1.4. Административно-процессуальные нормы и отношения
1.4. Административно-процессуальные нормы и отношения
Важнейшим фактором, определяющим правовой характер административно-процессуальной деятельности, выступает ее урегулированность административно-процессуальными нормами, которые в своей совокупности образуют отрасль административно-процессуального права.
В свою очередь, предметом регулирования административно-процессуального права выступают специфические общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления и, соответственно, носят управленческий характер.
Вот почему уяснение особенностей административно-процессуальных норм и возникающих в ходе их реализации общественных отношений, приобретающих характер правовых отношений, следует признать в качестве важнейшего аспекта характеристики административного процесса.
Административно-процессуальная норма представляет собой установленное государством общеобязательное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
Административно-процессуальным нормам присущ ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других видов процессуальных норм. Прежде всего, это касается значительного круга субъектов, уполномоченных устанавливать правила поведения такого рода. Если уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные нормы устанавливаются на законодательном уровне, то административно-процессуальные нормы принимаются не только законодательным органом государства, но и исполнительными органами различного уровня. Соответственно, административно-процессуальные нормы реализуются широким кругом уполномоченных на то субъектов, к числу которых относятся, прежде всего, органы управления, а при осуществлении юрисдикционных функций и судебные органы, тогда как реализация уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных норм является прерогативой судебных органов, органов досудебного следствия и дознания и других субъектов, круг которых четко очерчен Уголовно-процессуальным и Гражданско-процессуальным кодексами.
Различна и степень концентрированности административно-процессуальных норм и норм, регламентирующих иные виды процесса. Если в уголовном и гражданском процессах процессуальные нормы сосредоточены в соответствующих кодексах, то административно-процессуальные нормы могут представлять собой как относительно крупные совокупности (например, процессуальная часть КоАП), так и отдельные процессуальные правила, содержащиеся в административных актах материально-правового характера, а также в материально-правовых актах иных отраслей права.
Так, ст.55 Закона Украины «О животном мире» регламентирует права должностных лиц органов контроля и управления в области охраны, использования и воспроизводства животного мира.
И наконец, следует отметить, что административно-процессуальные нормы в значительно меньшей степени направлены на регламентацию правоотношений, носящих юрисдикционный характер.
Классификация административно-процессуальных норм возможна по различным основаниям.
Прежде всего, административно-процессуальные нормы различаются по сфере действия. Они регламентируют административно-процессуальные отношения, возникающие в различных областях государственного управления. Соответственно, можно выделить нормы, регламентирующие отношения в области административно-политической сферы, социально-культурной сферы, экономики.
По объему регулирования можно выделить административно-процессуальные нормы общего характера и специальные административно-процессуальные нормы. Нормы первого вида касаются общих аспектов осуществления административно-процессуальной деятельности. Их реализация может оказывать воздействие как на ход административного процесса в целом, так и на отдельные административные производства. К числу таких норм можно отнести так называемые нормы-принципы, например, закрепление рассмотрения дел об административных правонарушениях на началах равенства граждан перед законом и органом, рассматривающим дело (ст. 248 КоАП). Реализация специальных административно-процессуальных норм связывается с правоотношениями, возникающими в отдельных отраслях государственного управления, на отдельных стадиях административных производств, при осуществлении конкретных процессуальных действий.
Выделение групп административно-процессуальных норм возможно и применительно к видам административных производств. Очевидно, что административно-процессуальные нормы в производстве по делам об административных правонарушениях существенно отличаются от административно-процессуальных норм в иных административных производствах, например, в регистрационно-разрешительном производстве.
Важнейшим критерием классификации административно-процессуальных норм следует признать и их юридическую силу. С этой точки зрения можно выделить административно-процессуальные нормы, получившие свое закрепление на законодательном уровне (например, КоАП Украины, Закон Украины «Об обращениях граждан» и ряд других законодательных актов), и нормы, содержащиеся в подзаконных актах (например, в различного рода положениях, инструкциях, издаваемых исполнительными органами различного уровня).
