2.3. Субъекты осуществления административно-процессуальной деятельности

2.3. Субъекты осуществления административно-процессуальной деятельности

В случаях, предусмотренных законодательством, субъектами административного процесса выступают суды (судьи). Их деятельность носит юрисдикционный характер и заключается в рассмотрении определенной категории дел об административных правонарушениях, а также в рассмотрении правовых споров, касающихся действий и решений должностных лиц государственных органов, нарушающих права граждан. Административно-юрисдикционную деятельность судов следует рассматривать в качестве правосудия по административным делам. Это обусловлено рядом факторов. Прежде всего, суд не является органом управления и поэтому его деятельность нельзя характеризовать как форму управленческой деятельности. Характеристика суда (судьи) как управленческого органа невозможна, поскольку в такой ситуации игнорируется принцип разграничения функций исполнительной власти и правосудия. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что, применяя меры административного взыскания за административные проступки, судья осуществляет не исполнительно-распорядительную деятельность, а функции правосудия. Рассмотрение административного дела протекает в определенной процессуальной форме и основано на закрепленных в законе принципах правосудия. В качестве правосудия по административным делам следует рассматривать также и деятельность суда по разрешению жалоб граждан.

Осуществляя правосудие по административным делам, суды выступают в качестве органов административной юстиции. В связи с этим целесообразно определить соотношение понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция». Административная юрисдикция – это деятельность уполномоченных на то субъектов по разрешению административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, для осуществления которых данные субъекты наделяются административно-юрисдикционной компетенцией – объемом конкретных правомочий. Административно-юрисдикционную деятельность осуществляет значительное число органов и должностных лиц, которым такого рода полномочия предоставлены законом. Реализация административно-юрисдикционных полномочий судом осуществляется в форме правосудия по административным делам.

Таким образом, исходя из понятия административной юрисдикции, следует четко определить, что все органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях и административно-правовых спорах, являются административно-юрисдикционными, но только суд, осуществляющий правосудие по административным делам, представляет собой орган административной юстиции. В связи с этим следует признать понятие административной юрисдикции более широким по отношению к правосудию по административным делам (административной юстиции). Последнее представляет собой высшую, наиболее развитую форму осуществления административно-юрисдикционной деятельности.

