А. Создание альтернативной исполнительной власти

Как уже упоминалось, 14 марта 1990 г. был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»[561]. Данный закон вводил в Советском Союзе чуждый для него институт президентства. При Президенте СССР были учреждены такие органы, как Совет Федерации и Президентский Совет.

О целях создания Совета Федерации на Внеочередном Третьем Съезде народных депутатов СССР заявлялось следующее: «Целям укрепления взаимодействия союзных республик призвано служить образование при Президенте СССР такого важного органа, как Совет Федерации. Каждая союзная республика будет представлена в этом Совете ее высшим государственным руководителем, высшим должностным лицом республики. Предполагается, что Совет сосредоточит свои усилия на рассмотрении проблем развития нашей федерации и осуществления национальной политики (выделено мной. – Д. Л.) Советского государства, на обеспечении участия республик в решении вопросов общесоюзного значения…»[562]. То есть основная функция Совета Федерации СССР сводилась к решению вопросов в сфере государственного единства, в связи с чем была определена и соответствующая компетенция этого органа.

Новая редакция Конституции СССР в ст. 127⁴ установила: «Совет Федерации: рассматривает вопросы соблюдения Союзного договора; разрабатывает меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства; представляет Совету Национальностей Верховного Совета СССР рекомендации по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях; координирует деятельность союзных республик и обеспечивает их участие в решении вопросов общесоюзного значения, отнесённых к компетенции Президента СССР».

По-иному виделись задачи Президентского Совета. К ним относилась «выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечение безопасности страны… Именно здесь, в Президентском Совете, видимо, будут обсуждаться узловые вопросы практического осуществления экономической программы, одобренной Съездом народных депутатов СССР, приниматься меры к тому, чтобы эта программа не пробуксовывала, чтобы решительно преодолевался дефицит ответственности кадров на всех уровнях. Именно Президентский Совет станет главным организатором проведения в жизнь определяемого высшими представительными органами власти внешнеполитического курса, всей работы по обеспечению надежной защиты социалистических завоеваний»[563].

В этой связи ст. 127⁵ Конституции СССР определила функцию Президентского Совета как «выработку мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР; обеспечению безопасности страны».

Таким образом, как видно из замысла законодателя и норм союзной Конституции, Совет Федерации СССР создавался как орган регулирования отношений между союзными республиками и Союзом с одной стороны, а также для регулирования отношений между самими республиками – с другой стороны. Тем самым Совет Федерации начинал подменять Совет Национальностей Верховного Совета СССР. Это отмечали и некоторые депутаты на III Съезде народных депутатов СССР: «… В самом деле, для чего учреждать Совет Федерации, если у нас имеется Совет Национальностей?.. Предлагаемые структуры будут усложнять принятие Президентом быстрых и неотложных решений»[564].

Президентский Совет СССР создавался как орган исполнительной власти, куда по должности входил председатель Совета Министров СССР; причем одной из главных целей данного органа являлось проведение в жизнь программы перехода от плановой экономики к рыночной. Таким образом, своим появлением Президентский Совет СССР начал дублировать функции Совета Министров СССР. С учетом того, что и Совет Федерации, и Президентский Совет возглавлял Президент СССР, можно говорить о том, что основной груз ответственности за состояние федеративных и экономических отношений в СССР теперь ложился на главу государства.

О том, что Президентский Совет задумывался как звено исполнительной власти, отмечал на III Съезде народных депутатов известный юрист, академик В. Н. Кудрявцев – председатель редакционной комиссии, работавшей над законопроектом, по которому учреждался пост Президента СССР и рассматриваемые органы власти[565].

Сами народные депутаты отмечали, что «следовало бы кардинально пересмотреть и задуманную модель Президентского Совета. Судя по первоначальной редакции проекта, этот Совет был задуман в качестве “Малого Совнаркома”. Он, с одной стороны, лишает смысла существование Совета Министров СССР, поскольку будет его в какой-то части дублировать»[566].

По воспоминаниям бывшего Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова, «в стране – не без активной инициативы самого Горбачёва и с чуть менее активной депутатской поддержкой – создалась… ситуация, когда возникли и, главное, активно действовали две исполнительные власти одновременно: президентская и Совета Министров. И там, и здесь творили постановления, решения, указы, зачастую вызывавшие у меня и моих заместителей недоумение… Подобная двойственность в управлении страной никого устроить не могла, надо было и впрямь кардинально менять структуры исполнительной власти, но…»[567].

Стоит отметить, что компетенция Президентского Совета и Совета Федерации была в Конституции СССР определена очень абстрактно, размыто и, по сути, совпадала друг с другом, что отмечалось депутатами на III Съезде народных депутатов ещё на стадии обсуждения законопроекта, по которому учреждались два этих органа государственной власти[568]. В этой связи даже предлагалось объединить Совет Федерации и Президентский Совет, однако данная поправка к законопроекту не была принята[569].

