2.2. Нормативные правовые акты

Нормативные правовые акты занимают центральное место в системе источников правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства), формируя обособившуюся систему законодательного регулирования соответствующих отношений.

В широком смысле законодательство о несостоятельности (банкротстве) представляет собой совокупность федеральных законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения, связанные с установлением оснований признания должника несостоятельным (банкротом), с порядком и условиями осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) и осуществления процедур банкротства, а также иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов (п. 1 ст. 1 Закона о банкротстве).

Нормативный правовой акт – это изданный в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом акт, при наличии в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[441].

Нормы института несостоятельности (банкротства) могут быть закреплены как в законах, так и в иных нормативных актах. Все эти нормативные акты в зависимости от юридической силы располагаются в строгой иерархии, образуя целостную систему.

Системность отражает внутреннюю структуру и внешнюю связь нормативных правовых актов различной юридической силы и уровней правового регулирования.

Важным с точки зрения рассматриваемой проблемы является тезис о том, что чем больше юридическая сила нормативного акта, тем выше его положение в системе законодательства. Безусловно, закон как акт высшей юридической силы имеет приоритет перед иными правовыми актами и как следствие акт определенного вида не может противоречить акту более высокой юридической силы. Так, согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, в силу ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Такое построение нормативных актов, образующих определенную систему, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. К примеру, суды, установив при разрешении дела, что нормативный акт не соответствует акту, имеющему более высокую юридическую силу, обязаны применить нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).

По юридической силе нормативные правовые акты, которые содержат правовые нормы, регулирующие отношения несостоятельности (банкротства), можно классифицировать следующим образом:

? Конституция РФ;

? законодательные акты;

? подзаконные нормативные правовые акты.

Следует отметить, что действующая нормативная база регулирования отношений в сфере несостоятельности представляет собой разветвленную систему нормативных правовых актов различных уровней с точки зрения их юридической силы. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка относится к исключительному ведению Российской Федерации. Учитывая, что законодательство о несостоятельности (банкротства) является одним из элементов, формирующих правовые основы единого рынка на территории Российской Федерации, представляется необходимым отнести данную систему законодательства к исключительному ведению Российской Федерации.

Между тем в доктрине длительное время предметом дискуссий являлся вопрос: могут ли входить в систему нормативных правовых актов как источников правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства) нормативные акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по отдельным вопросам, возникающим при регулировании отношений несостоятельности (банкротства)? В доктрине встречаются различные мнения по данному вопросу.

Так, В.Н. Ткачев утверждает, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) включает в себя нормативные правовые акты только федеральных органов государственной власти[442].

Аналогичную точку зрения высказывает В.Ф. Попондопуло. По его мнению, «в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ судопроизводство, гражданское законодательство, арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Следовательно, ни органы субъектов РФ, ни органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения банкротства»[443].

Противоположную позицию занимают В.С. Белых, А.А. Дубинчин и М.Л. Скуратовский, которые полагают, что в законодательство должны включаться не только нормативные акты федерального уровня, но и акты субъектов Российской Федерации[444]. При этом, в качестве обоснования указанной позиции данные авторы признают, что «в вопросах принципиального характера (признаки банкротства, ограничения прав субъектов предпринимательской деятельности, вводимые с открытием производства по делам этой категории, порядок разбирательства этих дел и т. п.) введение региональной специфики неуместно. Вместе с тем отношения, возникающие в связи с несостоятельностью, достаточно многогранны. Некоторые из этих граней требуют учета особенностей экономического развития отдельных субъектов РФ, специфики государственного управления в регионах»[445].

Анализ положений действующего законодательства о несостоятельности (банкротстве), на наш взгляд, позволяет прийти к выводу о том, что Закон о банкротстве учитывает отраслевую специфику организаций, а также особенности, связанные с осуществлением предприятиями отдельных видов деятельности. Заметим, что законодатель лишь в некоторых случаях предусматривает возможность ссылаться на положения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, а именно: при определении компетенции органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства (п. 5, 6 ст. 29 Закона о банкротстве). На основании принципа единого экономического пространства (ст. 71 Конституции РФ) должно быть обеспечено единообразное применение правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в условиях рыночного хозяйства. Институт несостоятельности, безусловно, является институтом рыночной экономики. С учетом этого вряд ли представляется целесообразной практика «делегирования» полномочий по принятию нормативных правовых актов по регулированию отношений в сфере несостоятельности на уровень субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, это осложнит и без того достаточно непростой процесс применения положений федеральных законов.

Анализируя особенности законодательства в сфере несостоятельности (банкротства), следует отметить, что особенности любой совокупности нормативных актов определяются спецификой регулируемых отношений и вытекают из них. Как было отмечено, основная особенность отношений, возникающих в рамках несостоятельности (банкротства), заключается в их комплексном характере.

Комплексный характер обозначенных отношений предопределяет и комплексность законодательства о несостоятельности (банкротстве), имеющего свои особенности, структуру, функции. Данный вывод не умаляет роли и значения имущественных отношений, регулируемых нормами гражданского права и являющихся «первоначальными» по сравнению с иными правоотношениями, возникающими в рамках конкурсного процесса. Однако это не означает, что единое законодательство о банкротстве состоит из отдельных самостоятельных частей – гражданского законодательства, арбитражно-процессуального, налогового, уголовного и т. д.

Выделение частного и публичного права, анализ особенностей обособления в науке частного и публичного права не должны сказываться на формировании законодательства. Законодательство в сфере предпринимательства, экономики в принципе не может быть только частным или только публичным. Соответствующие сферы жизнедеятельности общества не предполагают возможности формирования частного или публичного законодательства[446].

В этой связи представляется неверной точка зрения, в соответствии с которой основой формирования законодательства является исключительно разграничение норм частного и публичного права[447].

Вывод о комплексном характере законодательства о банкротстве не подлежит сомнению, несмотря на то что некоторые отношения, возникающие в этой сфере, получили закрепление в части первой ГК РФ (ст. 25, 61, 64, 65).

В рамках гражданско-правового регулирования банкротство служит одним из оснований для ликвидации юридического лица и не более. Остальные вопросы (например, судебный и внесудебный порядок) урегулированы нормами других отраслей права[448].

По мнению некоторых авторов, законодательство о несостоятельности (банкротстве), «являясь важнейшей составной частью всего законодательства о предпринимательстве, предопределяет эффективность товарно-денежных отношений»[449].

При этом общие принципы, подходы, которые применяются при совершенствовании законодательства о предпринимательской деятельности, на наш взгляд, могут быть положены в основу дальнейшего развития законодательства о банкротстве.

В доктрине устоявшимся считается подход, в соответствии с которым системность законодательства во многом обеспечивается путем издания кодифицированных актов, предназначенных для правового регламентирования соответствующих видов отношений в сфере хозяйствования. Вместе с тем следует согласиться с мнением, согласно которому «тезис о том, что каждая отрасль законодательства должна иметь единый, юридически и логически цельный кодифицированный акт, не является абсолютным»[450].

Однако не во всех сферах отношений может быть принят кодифицированный акт[451].

Вместе с тем развитие законодательства о несостоятельности (банкротстве) в последние годы (признание утратившими силу Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[452], Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»[453], а также принятие Закона о банкротстве граждан[454] и включение соответствующих положений, предусматривающих особенности несостоятельности (банкротства) особых категорий должников, непосредственно в текст Закона о банкротстве), на наш взгляд, не исключает возможности принятия в будущем в нашей стране кодифицированного акта в сфере несостоятельности (банкротства), построенного структурно из общей и особенной частей.