2.5. Субъекты административного процесса, способствующие достижению целей процесса и реализации административно-процессуального статуса гражданина
2.5. Субъекты административного процесса, способствующие достижению целей процесса и реализации административно-процессуального статуса гражданина
Рассмотрение вопроса о проблемах административно-процессуального статуса гражданина в юрисдикционных производствах будет неполным без характеристики правового положения ряда субъектов этих производств, в той или иной мере способствующих достижению их целей. К числу таких субъектов следует отнести адвоката, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика и понятых. Рассмотрим их правовой статус более подробно.
Адвокат. Возникновение и совершенствование института адвокатуры объективно обусловлено развитием государственности и общества в целом. По этому поводу Е.В. Васьковский отмечал, что на первых ступенях юридического развития общества, когда правовые нормы были простыми и доступными пониманию каждого, существовала возможность вести свои дела лично, без помощи со стороны. В связи с развитием общества жизненные условия становятся разнообразнее и сложнее, наряду с ними усложняются и соответствующие юридические нормы. «... Истец, не имея специальной подготовки, уже не в состоянии сам вести дела; ему необходима помощь человека, который хорошо ознакомлен с нормами материального права и формами процесса; возникает необходимость в особой группе лиц, которые специально занимались бы изучением законов и могли оказывать юридическую поддержку либо осуществлять правозаступничество. Именно эти специалисты-правоведы получили название адвокатов»[75].
Содействие защите прав и свобод граждан, представление их законных интересов, оказание юридической помощи остаются основными задачами адвокатуры и в наше время. Являясь важным институтом правовой системы, призванным вносить существенный вклад во всестороннее укрепление законности и правопорядка, пропаганду законодательства, прав граждан, адвокатура вместе с тем представляет собой важный инструмент общественного контроля за законностью[76].
Несомненно, что деятельность адвокатов в основном связана с осуществлением представительства по уголовным и гражданским делам, что предопределило повышенный интерес ученых и практиков именно к этому направлению адвокатской деятельности.
Однако не менее значима деятельность адвоката в сфере административного процесса, что в значительной степени обусловило позицию законодателя, закрепившего в ст.6 Закона Украины «Об адвокатуре» право адвоката представлять и защищать права и интересы граждан и юридических лиц по их поручению во всех органах, предприятиях, учреждениях, организациях, в компетенцию которых входит решение соответствующих вопросов, что включает в себя и представительство по делам об административных правонарушениях.
Как показывает практика, граждане не часто обращаются в юридические консультации, юридические фирмы и объединения для оформления представительства адвокатов по делам об административных правонарушениях.
Прежде всего такое положение обусловлено слабой юридической грамотностью населения, недостаточной осведомленностью граждан относительно права пользоваться юридической помощью адвоката по делам данной категории. С другой стороны, существенную роль при решении гражданином вопроса об обращении к услугам адвоката способен сыграть материальный фактор, поскольку оплата этих услуг обходится зачастую дороже, чем, например, уплата штрафа. В равной степени указанный фактор влияет и на позицию самих адвокатов, отказывающихся представлять интересы граждан, не имеющих возможности достаточно высоко оплатить их услуги. И наконец, немаловажное значение имеет недостаточная регламентация процессуального статуса адвоката в КоАП Украины.
В ст. 271 КоАП предусмотрено участие адвоката в производстве по делу об административном правонарушении со стадии его рассмотрения. Однако не исключена возможность привлечения адвоката к делу со стадии его возбуждения. Это может выразиться в форме консультаций. Практика свидетельствует, что именно такая форма участия адвоката наиболее распространена в настоящее время.
На стадии рассмотрения дела ст. 271 КоАП следующим образом очерчивает круг процессуальных полномочий адвоката. Он вправе: знакомиться с материалами дела; заявлять ходатайства; по поручению пригласившего его лица, от его имени приносить жалобы на решение органа (должностного лица), рассматривающего дело. Примечательно, что процессуальный статус адвоката идентичен процессуальному статусу законных представителей лица, привлекаемого к ответственности, и потерпевшего (ст.270 КоАП). В связи с этим возникает закономерный вопрос: кем является адвокат в административном процессе – защитником либо просто представителем лиц, привлекаемых к ответственности?