Полномочия судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях получили свое закрепление в законодательстве. В частности, Кодексом Украины об административных правонарушениях (ст.221 КоАП) предусмотрено, что судьи районных (городских) судов рассматривают следующие дела об административных правонарушениях: ч.1 ст.41 – нарушение требований законодательства о труде и об охране труда; ст.41¹ – уклонение от участия в переговорах по заключению, изменению или дополнению коллективного договора, соглашения; ст.41² – нарушение или неисполнение коллективного договора, соглашения; ст.41³ – непредоставление информации для ведения коллективных переговоров и осуществления контроля за исполнением коллективных переговоров, соглашений; ст. 42² – заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания либо иной продукции; ч.1 ст.44 – незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах; ст.44¹ – уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования; ст.46¹ – нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиационному загрязнению; ст.51 – мелкое хищение государственного или коллективного имущества; ст.51¹ – уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением, предприятиям, учреждениям, организациям; ст. 51² – нарушение прав владельца патента на сорта растений; ч.1 ст.106¹ – неприменение мер по обеспечению охраны посевов снотворного мака или конопли, мест их хранения и переработки; ст. 121 – нарушение водителями правил эксплуатации транспортных средств, правил пользования ремнями безопасности или мотошлемами; ст. 122 – превышение водителями транспортных средств скорости движения, невыполнение сигналов регулирования дорожного движения, нарушение правил перевозки людей и других правил дорожного движения; ст. 122¹ – участие водителей мотоциклов и других транспортных средств в групповом передвижении, остановке или стоянке; ст. 122² – невыполнение водителями требований об остановке, оставление места дорожно-транспортного происшествия; ст. 123 – нарушение водителями транспортных средств правил проезда железнодорожных переездов; ст. 124 – нарушение водителями правил дорожного движения, повлекшее повреждение транспортный средств, грузов, дорог, дорожных сооружений либо иного имущества; ст. 130 – управление транспортными средствами или судами лицами, находящимися в состоянии опьянения; ст. 132 – самовольное использование транспортных средств, машин либо механизмов или хранение транспортных средств в неустановленных местах; ст. 146 – нарушение правил изготовления, приобретения, реализации, установления, строительства и эксплуатации радиоэлектронных средств и использования радиочастот; ст. 157 – мелкая спекуляция; ст.160 – торговля с рук в неустановленных местах; ст.160² – незаконная торговая деятельность; ст.160⁴ – незаконное изготовление из готовых промышленных изделий новых товаров; ст.164³ – недобросовестная конкуренция; ст.166¹ – злоупотребление монопольным положением на рынке; ст.166² – неправомерные соглашения между предпринимателями; ст.166³ – дискриминация предпринимателей органами власти и управления; ст.166⁴ – нарушение порядка предоставления информации и выполнения решений Антимонопольного комитета Украины и его территориальных отделений; ст.173¹ – мелкое хулиганство; ст.173¹ – распространение ложных слухов; ч.3 ст.178 – распитие спиртных напитков в общественных местах и появление в общественных местах в пьяном виде; чч.1, 2, 3 ст.181 – азартные игры, гадание в общественных местах; ст.184 – невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию детей; ст.185 – злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, народного дружинника, военнослужащего либо оскорбление их; ст.185¹ – нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; ст.185² – создание условий для организации и проведения с нарушением установленного порядка собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций; ст.185³ – проявление неуважения к суду; ст.185⁴ – злостное уклонение свидетеля, потерпевшего, эксперта, переводчика от явки в органы предварительного следствия или дознания; ст.185⁵ – воспрепятствование явке в суд народного заседателя; ст.185⁶ – непринятие мер относительно частного определения суда или частного постановления судьи, представления органа дознания, следователя или протеста, предписания или представления прокурора; ст.185⁷ – публичные призывы к невыполнению требований работника милиции; ст.185⁸ – уклонение от выполнения законных требований прокурора; ст.185⁹ – злостное неподчинение законному распоряжению или требованию работника транспорта, осуществляющего контроль за перевозкой пассажиров; ст. 186² – нарушение законодательства о выборах Президента Украины и народных депутатов; ст. 186⁴ – нарушение законодательства о референдуме; ст.186⁵ – нарушение законодательства об объединениях граждан; ст.187 – нарушение правил административного надзора; ст.188¹ – невыполнение распоряжения государственного или иного органа о трудоустройстве; ст.188⁶ – неисполнение законных требований должностных лиц государственной инспекции труда Министерства труда Украины; ст.208¹ – нарушение установленного порядка вывоза за пределы республики товаров народного потребления либо других материальных ценностей. Наряду с этим, судами рассматриваются все административные правонарушения, совершенные лицами в возрасте от 16 до 18 лет.

Отнесение приведенных дел об административных правонарушениях к ведению суда обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, указанные административные деликты отличаются повышенной степенью общественной вредности, ряд из них по этому критерию граничит с уголовно наказуемыми деяниями, например, мелкое хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, народного дружинника, военнослужащего либо оскорбление их. Наряду с этим, рассмотрение приведенных дел об административных правонарушениях требует высокого уровня профессиональных правовых знаний, позволяющих правильно квалифицировать те или иные действия в качестве административных правонарушений. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что предусмотренное в санкциях отдельных статей административное взыскание в виде административного ареста на срок до пятнадцати суток, т.е. наиболее жесткое из административных взысканий, может назначаться только судом. Судебная форма рассмотрения дел о правонарушениях является также важнейшей гарантией реализации и охраны прав и интересов граждан, вовлеченных в сферу административного процесса. Присущий правосудию принцип состязательности позволяет с наибольшей полнотой реализовать весь принадлежащий гражданам арсенал процессуальных средств и способов, дающий им реальную возможность с максимальной эффективностью отстаивать свою позицию в деле.

Важное место в деятельности судов занимают и дела по обжалованию неправомерных действий (бездействия) органов и должностных лиц, нарушающих права граждан.

Как известно, законодательство Союза ССР шло по пути определения конкретных действий должностных лиц, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. В известной мере это положение сохраняется и до настоящего времени. Определенную роль в этом сыграла позиция некоторых ученых, высказавших пожелание точно определить перечень действий должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд. Однако этот путь существенно сужает сферу судебного контроля за законностью действий должностных лиц. Как бы ни был широк подобный перечень, сложно предусмотреть в нем весь спектр обжалуемых в суд действий должностных лиц и поэтому в законодательстве не должно быть ни краткого, ни расширенного, ни примерного, ни исчерпывающего перечня действий должностных лиц, обжалование которых возможно в судебном порядке[73].

В настоящее время вопросы обжалования действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, нашли свое отражение в гл. 31-А ГПК в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, где законодатель четко установил (ст. 248² ГПК), что к действиям должностных лиц, совершенным с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющим права граждан, следует отнести действия, в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом, а также незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности.

Важное место в общей структуре административно-процессуальной деятельности органов государства отводится милиции. В соответствии с Законом Украины «О милиции» милиция – государственный вооруженный орган исполнительной власти, защищающий жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, природную среду, интересы общества и государства от противоправных посягательств.

Назначение милиции обусловлено рядом специфических аспектов ее правового положения, форм и методов осуществления возложенных на нее задач. Наряду с этим, работники милиции выступают в качестве представителей власти, наделенных широкими правами в целях претворения в жизнь государственных установлений.

Важнейшим направлением в деятельности милиции выступает административная деятельность, в процессе которой ее работники, аппараты и службы руководствуются нормами административного права, вступают в разнообразные правоотношения, в т.ч. и административно-процессуальные правоотношения с гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами и их должностными лицами.

Административно-властный характер административной деятельности милиции проявляется в том, что работники милиции как представители власти осуществляют возложенные на них функции от имени государства. При этом они реализуют широкий круг служебных полномочий в пределах строго определенной законом компетенции.

Прежде всего органы милиции выступают в качестве субъекта рассмотрения дел об административных правонарушениях. К их ведению отнесен значительный массив дел об административных правонарушениях. В частности, они рассматривают дела о нарушениях общественного порядка, нарушениях правил о валютных операциях, нарушениях правил паспортной системы, правил пребывания в Украине и транзитного проезда через территорию Украины иностранцев и лиц без гражданства, правил дорожного движения, правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта, правил пользования средствами транспорта, правил, направленных на обеспечение сохранности грузов на транспорте, а также о правонарушениях, связанных с незаконным отпуском и незаконным приобретением бензина и иных горюче-смазочных материалов. Конкретный перечень административных деликтов, рассматриваемых органами милиции, содержится в ст.222 КоАП Украины. В зависимости от видов конкретных административных правонарушений, рассматривать дела о правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов внутренних дел (милиции) имеют право начальники органов внутренних дел и их заместители, начальники или заместители начальника органа внутренних дел на транспорте, иных органов внутренних дел, приравненных к отделам (управлениям) внутренних дел исполнительных комитетов районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, начальники отделений милиции, а также начальники либо заместители начальников отделений (отдела, управления, Главного управления) Государственной автомобильной инспекции, начальники либо заместители начальника отдела (управления, Главного управления) Дорожной милиции, командиры либо заместители командиров отдельных подразделений дорожно-патрульной службы, работники Государственной автомобильной инспекции, имеющие специальные звания. В определенных законом случаях такого рода полномочия осуществляются также участковыми инспекторами милиции.

Важная роль отводится милиции при осуществлении административно-процессуальной деятельности по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – административного задержания, доставления правонарушителя, личного досмотра, досмотра вещей и изъятия вещей и документов.

Органы милиции обладают широкими полномочиями по реализации административно-предупредительных мер и мер административного пресечения. В ходе их реализации работники милиции наделены правом применять специальные средства и оружие в соответствии с требованиями, закрепленными в законодательстве.

Еще одним направлением деятельности милиции как субъекта административного процесса является обеспечение безопасности дорожного движения и контроля за техническим состоянием автомобильного транспорта.

Широкий круг регистрационно-разрешительных производств также осуществляется органами милиции. Так, ими осуществляется регистрация транспортных средств, выдача разрешений на приобретение, хранение и перевозку огнестрельного оружия, выдача разрешений на право управления транспортными средствами, разрешений на движение транспортных средств со сверхгабаритными, опасными грузами и т.д.

К числу административно-юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов. В отдельных случаях такого рода комиссии могут образовываться и при исполнительных комитетах поселковых, сельских Советов народных депутатов с разрешения исполнительного комитета вышестоящего Совета.

Административные комиссии действуют на основании Положения о них, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета УССР от 9 марта 1988 года № 5540-XI.

Административные комиссии занимают особое место в системе административно-юрисцикционных органов. Это обусловлено тем обстоятельством, что они являются единственным юрисдикционным органом, специально созданным для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Соответственно круг административных деликтов, рассматриваемых административными комиссиями, весьма широк. Административные комиссии рассматривают все дела об административных правонарушениях, за исключением тех, которые в соответствии с действующим законодательством отнесены к компетенции иных органов (должностных лиц). В частности, они рассматривают дела об уклонении от обследования и профилактического лечения лиц, больных венерической болезнью; умышленном сокрытии источника заражения венерической болезнью; нарушении правил охраны и использования памятников истории и культуры; расточительном расходовании электрической и тепловой энергии; нарушениях, связанных с использованием газа; нарушениях правил пользования энергией или газом в быту; нарушениях землепользователями правил содержания участков, прилегающих к автомобильным дорогам; нарушениях правил пользования жилыми домами и жилыми помещениями; нарушениях правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов; нарушениях правил содержания собак и кошек; нарушениях правил торговли и оказания услуг работниками торговли, общественного питания и сферы услуг, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью; нарушениях правил торговли спиртными напитками; распитии спиртных напитков на производстве; нарушении тишины в общественных местах; непредставлении в военные комиссариаты списков юношей, подлежащих приписке к призывным участкам; несвоевременном представлении документов, необходимых для ведения учета военнообязанных и призывников, неоповещении их о вызове в военные комиссариаты; несообщении сведений о военнообязанных и призывниках и ряд других дел об административных правонарушениях.

Указанным Положением предусмотрено, что административные комиссии действуют в составе председателя (заместителя председателя или члена исполнительного комитета), заместителя председателя, ответственного секретаря и не менее 6 членов комиссии. Решение комиссии по делу принимается простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. Число членов комиссии устанавливается органом, образующим комиссию, в зависимости от объема работы комиссии. В состав комиссии входят депутаты Советов, представители общественных организаций, трудовых коллективов. Не могут входить в состав административной комиссии представители государственных органов, должностные лица которых имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, а также работники прокуратуры и суда, адвокаты. Освобожденный ответственный секретарь комиссии осуществляет текущую работу и контроль за исполнением постановлений комиссии.

Законодатель определяет, что председатель административной комиссии, а в его отсутствие заместитель председателя, руководит работой комиссии, несет ответственность за выполнение возложенных на комиссию задач; председательствует на заседаниях комиссии; обеспечивает регулярное проведение заседаний комиссии, определяет круг вопросов, подлежащих рассмотрению на очередном заседании; принимает меры по повышению уровня правовой культуры и правовой подготовки членов административной комиссии; подписывает протокол заседания административной комиссии и постановление комиссии по делу об административном правонарушении.

В свою очередь, ответственный секретарь административной комиссии заводит по каждому протоколу об административном правонарушении отдельное дело; осуществляет подготовку к рассмотрению дел об административных правонарушениях; решает организационные вопросы проведения заседаний комиссии; ведет протоколы заседаний комиссии и вместе с председателем подписывает их, а также постановление по делу; обращает к исполнению постановления о наложении административных взысканий и контролирует их исполнение.

В своей деятельности административные комиссии ответственны перед соответствующими Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами и им подотчетны.

В административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой административными комиссиями, следует критически осмыслить ряд моментов, которые отрицательно сказываются на качестве рассмотрения дел об административных правонарушениях этими органами. Прежде всего речь идет о недостаточном профессиональном уровне членов административных комиссий, поскольку значительная часть их не является юристами-правоведами. Участие в работе административных комиссий является для них дополнительной нагрузкой наряду с выполнением своих обязанностей по основному месту работы. Эти обстоятельства в значительной мере снижают потенциальные возможности административных комиссий как органов административной юрисдикции.

