3.7.2. Двухголосые смешанные связанные системы

Впервые двухголосая смешанная связанная система была применена в ФРГ в 1953 году на выборах в бундестаг. Постепенно на эту систему перешли и на выборах ландтагов в большинстве германских земель. Германская система остается наиболее известной и, по-видимому, наиболее удачной среди двухголосых смешанных связанных систем.

Германскую систему удобно сравнивать со смешанной несвязанной (параллельной) системой, действующей в Российской Федерации[395]. Общим для германской и российской избирательных систем в первую очередь является наличие единого общефедерального избирательного округа, где конкурируют партийные списки, и одномандатных избирательных округов, где конкурируют кандидаты, в том числе и независимые. Число одномандатных округов в обеих странах равно половине от установленного числа депутатов. Что касается общефедерального округа, то в Германии, в отличие от России, его наличие официально не провозглашается, но фактически он существует: результаты, полученные каждой партией во всех землях, суммируются, и от этой суммы зависит, преодолела ли партия 5-процентный барьер, а также распределение мандатов (до 2013 года – предварительное, а в настоящее время, напротив, окончательное).

Общим также является наличие у избирателя двух голосов: за кандидата в одномандатном округе и за партийный список (в Германии они официально называются соответственно первый и второй голос). Одинаковы и правила определения победителя в одномандатном округе: по системе относительного большинства, то есть побеждает тот, кто получает больше голосов, чем его соперники.

В Германии партийные списки – земельные, то есть партия в каждой земле выдвигает отдельный список, однако голоса за земельные списки одной партии суммируются. В то же время выдвижение земельных списков приводит к некоторой особенности. Наиболее серьезные партии выдвигают списки во всех землях (правда, ХДС и ХСС, действуя формально порознь, фактически выступают как одна партия: ХДС не выдвигает списка в Баварии, а ХСС выдвигает список только в Баварии). Так, на выборах 2013 года таких партий было 10 (если считать ХДС/ХСС как одну партию). Однако значительное число менее серьезных партий выдвигают списки не во всех землях. В результате в разных землях получается разное число участвующих в выборах списков. В 2013 году списки выдвинули 30 партий, но наибольшее число списков (22) было в земле Северный Рейн – Вестфалия, а в 7 землях в выборах в бундестаг участвовало всего 12 списков.

Другая особенность заключается в том, что в Германии избиратель получает не два разных бюллетеня (как в России), а один сдвоенный бюллетень, в левой половине которого размещаются кандидаты по одномандатному округу, а в правой – земельные списки. При этом кандидаты, выдвинутые партиями, располагаются напротив земельного списка той же партии, а если партия выдвинула только список или только кандидата, то в другой половине оказывается пустое место.

Насколько это различие существенно? По-видимому, такая форма бюллетеня призвана побуждать избирателя использовать оба голоса для поддержки списка и кандидата от одной и той же партии. И на выборах в Германии наблюдается хорошая корреляция между результатами по первым и вторым голосам (см. подраздел 5.3.3).

Иллюстрация 3.5. Образец избирательного бюллетеня на выборах в бундестаг 22 сентября 2013 года, избирательный округ № 75 (источник: сайт руководителя по проведению выборов в земле Берлин)

Однако есть в германском законе норма, которую просто невозможно реализовать в случае раздельных бюллетеней. Она призвана предотвратить сговоры и манипуляции (о которых речь пойдет дальше); впрочем, ее до сих пор не довелось применять. Звучит эта норма так: если в одномандатном округе победит кандидат, выдвинутый избирателями, или кандидат, выдвинутый партией, которая не выдвигала список в данной земле, или партией, которая не была допущена к распределению мандатов (последнее дополнение появилось после 2002 года), вторые голоса избирателей, подавших первые голоса за этого кандидата, не учитываются при распределении мандатов между списками.

Еще одна особенность: в Германии к распределению мандатов, помимо партий, преодолевших 5-процентный барьер, допускаются также партии, получившие не менее трех мандатов в одномандатных округах, а также партии, представляющие национальные меньшинства. Однако после 1957 года на выборах в бундестаг это положение пришлось применять лишь однажды: в 1994 году Партия демократического социализма получила 4,4 % вторых голосов, но была допущена к распределению мандатов, так как ее кандидаты победили в четырех одномандатных округах.

