Использование старинного механизма «транспортных пошлин» (Transportation Toll) в добавление к стандартным дорожным налогам позволяет сформировать в пределах сетей общего пользования сегмент платных дорог, представляющий собой, по сути, «сеть бизнес-класса» с особо комфортными условиями движения.

Толковый словарь «WEBSTER» дает следующее определение: «платная дорога (Toll Road) – это хайвей, на котором требуется платить пошлину (плату за проезд, Toll)».

В зарубежных руководствах по автомобильным дорогам подчеркивается, что «на платной основе эксплуатируются все без исключения автомобильные дороги с той лишь разницей, что “бесплатные дороги” (Non-Toll Roads) финансируются с использованием налоговых источников, как правило, связанных с налогами на моторные топлива».

Дорожные пошлины взимаются в настоящее время за проезд тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по сети магистральных дорог общего пользования. Наиболее известным механизмом является введенная в 1994 г. в странах Центральной Европы система «Евровиньет». Сборы с помощью этой системы составляют до 3 % консолидированных расходов на дорожное хозяйство стран-участниц.

Введение транспортных пошлин на определенном участке дороги согласно упомянутым руководствам – это «эффективный и самоокупаемый инструмент организации дорожного движения, выполняющий функцию оптимального распределения трафика по параллельным маршрутам».

Схема введения платности, как правило, такова. Два населенных пункта связаны местной дорогой, а также двумя и более магистральными дорогами, идущими в обход населенных пунктов. Одна из них сооружена в классе суперхайвея (3–4 и более полос в каждом направлении; трассирование по обособленным путевым конструкциям; все пересечения выполнены в разных уровнях; расстояние между примыканиями – 25–30 км и более) на средства бюджета (дорожного фонда), как правило, с привлечением заемных средств под их гарантии; в ряде случаев с долевым участием будущего концессионера – эксплуатанта дороги. Организатор дорожного движения заинтересован в том, чтобы оптимально рассредоточить транзитный трафик между имеющимися магистралями. Единственным способом решения этой задачи является введение платного доступа на лучшей из этих дорог. На эту платную трассу выводится, как правило, межрегиональный и международный грузовой транзит, а также пассажирский туристический трафик.

С учетом указанных принципов трассирования платные автомобильные дороги не участвуют в местных транспортных связях и, соответственно, в локальном развитии территории: они служат, в первую очередь, инструментом организации транзитногодвижения – международного имежрегионального.

В этом заключается одно из принципиальных отличий «платных» магистралей от «бесплатных», к которым предусматривается примыкание практически всех местных дорог. В связи с этим популярные в отечественном политическом обиходе утверждения о том, что платные дороги дают заметный импульс территориальному развитию, технически неверны.

Принципиальные элементы введения платного проезда:

• схема вводится на фоне применения стандартного механизма целевых дорожных налогов и дорожных фондов и выступает частным и скромным по масштабам дополнением к этому механизму;

• плату за проезд собирают исключительно на дорогах высших технических категорий (хайвеях, автобанах);

• в странах с развитыми законодательными нормами защиты прав потребителей величина ставок проездной платы составляет 0,06–0,1 евро/км;

• проездная плата достаточна для окупаемости «инструмента организации дорожного движения» (расширение проезжей части в местах сбора платы, приобретение и эксплуатация специального оборудования для сбора платы), покрытия дополнительных затрат на содержание дороги по повышенным стандартам, в ряде случаев для покрытия процентных расходов по обслуживанию кредитов (займов), привлеченных на строительство (реконструкцию) дороги. Плата за проезд не окупает строительство (реконструкцию) дороги как инвестиционный проект.

Кроме того, механизмы платного доступа и платного проезда с успехом применяются на уровне локальных мероприятий по организации движения на городских и пригородных территориях. Здесь они выполняют следующие функции:

• организация дозированного впуска на искусственные сооружения (мосты, тоннели, эстакады) с ограниченной пропускной способностью, учитывая прежде всего безопасность движения и ликвидацию последствий дорожно-транспортных происшествий;

• сдерживание доступа автомобилей в выделенные городские районы или рекреационные территории. В этих случаях схема «Toll Road» работает в комплексе со схемой «Park-and-Ride».

По данной схеме устроены многочисленные платные дороги в Западной Европе, которые обеспечивают, в частности, трансевропейские автомобильные перевозки.

Распространенность системы платных дорог иллюстрируется цифрами, приведенными в табл. П2.2.

Таблица П2.2. Доля сети «платных» дорог в общей протяженности дорожной сети в странах развитой автомобилизации

Показателен пример США – страны с самым высоким в мире уровнем автомобилизации (840 автомобилей на 1000 жителей), а также наиболее развитой дорожной сетью.

Здесь эксперименты с платными дорогами, мостами и туннелями были наиболее активны до середины 1950-х годов. В 1956 г. были принят известный федеральный закон (Federal-Aid Highway Act of 1956), учредивший Федеральный дорожный трастовый фонд, а также систему межштатных хайвэев (Interstate Highway System).

В настоящее время в реестр Федеральной дорожной администрации США включено 7918 км платных дорог, а также 485 км (погонных) платных мостов и тоннелей. Доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети составляет 0,13 %. В сравнении с общей протяженностью национальной дорожной сети США (гр. 1 табл. П2.2 (0,13)), в том числе магистральной (гр. 2 табл. П2.2 (3,3 %)), сети США эти цифры могут быть расценены в целом как несущественные. Однако отдельные проекты платных дорог и мостов, как сугубо частных, так и с государственным участием, широко обсуждаются в настоящее время законодательными собраниями многих штатов США и имеют все шансы для успешной реализации.

Во Франции, Италии, Испании сложилась по сути единая сеть платных дорог, обеспечивающих обслуживание туристического трафика, а также международных и межрегиональных транзитных связей на уровне бизнес-класса. Отметим, что в этих странах институту платных дорог придают большое значение местные финансовые и транспортные власти, и в данной сфере ими накоплен весьма интересный опыт. Сеть платных дорог ежегодно расширяется. Здесь оперируют наиболее известные в мире компании – профессиональные эксплуатанты платных дорог – ASF, SAPRR (Франция), Autostrade per l'Italia SpA (Италия), Abertis (Испания) и др.

Во Франции общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием – 980 тыс. км, протяженность сети суперхайвэев (аналога американской сети межштатных магистралей) – 9800 км, в том числе платных дорог – почти 8000 км. Таким образом, во Франции, где сеть платных дорог считается самой мощной в мире, доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети составляет 0,84 %. Незначительна доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети также в Италии – 1,17 % и в Испании – 0,39 %.

Здесь необходимо сделать оговорку: фактическая протяженность качественных многополосных дорог во Франции и Италии заметно больше, чем указано в табл. П2.2. Однако в связи с несоответствием тем или иным техническим требованиям ЕС (например, по допустимой частоте примыканий), не все из них формально могут быть отнесены к категории скоростных автомобильных дорог (expressway, freeway, motorway).

В Великобритании имеется единственный платный участок дорожной сети протяженностью в 27 миль (~43,5 км), введенный в эксплуатацию в 2003 г., – участок трассы М6 в районе Бирмингема. Одновременно Великобритания располагает наибольшим в мире практическим опытом введения платы за въезд в городские центры, например, система платного въезда в центр Лондона действует с 2003 г.

В Германии и Австрии небольшие по протяженности платные участки дорог имеются только в районах альпийских курортов. Платный проезд выступает здесь в роли ограничителя доступа автомобилей в рекреационные зоны.

При этом на сети автомобильных магистралей Германии, относимых к категории Bundesfernstra?en (Federal Trunk Roads) или же Motorways, много лет действует высокотехнологичная система сбора платы с тяжелых (более 12 т) грузовиков, так называемая Electronic HGV (Heavy Goods Vehicle) tolling system. В рамках общепринятых классификаторов, используемых в документах IBRD и IRF, дорога, на которой плата взимается только с тяжелых грузовиков, заведомо не может относиться к категории платных.

Реализовать строительство частной платной автомобильной дороги (или какого-либо искусственного сооружения – моста, путепровода, эстакады) в качестве прибыльного инвестиционного проекта с реальным сроком окупаемости крайне сложно. Для этого требуется стечение множества уникально удачных для инвестора обстоятельств, таких как:

• высокая автомобилизация населения и соответственно высокая концентрация трафика на платном участке;

• сложный и продолжительный проезд по дублирующему участку (например, паромная переправа);

• либеральность местного законодательства и готовность населения платить высокие транспортные пошлины, что позволяет вводить проездную плату, на порядок более высокую, чем на платных дорогах США и Западной Европы (1 долл./км и выше).

Таковыми являются платные мосты и тоннели, которые были сооружены в крупнейший азиатских агломерациях (Гонконг, Сингапур) на частные деньги и быстро окупились в качестве самостоятельных инвестиционных проектов. При этом имело место на редкость удачное для инвестора сочетание либеральности местного законодательства, исключительно высокой плотности сети, поголовной автомобилизации населения и готовности этого населения платить достаточно высокие транспортные пошлины (порядка 1 долл./км и выше).

В других известных случаях строительство новых платных дорог с участием частного капитала, как правило, связано с освоением новых рекреационных территорий либо формированием дополнительных автомобильных подходов к вновь сооружаемым транспортным терминалам (портам, аэропортам). В этих условиях затраты на сооружение дороги, как правило, включаются в состав общего инвестиционного проекта. И соответственно позитивные эффекты от строительства новой дороги лежат в интегральном эффекте инвестиционного проекта в целом, например, за счет роста стоимости земли или коммерческой привлекательности терминала.