По кругу субъектов административно-процессуальной деятельности можно выделить процессуальные нормы, регламентирующие деятельность субъектов уполномоченных вести процесс, и субъектов, вовлекаемых в сферу административно-процессуальной деятельности.
С учетом динамики административно-процессуальной деятельности можно выделить административно-процессуальные нормы, связанные с инициацией административного процесса, регламентацией его хода и результатов, исполнением принятого по делу решения.
По действию в пространстве выделяются административно-процессуальные нормы, действующие в пределах всего государства, и административно-процессуальные нормы, действующие в пределах конкретных административно-территориальных единиц. Так, например, процессуальные нормы, определяющие порядок задержания транспортных средств, устанавливаются Министерством внутренних дел Украины, а порядок хранения задержанных транспортных средств определяется областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями. Соответственно, действие первых распространяется на всю территорию Украины, а вторых – на территорию конкретной области или города.
По такому критерию, как действие во времени, можно выделить административно-процессуальные нормы, действующие в течение неопределенного времени, и нормы, действующие в течение определенного срока. Число норм, действующих в течение ограниченного срока, сравнительно невелико, а их введение связывается с необходимостью оперативного реагирования на те или иные процессы, возникающие в управленческой сфере в силу объективных обстоятельств. Как правило, такие нормы содержатся в различных временных положениях и инструкциях.
Отношения, возникающие между субъектами при разрешении конкретных административных дел и основывающиеся на административно-процессуальных нормах, приобретают характер правовых и могут быть охарактеризованы как административно-процессуальные отношения.
Наличие соответствующей административно-процессуальной нормы является обязательным условием для возникновения соответствующего правоотношения. Иными словами, это объективная предпосылка существования самого правоотношения. В этом случае ситуация однозначна – нет нормы, нет и отношения.
Другой важной предпосылкой возникновения административно-процессуальных отношений следует признать наличие соответствующего административного материального правоотношения. В самом деле, если бы не было определенных материально-правовых отношений , то сами по себе процессуальные отношения утратили бы смысл. Иначе говоря, нет необходимости регулировать то, чего нет. И если материальные правоотношения представляют собой нечто статически закрепленное, то административно-процессуальные отношения характеризуют динамику претворения в жизнь отношений, регулируемых нормами материального административного права и ряда иных материальных отраслей права.
Другими словами, возникая в ходе рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных административных дел, административно-процессуальные отношения отражают процесс развития и претворения в реальность материальных правоотношений. Следовательно, по отношению к материальному правоотношению они носят подчиненный, служебный характер.
Следует выделить еще одну особенность административно-процессуальных правоотношений. Она заключается в том, что административно-процессуальные отношения носят дискретный, прерывистый характер. В ходе рассмотрения конкретного административного дела соответствующие процессуальные связи могут прекращаться и вновь возобновляться. Так, например, возникшее на этапе возбуждения дела об административном правонарушении процессуальное правоотношение может не получить своего дальнейшего развития в ходе рассмотрения дела (в случае, если гражданин не изъявил желания присутствовать при рассмотрении дела) и вновь возникнуть на стадии исполнения вынесенного постановления.
Специфика административно-процессуальных правоотношений находит свое отражение и в круге субъектов их осуществления. В отличие от уголовного и гражданского процессов субъектами административно-процессуальных правоотношений выступают многочисленные исполнительные органы государства, а также иные субъекты, уполномоченные осуществлять административно-процессуальную деятельность.
Особенности реализации административно-процессуальных правоотношений позволяют классифицировать их по ряду оснований.
Традиционной в административно-правовой науке является их классификация по следующим основаниям:
1) по содержанию и функциональной направленности;
2) по видам административных производств;
3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений;
4) по соотношению прав и обязанностей их участников.