Но наиболее важная особенность состоит в порядке распределения мандатов в целом. Стоит отметить, что немецкие эксперты предпочитают называть свою избирательную систему персонализированной пропорциональной, подчеркивая тем самым, что это по сути пропорциональная система, где мажоритарная составляющая не влияет на партийный расклад, а лишь обеспечивает возможность избирателей голосовать персонализированно.

Главный принцип германской избирательной системы: мандаты должны распределяться пропорционально голосам избирателей. В соответствии с этим принципом сначала определяется, сколько всего мандатов должна получить каждая партия, преодолевшая 5-процентный барьер. Затем из этого числа вычитается число мандатов, завоеванных этой партией в одномандатных округах. И оставшиеся мандаты получают кандидаты из земельных списков партии[396].

Здесь также возможны искажения, однако до последних выборов они были не слишком велики (см. раздел 5.2). Стоит также обратить внимание, что ни разу на выборах в бундестаг не возникала ситуация «сфабрикованного большинства» (хотя в 2013 году Германия оказалась близка к ней). Но если бы на выборах в бундестаг действовала смешанная несвязанная (параллельная) избирательная система, то такая ситуация неизбежно получалась бы. Например, по итогам голосования на выборах 2009 года параллельная система дала бы блоку ХДС/ХСС, получившему 33,8 % голосов, 54,5 % мандатов.

Искажения на выборах в бундестаг происходили из-за двух факторов: за счет «потери» голосов с партиями, не преодолевшими 5-процентный барьер, и за счет «избыточных» мандатов. Об «избыточных» мандатах речь пойдет дальше, но сразу стоит отметить, что их роль в искажениях была небольшой. Лишь в 2009 году, когда число «избыточных» мандатов оказалось наибольшим (24) и все они достались блоку ХДС/ХСС, это искажение оказалось существенным: они увеличили долю мандатов, полученных этим блоком, на 2,4 процентного пункта, в то время как искажения за счет барьера составили 2,2 процентного пункта.

На выборах в бундестаг суммарная доля голосов за партии, не допущенные к распределению мандатов, до последних выборов никогда не была большой. Максимум за период 1953–2009 годов составил 8,05 % (это было в 1990 году, на первых выборах в объединенной Германии), а в 1972, 1976 и 1983 годах эта доля была менее 1 %. Лишь изредка возникала ситуация, когда какая-либо партия получала более 3 % голосов и не была допущена к распределению мандатов. В 1957 году такое случилось с партией GB/BHE (4,6 %), в 1969 году – с Национал-демократической партией (4,3 %), в 1990 году – с зелеными (3,8 %), в 2002 году – с Партией демократического социализма (4,0 %).

Однако в 2013 году сразу две партии лишь немного недобрали до 5-процентного барьера: представленная во всех прежних созывах бундестага Свободная демократическая партия (СвДП, 4,8 %) и новая партия «Альтернатива для Германии» (4,7 %). В результате общая доля голосов за партии, не допущенные к распределению мандатов, достигла 15,7 %, что привело к довольно сильным искажениям пропорциональности (см. раздел 5.2).

«Избыточные» мандаты появляются в тех случаях, когда земельный список партии должен получить по результатам пропорционального распределения меньше мандатов, чем партия выиграла в одномандатных округах этой земли. В таком случае все выигранные в одномандатных округах мандаты остаются у победителей, а недостаток мандатов покрывается за счет увеличения числа депутатов в бундестаге.

До объединения Германии количество «избыточных» мандатов было небольшим (см. таблицу 3.1). В 1965–1976 годах «избыточных» мандатов вообще не было. После объединения Германии их число возросло, при этом большая часть их получалась в восточных землях.