Ответ на этот вопрос дает анализ положений ст.6 Закона Украины «Об адвокатуре», в соответствии с которой адвокат имеет право собирать сведения о фактах, которые могут быть использованы в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях, в частности запрашивать и получать документы или их копии от предприятий, учреждений, организаций, объединений, а также с их согласия – от граждан; ознакамливаться на предприятиях, в учреждениях и организациях с необходимыми для выполнения поручения документами и материалами, за исключением тех, тайна которых охраняется законом; получать письменные заключения специалистов по вопросам, требующим специальных знаний; применять научно-технические средства в соответствии с действующим законодательством; заявлять ходатайства и жалобы на приеме у должностных лиц и в соответствии с законом получать от них письменные мотивированные ответы на эти ходатайства и жалобы; присутствовать при рассмотрении своих ходатайств и жалоб на заседаниях коллегиальных органов и давать объяснения по существу ходатайств и жалоб.
Указанные положения позволяют более четко определить цели участия адвоката в производстве по делу об административном правонарушении – представительство и защита всеми доступными, предусмотренными законом средствами и способами прав и интересов лица, пригласившего его для участия в деле.
Адвокат в отношениях с лидирующими субъектами процесса, а также иными субъектами, в той или иной мере причастными к производству по делу, выступает, во-первых, как управомоченное гражданином лицо, как его полномочный представитель; во-вторых, как самостоятельная процессуальная фигура, облеченная соответствующими процессуальными полномочиями.
Особое значение вопросы процессуального регулирования деятельности адвоката приобретают в контексте проведения судебной реформы, введения в систему судов специализированных административных судов. С возрастанием роли суда в защите прав человека, несомненно, должна возрасти и роль адвоката. При этом возрастание роли адвоката в административном судопроизводстве связано не только с изменением положения суда в обществе и усложнением законодательства. В значительной мере это обусловлено необходимостью реализации на деле одного из важнейших принципов судопроизводства – принципа состязательности. В свою очередь, это должно кардинальным образом изменить положение сторон и их представителей в процессе в плане как детальной регламентации процессуальных прав и обязанностей, так и соответствующей ответственности за совершение либо несовершение тех или иных процессуальных действий.
Как известно, производство по делам об административных правонарушениях представляет собой лишь часть сложной и многогранной системы административных производств, составляющих в совокупности административный процесс. Не вдаваясь в подробный анализ возможности участия адвоката в каждом из них, отметим лишь наиболее существенные моменты, представляющиеся нам важными в плане обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан, особенно в их взаимоотношениях с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными и служебными лицами.
Как было сказано ранее, законодательное закрепление права адвоката представлять и защищать права и интересы граждан и юридических лиц по их поручению во всех органах, предприятиях, учреждениях и организациях (ч. 2. ст. 6 Закона Украины «Об адвокатуре») фактически дает ему возможность участвовать в каждом из производств, составляющих сферу административного процесса.
Особое значение имеет участие адвоката в производствах по заявлениям и жалобам граждан, дисциплинарном производстве, а также в производствах по разнообразным земельным, экологическим, налоговым и другим делам.
В развитых государствах мира прочно вошел в обиход термин «семейный адвокат». Очевидно, эту тенденцию следует развивать и в Украине. В этом плане положительную роль может сыграть четкое законодательное закрепление возможности представительства адвоката от имени гражданина с момента возбуждения любого административного дела до его завершения. Это существенно повысит правовую защищенность граждан и в известной степени сможет стать дисциплинирующим фактором для чиновников любого уровня. Не секрет, что, видя перед собой неискушенное в правовых вопросах лицо, недобросовестный чиновник зачастую пользуется этим. Следствием такого положения являются необоснованные и немотивированные отказы в реализации тех или иных прав граждан, волокита и бюрократизм. Иное дело, когда интересы гражданина представляет адвокат – профессионал, способный четко обрисовать ту или иную ситуацию, обоснованно сформулировать определенные притязания гражданина, дать правовую оценку действиям должностного либо служебного лица.