С учетом первого из названных критериев можно выделить правоотношения, складывающиеся в процессе реализации управленческих функций в различных сферах управления – обороны, охраны общественного порядка, здравоохранения, культуры, науки и т.д.
Отражением структуры административного процесса является подразделение административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств. Не вызывает сомнения различие процессуальных отношений, возникающих в ходе производства по делам об административных правонарушениях, и отношений, возникающих в ходе производства по отработке и принятию нормативных актов.
Как отмечалось ранее, административно-процессуальные правоотношения возникают при реализации как материальных норм административного права, так и материальных норм иных отраслей права, например, земельного, экологического, финансового, предпринимательского и т.д. Соответственно, административно-процессуальные отношения, возникающие в такой ситуации, будут различаться по отраслевой принадлежности соответствующих материальных отношений.
По характеру правоотношений, возникающих между их субъектами, выделяются горизонтальные и вертикальные административно-процессуальные правоотношения. Горизонтальные административно-процессуальные правоотношения характерны для субъектов, между которыми отсутствуют отношения подчиненности. Вертикальные административно-процессуальные правоотношения возникают между субъектами, для которых характерны отношения власти и подчинения. Особое место занимают административно-процессуальные правоотношения, в которых одной стороной выступает представитель государственной власти, а другой – гражданин.
В соответствии с положениями теории юридического процесса целесообразно выделить понятие состава административно-процессуального правоотношения. Это понятие включает в себя следующие элементы: субъекты правоотношения, объекты правоотношения, содержание правоотношения, юридические факты и юридические состояния.
Выше говорилось о множественности и разнообразии субъектов административно-процессуальных правоотношений. Их можно разделить на несколько групп. Прежде всего, это так называемые «лидирующие» субъекты, т.е. субъекты, выполняющие функции по ведению процесса, субъекты, участвующие в процессе с целью реализации либо защиты своих прав и законных интересов, а также субъекты, содействующие ведению процесса[23]. Особое место среди субъектов административно-процессуальных правоотношений занимает прокурор.
В широком смысле под объектом административно-процессуального правоотношения следует понимать то, по поводу чего складывается это правоотношение. В целом это различные материальные и нематериальные блага, на которые направлены действия субъекта. В реальной жизни правовые отношения могут возникать по самым различным поводам. Конкретизируя круг объектов административно-процессуальных отношений, можно выделить:
1) поведение субъектов административно-процессуальных правоотношений;
2) результаты поведения субъектов административно-процессуальных правоотношений;
3) предметы материального мира – вещи, материальные ценности и т.д.;
4) интеллектуальная собственность;
5) иные нематериальные блага.
Содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя субъективные права и юридические обязанности его субъектов. Далее мы более подробно остановимся на их характеристике и потому подчеркнем лишь одно важное, на наш взгляд, обстоятельство. Правам и обязанностям субъектов административно-процессуальных правоотношений в значительной степени присущ взаимокорреспондирующий характер. Иными словами, зачастую процессуальным правам одного субъекта правоотношения соответствует определенная обязанность другого субъекта. Например, праву лица присутствовать при рассмотрении дела соответствует обязанность органа (должностного лица), рассматривающего дело, известить о времени и месте его рассмотрения.
Целесообразным представляется и отнесение к числу элементов состава процессуального правоотношения юридических фактов. Они играют в административно-процессуальных правоотношениях важную роль наряду с такими общепринятыми элементами состава, как содержание правоотношения, субъекты и объекты, поскольку если процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно на основании юридических фактов – событий и действий.
Отметим то обстоятельство, что понятие юридического состояния (например, гражданство, брак) имеет в плане административно-процессуальных правоотношений важное самостоятельное значение. Юридическое состояние представляет собой некое обстоятельство, которое существует длительное время непрерывно или периодически и порождает юридические последствия. Например, состояние гражданства представляет собой важный фактор при реализации административно-процессуальных правоотношений, связанных с привлечением к административной ответственности.