Упомянем для полноты картины еще один частный случай, когда коммерческие автомобильные дороги выступают как принадлежность крупного аграрного или горнодобывающего бизнеса. По сути, это внутрихозяйственные (корпоративные) дороги, номинально относящиеся к сети дорог общего пользования. Их основной трафик составляют транспортные средства, принадлежащие компании – собственнику дороги, а также частным лицам – работникам той же компании. Доля таких дорог в суммарной протяженности национальных сетей и вовсе ничтожно мала.

Таким образом, введение платности не играет заметной роли в снижении суммарных расходов бюджетной системы (или дорожных фондов) на содержание и развитие национального дорожного хозяйства. Однако указанные цифры и факты не умаляют весьма важного значения платных дорог в системе национального дорожного хозяйства.

Механизм рыночного (ценового) регулирования спроса/предложения на пропускную способность дорожной сети в принципе может быть дополнен организацией зон платного доступа в городские центры. Техническое наименование метода – «congestion charge», «congestion toll», «congestion tax», «electronic urban road pricing» и т. п.

Плата за въезд в центральную часть города является одним из популярных в мировой практике и весьма эффективным методом снижения количества автомобилей, используемых для ежедневных поездок в центральные районы города. Введение платного въезда обеспечивает снижение загрузки улично-дорожной сети центра города на 15–30 % со всеми вытекающими позитивными последствиями для условий движения и экологии города.

Кроме того, средства, аккумулированные за счет платного въезда (за вычетом расходов на эксплуатацию системы) направляются в бюджет города целевым назначением на улучшение общественного транспорта.

Метод успешно применяется в мегаполисах – Лондоне, Сингапуре, Сан-Франциско, Стокгольме. Он также вошел в практику организации движения в небольших исторических городах – Тронхейме (Норвегия), Дареме (Великобритания), Риге (Латвия), Валетте (Мальта).

В Милане после неудачной попытки ввести плату за въезд в центр в традиционном качестве «congestion charge», система Экопасс (скопосс) была введена при поддержке экологической общественной организации под флагом взимания платы в качестве компенсации вредных выбросов – «pollution charge».

В ряде стран мира (например, в Германии и Франции) считается, что наиболее эффективной мерой ограничения доступа автомобилей в центр города является поэтапное сокращение количества парковочных мест и повышения тарифов за их использование в условиях действия строго-разрешительного парковочного режима.

Международный опыт свидетельствует, что все упомянутые формы уплаты дорожных налогов и сборов имеют сугубо ограниченную сферу применимости.

Так что никакой реальной альтернативы базовому и общепринятому механизму дорожного финансирования за счет целевых дорожных налогов они не составляют.

К настоящему времени сложился устойчивый профессиональный консенсус, в рамках которого наиболее перспективной и универсальной схемой «roadpricing» является схема «Pay-as-You-Go Tax», т. е. специальный налог по принципу «сколько едешь, столько платишь». Этот универсальный налог с километра пробега призван заменить со временем виды фискальной нагрузки, связанной с использованием дорог и автомобилей. Предполагается, что этот налог будет взиматься по дифференцированным ставкам, зависящим от категории и местонахождения дороги, а также ряда характеристик автомобиля и его владельца. Размер платежа определяется по результатам обработки GPS-трека автомобиля, при этом наличие необходимого для этой цели бортового оборудования становится обязательным.

В обозначенных рамках будет снят вопрос о «платных» и «бесплатных» дорогах – в этих условиях плата автовладельца (эксплуатанта) за пользование дорогами принципиально не отличается от платы за коммунальные услуги или любые инфраструктурные услуги с сетевым распределением: дороги станут различаться только своими покилометровыми тарифами. Отпадет необходимость и в каких-либо особых решениях для регулирования доступа в городские центры и экологически уязвимые зоны: достаточно будет дифференцировать покилометровый тариф по территории города, агломерации, региона. Станет возможным введение сколько угодно дробной дифференциации тарифов как по характеристикам автомобиля (назначению, мощности, осевой нагрузке, габаритам, экологическому ущербу, применению альтернативных топлив), так и по категориям владельцев транспортных средств.

Использование подобных систем связано с решением ряда задач и на техническом уровне (в связи с проблемами сбора и обработки фискальной информации по многомиллионному парку автомобилей), и в правовом отношении (в связи с очевидными ограничениями прав и свобод личности).

Несмотря на указанные сложности, данная схема была полностью готова к вводу в конце 2000-х годов в ряде стран Западной Европы. Схема уже внедрена в Нидерландах и планируется к введению в ряде других развитых стран уже в ближайшем будущем по мере массового оснащения парка автомобилей надлежащим бортовым компьютерным оборудованием и массового освоения систем спутникового мониторинга движения автомобилей.