Свидетель. Важным участником административно-юрисдикционных производств является свидетель. Большое значение свидетельским показаниям для всестороннего и правильного рассмотрения дел придавал еще А.Ф. Кони, отмечавший, что «особое внимание обращается на чистоту источника главного из доказательств, которое прямо или косвенно (в качестве улики) по большей части имеет решающее значение для выработки судейского убеждения... Это доказательство – свидетельское показание»[77].
Ценность свидетельских показаний обусловлена тем обстоятельством, что они могут содержать сведения о фактах предмета доказывания, доказательственных фактах, фактах процессуального характера, а также о причинах возникновения административно-правовых споров, фактах нарушения режима законности кем-либо из субъектов административного процесса. Кроме того, они зачастую служат единственным средством познания определенных обстоятельств дела.
Наиболее конкретно понятие свидетеля определяется в ст.272 КоАП: в качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано любое лицо, о котором имеются данные, что ему известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу.
Статья 272 КоАП так закрепляет обязанности свидетеля: «По вызову органа (должностного лица), в производстве которого находится дело, свидетель обязан явиться в указанное время, дать правдивые объяснения, сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы».
Однако степень достоверности сообщаемых свидетелем фактических данных может быть различной. Исходя из этого критерия, следует различать добросовестных и недобросовестных свидетелей. Большинство свидетелей, как правило, дают правдивые и обстоятельные объяснения. Тем не менее в ряде случаев свидетель, искренне стремясь помочь установлению истины по делу, все же сообщает недостоверные данные в силу добросовестного заблуждения. Такая позиция свидетеля отличается от установки на сообщение заведомо ложных данных. К сожалению, вопрос об ответственности свидетеля за дачу заведомо ложных объяснений обойден законодателем в рамках административного процесса. Приведенная выше норма ст. 272 КоАП по существу носит чисто декларативный характер и не подкреплена действенными гарантиями.
Получение правдивых и объективных свидетельских показаний весьма важно для разрешения конкретных административных дел и в рамках иных административных производств. В ряде случаев свидетельские показания представляют собой основу для принятия решений по жизненно важным для граждан проблемам, например, получение пенсии при отсутствии документов об имеющемся стаже работы. Признавая показания свидетелей единственным в конкретных ситуациях доказательством, служащим основанием для назначения пенсии, законодатель между тем не разрешает вопроса об ответственности за заведомо ложное свидетельство[78].
Вот почему этот и иные аспекты административно-процессуального положения свидетеля должны найти свое отражение в ходе работы по совершенствованию административно-процессуального законодательства.
Эксперт. Среди лиц, содействующих осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, особое место занимает эксперт – лицо, обладающее специальными знаниями в определенной области и привлекаемое к исследованию тех или иных обстоятельств дела. Обладание специальными знаниями выступает первостепенной предпосылкой привлечения эксперта для участия в производстве. К числу специальных знаний относятся научные, технические, а также иные не общеизвестные знания, которые необходимы для занятия какими-либо видами человеческой деятельности.
В функционировании органов государственного управления, а также в ходе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимость в специальных познаниях может возникнуть по ряду обстоятельств. Так, в соответствии со ст. 51 Закона Украины «О нотариате» нотариусы либо иные должностные лица, осуществляющие нотариальные действия, в случае, если подлинность представленного документа вызывает сомнения, вправе задержать его и направить на экспертизу.
Обеспечивая гражданам защиту их экономических интересов как потребителей, законодатель в ст.18 Закона Украины «О защите прав потребителей» предусмотрел возможность проведения независимой экспертизы и испытания продукции. В соответствии со ст.22 Водного кодекса Украины для обеспечения экономической безопасности при размещении, проектировании и строительстве объектов, связанных с использованием вод, осуществляется экологическая экспертиза. Заключения экологической экспертизы учитываются и при размещении хозяйственных объектов, которые могут влиять на состояние животного мира.
Отмечается возрастание роли эксперта и в производстве по делам об административных правонарушениях. Например, при решении вопроса об административной ответственности за мелкое хулиганство возможно, а порой и необходимо привлечение эксперта для решения вопроса о вменяемости нарушителя. В практике такие дела встречались, и отсутствие экспертизы приводило к необоснованному наложению административного взыскания на лицо, признанное затем невменяемым. Привлечение в качестве экспертов-специалистов зоологов или орнитологов целесообразно при рассмотрении дел об умышленном уничтожении животных, занесенных в Красную книгу. Необходимым представляется участие в качестве экспертов специалистов в области метрологии, товароведения и технологии производства при рассмотрении дел об административных проступках в области стандартизации, качества продукции, метрологии, торговли.