Субъектами административного процесса выступает широкий круг различных государственных органов. Часть из них обладает соответствующими административно-юрисдикционными полномочиями, однако в подавляющем большинстве их деятельность в административно-процессуальной сфере носит неюрисдикционный характер. Прежде всего это касается деятельности по предоставлению разнообразных управленческих услуг. К числу последних можно отнести выдачу разрешений, регистрацию субъектов правоотношений и их легализацию, проведение различного рода экспертиз, консультирование и информирование, предоставление различных социальных услуг, выдача документов, справок, свидетельств и т.д.

К примеру, об объеме такого рода деятельности может свидетельствовать далеко не полный перечень социальных услуг, оказываемых государственными органами. Так, ими назначаются субсидии; предоставляются льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей; предоставляется одноразовая помощь гражданам, которые пострадали от стихийного бедствия; решаются вопросы о предоставлении компенсаций и льгот гражданам, которые пострадали в результате Чернобыльской катастрофы; разрешаются вопросы об установлении опеки и попечительства, о предоставлении помощи инвалидам, ветеранам войны и труда, семьям погибших военнослужащих, выделении им в первоочередном порядке земельных участков для индивидуального строительства, садоводства и огородничества; осуществляется трудоустройство граждан; осуществляется материально-бытовое, культурное и медицинское обслуживание граждан, находящихся в домах-интернатах для пожилых граждан и инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, иных социально незащищенных граждан; организуется работа, связанная с выплатой пенсий гражданам; осуществляется охрана здоровья, гарантированная бесплатная медицинская помощь и систематическое медицинское обследование; организуется учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляется им жилье в установленном законом порядке, выдаются ордера на право занятия жилой площади и т.д.

Значительная часть административно-процессуальной деятельности исполнительных органов государства связана с рассмотрением обращений граждан, их предложений, заявлений и жалоб, касающихся различных сторон жизни.

Определенным своеобразием отличается административно-процессуальная деятельность государственных органов – субъектов осуществления контрольных функций. Это обусловлено тем обстоятельством, что осуществление контрольной деятельности нередко перерастает в деятельность юрисдикционную, т.е. деятельность, связанную с привлечением к юридической ответственности. Особенно четко это проявляется в деятельности многочисленных государственных органов в рамках привлечения виновных к административной ответственности. К числу таких органов относятся: органы речного транспорта, органы воздушного транспорта, органы автомобильного транспорта и электротранспорта, Государственная инспекция по маломерным судам, органы государственной контрольно-ревизионной службы, таможенные органы, органы государственной налоговой службы, органы, учреждения и организации государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы государственного ветеринарного контроля, органы государственной службы по карантину растений, органы, осуществляющие управление и контроль за использованием и охраной вод и восстановлением водных ресурсов, органы рыбоохраны и лесного хозяйства, органы Министерства экологии и природных ресурсов Украины, органы, осуществляющие государственный пробирный надзор, органы Государственного комитета стандартизации, метрологии и сертификации Украины и ряд других органов.

Для каждого из них предусмотрен конкретный круг дел об административных правонарушениях, которые они вправе рассматривать и разрешать. Так, например, органы, учреждения и организации Государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины рассматривают дела о нарушениях санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм (ст.42 КоАП) и ряде других правонарушений (ст.ст. 78, 80-83, 90¹, 95, 167, 168¹, 170), когда они связаны с нарушением санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм, а также дела о невыполнении постановлений, распоряжений, предписаний, выводов, а также иных законных требований должностных лиц органов, учреждений и организаций государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Ряд государственных органов осуществляет отдельные административные производства, особенности которых обусловлены спецификой сферы деятельности того или иного органа. Так, Антимонопольный комитет Украины реализует свои административно-процессуальные полномочия в рамках осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а Высшая аттестационная комиссия Украины рассматривает вопросы, связанные с присуждением научных степеней и присвоением ученых званий.

Определенной спецификой обладает и административно-процессуальная деятельность органов военного управления. Так, военные комиссариаты осуществляют мероприятия по подготовке и призыву граждан на военную службу, рассматривают заявления и жалобы призывников и военнообязанных, ведут учет военнообязанных, рассматривают дела о нарушениях законодательства о всеобщей воинской обязанности и военной службе.