Таблица 3.1. «Избыточные» мандаты на выборах в бундестаг

Как показывает анализ, появлению «избыточных» мандатов благоприятствует ряд факторов. Во-первых, однородность электората способствует тому, что партия, имеющая поддержку относительного большинства избирателей, может выиграть в большей части одномандатных округов или даже во всех округах. Восточные земли (не считая Берлина) оказались электорально более однородными по сравнению с западными (кроме Бремена, Гамбурга и Саарленда). Во-вторых, более сильная конкуренция и соответственно больший разброс голосов позволяют побеждать в одномандатных округах с более низким уровнем поддержки. В восточных землях конкуренция в основном сильнее, чем в западных: там помимо ХДС и СДПГ сильны позиции левых. В-третьих, до последних выборов определенную роль играла и разница в активности избирателей: земли с более низкой явкой получали меньшее число мандатов. А в восточных землях активность избирателей ниже, чем в западных.

Впрочем, следует отметить, что в Германии «избыточные» мандаты появляются главным образом из-за того, что сравнение числа пропорциональных и мажоритарных мандатов производится в каждой земле по отдельности. Если бы это сравнение производилось на федеральном уровне, то «избыточные» мандаты возникли бы только один раз – в 2009 году, и их было бы всего 3.

В 2009 году число «избыточных» мандатов резко возросло (до 24), и все они достались ХДС и ХСС; при этом большая часть таких мандатов образовалась в западных землях – Баден-Вюртемберге (10) и Баварии (3). При этом еще в 1997 году Конституционный суд ФРГ счел, что число «избыточных» мандатов не должно быть больше 5 % от номинального числа депутатов (598), то есть не должно быть больше 29.

Чуть раньше был выявлен и более серьезный дефект системы. Оказалось, что возможна ситуация, когда прирост числа голосов, поданных за партию, приводит к потере этой партией мандата (впрочем, нет ясности в механизме такого нарушения монотонности, и, по-видимому, оно связано с действовавшей в то время многоступенчатой процедурой распределения мандатов). Проанализировав такую ситуацию, Конституционный суд ФРГ в июле 2008 года счел ее недопустимой и дал законодателям трехлетний срок для ее исправления. Парламентарии не стали спешить, и выборы 2009 года прошли по прежней схеме[397].

В 2013 году в закон был внесен ряд изменений, главное из которых – введение системы «выравнивающих» мандатов, которая к тому времени уже была опробована в некоторых землях[398]. Суть этой новеллы в том, что в случае получения какой-либо партией «избыточных» мандатов другие партии должны получить «выравнивающие» мандаты, чтобы доля мандатов у всех партий соответствовала доле полученных ими голосов (если считать последнюю от числа голосов, поданных за партии, участвующие в распределении мандатов).

Кроме того, был изменен порядок распределения мандатов. Если раньше мандаты сначала распределялись между партиями, а потом мандаты каждой партии распределялись между ее земельными списками, то в соответствии с новым порядком сначала определяют, сколько каждой земле положено мандатов исходя из пропорции населения, и затем в каждой земле распределяют мандаты между партиями.

На выборах 2013 года образовалось всего 4 «избыточных» мандата (у ХДС в трех восточных землях и Саарленде), но это потребовало добавления 28 «выравнивающих» мандатов, и общее число депутатов бундестага выросло до 630. В результате доля мандатов оказалась идеально соответствующей доле голосов, рассчитанной от числа голосов, поданных за партии, участвующие в распределении мандатов: наибольшее расхождение составило 0,1 %. Но, как отмечалось ранее, из-за завышенного заградительного барьера существенными оказались расхождения между долей мандатов и долей голосов, рассчитанной от числа действительных бюллетеней.

Аналогичная избирательная система используется в настоящее время на выборах в ландтаги большинства германских земель. Особый вариант двухголосой смешанной связанной системы сложился в Баварии. Здесь партийные списки – открытые. Поэтому избиратели получают два разных бюллетеня: небольшой для голосования за кандидатов в одномандатном округе и огромный для голосования за партийные списки и кандидатов в них. При этом при установлении очередности получения мандатов кандидатами внутри списка учитываются голоса, поданные за кандидатов в обоих бюллетенях[399].

Иллюстрация 3.6. Образец избирательного бюллетеня на выборах в ландтаг Баварии 15 сентября 2013 года, избирательный округ № 102 (фото автора)

Избирательная система, близкая к германской, принята в Новой Зеландии. Здесь 70 депутатов избираются по одномандатным округам (по 63 общим и 7 этническим – для маори) и 50 – по партийным спискам. В случае появления «избыточных» мандатов число депутатов увеличивается[400].

В Великобритании аналогичная система получила название «системы дополнительного членства» (Additional Member System). Она используется для выборов Парламента Шотландии (73 мандата в одномандатных округах и 56 списочных мандатов в 8 округах), Национальной ассамблеи Уэльса (40 мандатов в одномандатных округах и 20 списочных мандатов в 5 округах) и Ассамблеи Лондона (14 мандатов в одномандатных округах и 11 списочных мандатов в едином округе)[401].

К двухголосым смешанным связанным системам обычно относят также избирательные системы, действовавшие в 1990-х и 2000-х годах в Мексике, Боливии, Венесуэле, Албании, Венгрии, Италии, Лесото[402] (в большинстве из перечисленных стран от них уже отказались). Однако эти системы сильно отличались от германской и не давали столь хорошего приближения к пропорциональности.

Так, в Мексике 300 депутатов Палаты депутатов избираются по одномандатным округам и еще 200 – по пропорциональной системе в пяти многомандатных округах (с 2-процентным барьером). Связанность системы проявляется в двух положениях закона. Во-первых, общий процент депутатов от партии не должен превышать процент голосов, поданный за эту партию на общенациональном уровне, более чем на 8 процентных пунктов. Однако если партия в одномандатных округах получила долю мандатов, превышающую процент поданных за партию голосов более чем на 8 %, она просто исключается из распределения мандатов по партийным спискам, но данное превышение никак не компенсируется. Во-вторых, ни одна партия не может получить более 300 мандатов, а если за нее подано более 60 % голосов – более 315 мандатов (63 %)[403].

В некоторых работах двухголосые смешанные связанные системы разделяются на две подгруппы: те, где связанность осуществляется через распределение мандатов («seat linkage», к ним относятся системы Германии, Новой Зеландии, Албании, Боливии, Венесуэлы, Лесото, Шотландии, Уэльса и Лондона), и те, где связанность проявляется при расчете голосов («vote linkage», к ним относятся системы Венгрии и Италии)[404].

В Венгрии до 2014 года Национальное собрание состояло из 386 депутатов. Из них 176 избирались в одномандатных округах по мажоритарной системе с перебаллотировкой. Для избрания в первом туре необходимо было получить абсолютное большинство; если никто его не набирал, во второй тур выходили кандидаты, получившие более 15 % голосов, но не менее трех кандидатов. До 152 мандатов замещались по пропорциональной системе в 20 многомандатных округах с использованием квоты Друпа. Таким образом, избиратель голосовал двумя бюллетенями: по одномандатному округу и по многомандатному. Остальные 58 мандатов плюс мандаты, оставшиеся незамещенными в многомандатных округах, распределялись в общенациональном округе на основе суммы остаточных голосов, то есть голосов, не реализованных в одномандатных и многомандатных округах. Именно эти мандаты обеспечивали связанность избирательной системы[405].

В Италии в период с 1993 по 2005 год на выборах в Палату депутатов действовала наиболее сложная система. Страна делилась на 26 округов, из которых 25 были многомандатными (исключение составляла провинция Вале д’Аоста). Каждый из многомандатных округов в свою очередь делился на одномандатные. При этом число одномандатных округов составляло примерно 75 % от числа мандатов, выделенных данному многомандатному округу. Соответственно остальная четверть мандатов распределялась по пропорциональному принципу. Избиратель голосовал двумя бюллетенями – за кандидата в одномандатном округе и за список в многомандатном. Каждый кандидат в одномандатном округе был привязан к одному или нескольким спискам, выдвинутым в многомандатном округе.

В одномандатных округах избранными считались кандидаты, получившие относительное большинство. Но для распределения остальной четверти мандатов применялась сложная процедура. Мандаты распределялись в общенациональном масштабе с 4-процентным заградительным барьером исходя не из полной суммы голосов, полученных списками, но каждая такая сумма предварительно уменьшалась в зависимости от результатов в одномандатных округах. В каждом одномандатном округе, где кандидат, связанный с данным списком, был избран, из результата списка вычиталось число голосов, полученных кандидатом, занявшим второе место, плюс один голос. При этом вычитаемое не могло составлять меньше 25 % действительных голосов в соответствующем одномандатном округе за исключением случаев, когда избранный в этом округе кандидат получил меньшую долю[406]. Иными словами, выигрыш партией мандатов в одномандатных округах приводил к некоторому (заранее не предсказуемому) снижению числа мандатов, получаемых ей по пропорциональной составляющей.

Еще один вариант двухголосой связанной системы второго типа предложил Д. М. Худолей. В его модели по одномандатным округам избирается треть депутатов. Остальные две трети мандатов («компенсационные») распределяются пропорционально «компенсационному» числу голосов, которое для каждой партии вычисляется следующим образом: во?первых, к числу голосов, поданных за партию по единому округу, прибавляется число голосов, полученных кандидатами от этой партии, проигравшими в одномандатных округах, во?вторых, из данной суммы вычитается число голосов, поданных за кандидатов от этой партии, которые избраны в одномандатных округах, деленное на два[407].

На модельном примере, где за основу взяты итоги голосования на выборах в Законодательное Собрание Пермского края 2011 года, автор показал, что данная система дает хорошее приближение к пропорциональности. Однако система эта (как и итальянская) предусматривает сложную и неочевидную процедуру расчета. В качестве преимущества ее перед германской автор отметил лишь недопущение «раздувания» парламента, хотя эту же задачу можно решить более простым способом.

Двухголосая смешанная связанная система была предложена в проекте Избирательного кодекса РФ, разработанного под руководством автора данной книги, для выборов депутатов Государственной Думы. За образец взята германская избирательная система. В то же время предлагаемая в проекте система имеет и ряд отличий.

Первое отличие связано с тем, что Конституция РФ устанавливает фиксированное число депутатов Государственной Думы. В связи с этим методика распределения мандатов несколько модифицирована, с тем чтобы отказаться от института «избыточных мандатов». Если партия, допущенная к распределению мандатов, получит по одномандатным округам больше мандатов, чем ей причитается по единому округу, данная партия исключается из числа партий, допущенных к распределению мандатов, и после этого проводится новое распределение мандатов. Это приведет к большему искажению пропорциональности, чем в случае «избыточных» мандатов, но все же искажение не должно быть слишком велико. К тому же, по оценкам автора, такие случаи будут крайне редкими (если вообще будут встречаться).

Второе отличие заключается в том, что в проекте Кодекса предложено сохранить ставшую уже традиционной для Российской Федерации модель разбиения единого федерального списка на территориальные группы, которые могут как объединять несколько субъектов РФ, так и включать часть территории большого субъекта РФ (см. подраздел 4.2.2).

Третье отличие связано с сохранением традиционного для России голосования с помощью двух бюллетеней. Соответственно в проекте не предусмотрена возможность исключения голосов в случаях, когда избиратель голосует за список одной партии и кандидата от другой.

Четвертое отличие касается допуска партий к распределению мандатов. Проект предусматривает 3-процентный заградительный барьер (в отличие от 5-процентного в Германии), но не предусматривает допуска к распределению мандатов партий, не преодолевших барьер, но проведших своих кандидатов в нескольких одномандатных округах[408].

Как показывает анализ, смешанная связанная система действительно позволяет сочетать достоинства мажоритарной и пропорциональной систем. С одной стороны, она обеспечивает партийное представительство пропорционально поданным за партии голосам. С другой стороны, она обеспечивает также территориальное представительство, позволяет избирателю голосовать за конкретные личности и обеспечивает возможность участия в выборах независимых кандидатов на равных условиях с партийными.

Однако, как отмечали Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт, «роль личного элемента в данной системе носит иллюзорный характер: точно так, как и в Англии или во Франции наибольший успех имеют те кандидаты, которых их партии выдвигают на самые верные места»[409]. Дальнейшие исследования подтвердили, что в Германии результаты по одномандатным округам определяются в основном авторитетом партии и в минимальной степени – личностью кандидата[410].

Как отмечал Г. В. Голосов, успеху двухголосой смешанной связанной системы в Германии способствовало то, что к моменту ее введения в стране уже успели сложиться устойчивые партийные традиции. В современных новых демократиях, где партийные системы только начинают формироваться, применение такой системы, по мнению Г. В. Голосова, чревато различными аномалиями[411].

Эти аномалии связаны с возможностью избирателя голосовать одновременно за список одной партии и за кандидата другой партии или независимого кандидата (расщепление голосов, шплиттинг). Считается, что такая возможность таит опасность сговоров и манипуляций. Так, две достаточно сильные партии могут сговориться и призвать сторонников обеих партий голосовать за список одной из них, а за кандидатов другой[412]. Для такого сговора могут быть два мотива. Первый – когда есть опасность, что один из двух партнеров по предполагаемой коалиции не преодолеет заградительный барьер. Именно такая ситуация произошла на выборах в ландтаг Нижней Саксонии в январе 2013 года, когда голоса сторонников ХДС помогли преодолеть барьер СвДП, однако это не спасло коалицию ХДС и СвДП от поражения. Предполагалось, что ситуация может повториться на выборах в бундестаг в сентябре 2013 года, однако на этих выборах СвДП не сумела преодолеть 5-процентный барьер.

Второй мотив – подобный сговор может привести к получению одной из партий «избыточных» мандатов, что позволит этим двум партиям завоевать суммарно большую долю мандатов. Есть предположение, что именно таким сговором обусловлено появление «избыточных» мандатов в Баден-Вюртемберге на выборах в бундестаг 2005 и 2009 годов. Однако прямой выигрыш от такого сговора не очень большой, а репутационные потери могут быть гораздо существеннее. К тому же после изменения закона и введения «выравнивающих» мандатов данный мотив исчезает.

Гораздо опаснее сговор, при котором одна партия выдвигает только списки, а другая – только кандидатов. Именно такой сговор произошел в 2007 году в Лесото, где использовали германскую избирательную систему[413]. Однако это возможно лишь в условиях неразвитой партийной системы и хорошо управляемого электората. Полагаем, что не только в Германии, но и в большинстве российских регионов подобный сговор был бы обречен на неуспех. Впрочем, германский закон ставит для такого сговора и институциональное препятствие: как отмечалось выше, в случае победы независимого кандидата или кандидата от партии, не выдвинувшей списка или не преодолевшей барьер, не учитываются вторые голоса всех избирателей, проголосовавших своим первым голосом за этого кандидата. Таким образом, очевидно, что в Лесото германская система была скопирована не полностью.

Что касается России, то здесь есть подобная, но несколько иная опасность – также в том случае, если германская система будет взята без этой подстраховочной нормы. В нашей стране, в отличие от Германии, избиратели охотно голосуют за формально независимых кандидатов. И достаточно часты примеры, когда представители партий баллотируются как независимые. Поэтому использование смешанной связанной системы с двумя голосами у избирателя может стимулировать партии «прятать» своих кандидатов под маской независимых. Это может оказаться особенно выгодно для партии-лидера, которая в таком случае фактически (то есть вместе со своими «замаскированными» независимыми кандидатами) может получить непропорциональное представительство (как это произошло на выборах в Государственную Думу в 2003 году[414]).

Полагаем, что у таких манипуляций все же есть серьезные ограничивающие факторы. Первый фактор: кандидаты, выдвинутые в округах в качестве независимых, не смогут работать на результат партии в едином округе, что неизбежно приведет к его снижению. Второй фактор: кандидаты, избранные в качестве независимых, не будут никак обязаны партии своим избранием, и это сильно подорвет партийную дисциплину. Еще один способ снизить опасность подобных манипуляций будет обсужден в разделе 6.4.