Участие эксперта в рассмотрении конкретного дела об административном правонарушении обусловлено объективными предпосылками и основывается на строгом соблюдении принципов производства. Не случайно законодатель установил, что в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях, орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, назначает эксперта (ст. 273 КоАП). Эксперты, участвующие в производстве, наделены определенными полномочиями. В соответствии со ст. 273 КоАП эксперт обязан явиться по вызову органа (должностного лица) и дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам. Для этого он обладает конкретными правами: может знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы; заявлять ходатайства о представлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения; с разрешения органа (должностного лица), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы лицу, привлекаемому к ответственности, потерпевшему, свидетелям, если эти вопросы относятся к предмету экспертизы, а также присутствовать при рассмотрении дела.
В административном процессе порядок проведения экспертиз получил свое закрепление лишь применительно к экологической экспертизе (Закон Украины «Об экологической экспертизе»). Отдельные аспекты назначения и проведения экспертизы закреплены также в п. 19 Инструкции о порядке осуществления нотариальных действий нотариусами Украины[79].
В производстве по делам об административных правонарушениях вопросы законодательного закрепления назначения и проведения экспертизы своего отражения не нашли, что следует рассматривать как пробелы в законодательстве.
Процесс производства экспертизы при рассмотрении дел об административных правонарушениях (ее назначение, проведение, оценка заключения эксперта) должен характеризоваться четким определением функций и полномочий эксперта, что станет одной из действенных гарантий поступления в распоряжение органа (должностного лица), назначившего экспертизу, объективного и достоверного заключения[80].
Решение о производстве экспертизы в юрисдикционной деятельности оформляется обычно в виде письменных или устных ходатайств органа (должностного лица), в производстве которого находится дело.
Вопросы, связанные с местом проведения экспертизы, назначением конкретного эксперта, также требуют своего разрешения. Подавляющее большинство экспертиз, назначавшихся в ходе производства по делам об административных правонарушениях, проводились, как видно из практики, в экспертных учреждениях. Однако привлечение экспертов из других учреждений, которые не признаны экспертными, не препятствует достижению объективной истины в производстве. В настоящее время сложилось положение, при котором те или иные органы (ГАИ, государственного пожарного надзора и др.) в качестве экспертов привлекают специалистов из своей отрасли; они обладают необходимыми познаниями, позволяющими правильно разрешать вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Думается, что это вполне оправданно, тем более, что привлечение эксперта только из экспертного учреждения в КоАП не закреплено. Каждый орган (должностное лицо) вправе разрешить вопрос о назначении экспертизы по своему усмотрению, руководствуясь интересами своевременного, всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств по делу.
Обобщая сказанное, необходимо подчеркнуть, что вопросы назначения и проведения экспертизы в административном процессе, в особенности в административно-юрисдикционных производствах, нуждаются в четкой процессуальной регламентации. Особенно актуальными эти вопросы становятся в свете проблемы осуществления правосудия по административным делам, деятельности административных судов. Вот почему правовой статус эксперта, процессуальные аспекты проведения экспертиз должны найти свое четкое отражение в законодательстве.
Переводчик. Участие в административно-процессуальной деятельности переводчика призвано обеспечить участвующим в деле лицам возможность полного ознакомления с материалами дела, а также давать объяснения на родном языке. В ряде случаев объективно необходимо содействие переводчика и лидирующим субъектам процесса при рассмотрении конкретных дел (например, для перевода документов, полученных в ходе производства по делу).
Участие переводчика в производстве по делам об административных правонарушениях регламентируется ст.274 КоАП, предусматривающей назначение переводчика органом (должностным лицом), в производстве которого находится соответствующее дело. Урегулированы также обязанности переводчика прибыть по вызову органа (должностного лица), полно и точно сделать порученный ему перевод.