Уже на первом заседании Президентского Совета, состоявшемся 27 марта 1990 г. в Кремле, Президент СССР М. С. Горбачёв в своем выступлении вёл речь о проблемах, которые, в принципе, в силу своей компетенции должно решать Правительство СССР: «о решительных шагах в экономических преобразованиях», «о внешнеэкономических связях», «о поддержке земельной реформы», «о проблемах экспорта и импорта», «о проблемах законности» и т. д.[570]

На заседании Президентского Совета СССР 5 ноября 1990 г. обсуждался вопрос продовольственного снабжения, «обеспечения нормальной работы народного хозяйства в зимних условиях», «стабилизации межхозяйственных отношений», «работы партийных организаций»[571].

Как видно, Президентский Совет решал вопросы хозяйственные, начиная подменять советское Правительство, но одновременно обсуждал и вопросы работы «партийных организаций». То есть, по существу, Президентский Совет не просто дублировал работу Правительства СССР, а действовал ещё шире, явившись новой формой ЦК КПСС. Однако искусственность созданного органа была настолько очевидной, что менее чем через год, на IV Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 г., Президентский Совет был упразднён.

Исполнительным органом, по существу, являлся и Совет Федерации.

Так, на первом заседании Совета Федерации СССР 12 июня 1990 г. обсуждался проект нового союзного договора, вырабатывался механизм выхода союзных республик из состава СССР, поднимался вопрос о разграничении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками, затрагивались экономические вопросы, вытекающие из децентрализации СССР, и ряд других вопросов[572].

В свою очередь, 30 и 31 августа 1990 г. на совместном заседании Совета Федерации и Президентского Совета СССР под председательством М. С. Горбачёва обсуждался «широкий круг проблем, экономическая политика, положение в Союзе, оптимальные пути стабилизации и вхождения общества в рынок»[573].

На заседании Совета Федерации СССР 25 декабря 1990 г. снова обсуждались экономические проблемы и, в частности, продовольственный вопрос[574].

3 января 1991 г. на заседании Совета Федерации «участники заседания… одобрили Соглашение на 1991 год по стабилизации социально-экономического положения в стране. Они признали необходимым завершить в кратчайшие сроки работу по заключению хозяйственных договоров между предприятиями независимо от их размещения, содействовать сохранению сложившихся хозяйственных связей, а также свободному движению продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления между предприятиями и регионами»[575].

9 апреля 1991 г. на заседании Совета Федерации СССР рассматривались продовольственные вопросы, вопросы разгосударствления и приватизации, экономическое соглашение между республиками, вопросы сохранения федерации[576].

То есть Совет Федерации являлся «малым Совмином», при этом подчинившим себе «большой Совмин», поскольку в состав первого входил председатель второго.

На IV Съезде народных депутатов СССР была предложена и принята конституционная поправка, которая наделяла Совет Федерации дополнительными полномочиями, расширив его компетенцию. По словам А. И. Лукьянова, делавшего доклад на Съезде, теперь Совет Федерации превращался из органа совещательного в орган, принимающий решения «по важнейшим вопросам жизни Союза, республик и страны в целом… Предполагается установить, – говорил А. И. Лукьянов, – что решения Совета Федерации будут приниматься большинством, не менее чем двумя третями голосов, и оформляться указами Президента РФ»[577].

Таким образом, теперь Совет Федерации начинал создавать конкуренцию Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету СССР. На этот факт как на неприемлемый обращали внимание и выступавшие депутаты[578]. И вместе с тем Совет Федерации решал вопросы, относимые к сфере исполнительной власти.

Одновременно с формированием президентского «центра» исполнительной власти предпринимаются меры по переподчинению Совета Министров СССР Президенту СССР.

Во-первых, если ранее Совет Министров СССР формировался Верховным Советом СССР на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей (ст. 129 Конституции СССР), то теперь Конституция СССР в редакции от 14.03.1990 установила (ст. 127³), что кандидатуру Председателя Совета Министров СССР представляет Верховному Совету СССР Президент СССР, а затем он представляет эту кандидатуру Съезду народных депутатов СССР на утверждение.

Во-вторых, изменился порядок формирования Совета Министров СССР. До рассматриваемой реформы персональный состав Совета Министров СССР формировал его Председатель по поручению Верховного Совета СССР и с последующим утверждением Верховным Советом СССР[579]. Теперь же было установлено, что Президент СССР «по согласованию с Председателем Совета Министров СССР освобождает от должности и назначает членов Правительства СССР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР» (п. 7, ст. 127³ Конституции СССР).

В-третьих, согласно п. 9, ст. 127³ Конституции СССР, Президент СССР имел право «приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР».

В-четвертых, Президент СССР имел право «ставить перед Верховным Советом СССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР» (п. 7, ст. 123³ Конституции СССР), а также вопрос о недоверии Правительству СССР, что влекло его отставку (ч. 4, ст. 130 Конституции СССР).

Таким образом, видно, что в СССР наряду с «правительственной» сформировался второй «центр» исполнительной власти – «президентский», – причём были они абсолютно неравноправны. Для постепенной ликвидации Совета Министров СССР была применена тактика, уже использованная в борьбе с КПСС: сначала был создан противовес (для КПСС – Съезд народных депутатов СССР), а затем начинался планомерный процесс лишения власти своего политического противника. Это и привело к тому, что к концу 1990 г. Правительство СССР как самостоятельный орган было ликвидировано.