Привлечение переводчика возможно на всех стадиях производства. В определенных случаях участие переводчика желательно и даже необходимо еще на стадии возбуждения дела, что обусловлено необходимостью пресечения необоснованного составления протоколов, обеспечения всесторонней проверки зафиксированных в них обстоятельств. Не исключается привлечение переводчика и на стадии обжалования постановления по делу, поскольку допускается составление жалобы на родном языке лица, обжалующего решение.
Обеспечение участия переводчика в производстве подкрепляется требованием ст. 275 КоАП о возмещении этому участнику расходов, понесенных в связи с вызовом в орган (к должностному лицу), в производстве которого находится дело. Установлено, что за лицами, привлеченными в качестве переводчиков, сохраняется в установленном порядке средний заработок по месту работы за время их отсутствия в связи с явкой в орган (к должностному лицу), рассматривающий дело.
К сожалению, применительно к иным административным производствам законодатель не предусматривает участие переводчика в качестве самостоятельной процессуальной фигуры.
Между тем в соответствии со ст.6 Закона Украины «Об обращениях граждан» за гражданами закреплено право адресовать свои обращения на украинском или другом языке, приемлемом для сторон. Еще более важно, что решения по обращениям граждан и ответы на них могут быть изложены в переводе на язык общения заявителя. Однако законодатель обходит своим вниманием вопрос о том, кто конкретно должен осуществлять такого рода перевод, каковы правовые последствия недобросовестно сделанного перевода, способного в значительной мере исказить смысл принятого решения. Законодательное закрепление процессуального статуса переводчика сможет стать универсальным средством правового регулирования его процессуальной деятельности во всех производствах, составляющих административный процесс.
Понятые. Соблюдению законности при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях служит участие понятых в случаях производства личного досмотра или досмотра вещей. Статья 264 КоАП определяет, что личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом только одного пола с досматриваемым и обязательно в присутствии двух понятых того же пола. Обязательность привлечения понятых установлена и при досмотре вещей, в не терпящих отлагательства случаях и при отсутствии лица, в собственности (владении) которого они находятся. Таким образом, законодателем предусмотрено участие понятых на стадии возбуждения производства. Однако не исключена возможность участия понятых и на стадии рассмотрения дела, где, как уже говорилось ранее, они могут выступать в другом качестве – как свидетели по обстоятельствам правильности действий должностных лиц и составления процессуальных документов. Но при решении этого вопроса наблюдается определенная нечеткость. Признавая необходимость участия понятых, законодатель тем не менее не признает их участниками производства. Целесообразно все же установить в КоАП, что понятые являются участниками производства, предоставив им право присутствовать при соответствующих действиях должностных лиц, а в определенных законом случаях и обязанность засвидетельствовать факт, содержание и результаты применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Специалист. К сожалению, действующим законодательством не регламентировано участие в административном процессе специалистов.
Однако практика показывает, что участие специалиста по определенным категориям дел не только желательно, но и объективно необходимо. Так, при проведении предусмотренного ст. 264 КоАП личного досмотра обязательно участие специалиста – врача в случаях, если имеются достоверные данные о том, что похищенное либо предметы контрабанды скрыты лицом в естественных отверстиях человеческого тела. Разумеется, проведение подобных действий каким-либо другим лицом недопустимо, поскольку при этом грубо нарушатся права и достоинство гражданина, подвергшегося досмотру. Практика показывает также, что по некоторым категориям дел (ст.ст. 129, 130 КоАП) специалист участвует в производстве практически во всех случаях. В качестве специалистов обычно привлекаются средние медицинские работники, осуществляющие забор проб крови для производства медицинского освидетельствования с целью установления наличия и степени тяжести алкогольного опьянения.
Участие специалиста на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении возможно и при других обстоятельствах. Так, при составлении протокола об административном правонарушении по определенным категориям дел не исключено привлечение специалиста по фото- и видеосъемке (для фиксации, например, обстановки либо следов совершенного правонарушения). Фотоснимки или видеозапись могут служить наглядным дополнением к протоколу, усиливают его доказательное значение. К сожалению, лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, редко используют помощь специалиста и технические средства. Это, естественно, не способствует вынесению объективных постановлений. Предписание о возможности и целесообразности использования научно-технических средств и привлечении в связи с этим специалиста должно найти отражение в методических рекомендациях для лиц, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях.