§ 5. нецелевое использование бюджетных средств

Нецелевое использование бюджетных средств является самым распространенным и исторически первым из установленных составов нарушений бюджетного законодательства. В связи с этим данное нарушение бюджетного законодательства (а также одноименное правонарушение) заслуживает отдельного рассмотрения.

В значительном количестве источников подробно описана практика Государственного контроля Российской империи, который надзирал за законностью денежных операций государственных органов[836].

Ответственность за «расходование бюджетных средств на надобности, сметой не предусмотренные <…> или сметой предусмотренные, но произведенное в размерах, превышающих исчисление по смете; расходование поступлений, подлежащих сдаче в доход казны; расходование специальных средств, депозитов, фондов и других внебюджетных средств на надобности, не соответствующие назначению этих средств» была установлена и с первых лет советской власти[837].

В Российской Федерации долгое время, при наличии установленных санкций за нецелевое использование, отсутствовало законодательное определение самого нецелевого использования бюджетных средств[838]. Впервые оно появилось вместе с БК РФ в 1998 г.

Целевое использование бюджетных средств представляет собой направление этих средств на указанные при их выделении цели, а также отсутствие неправомерных действий, сопровождающих такое использование. Исходя из этого нецелевое использование бюджетных средств – использование (направление) их на цели, не соответствующие целям и условиям их получения, определенным соответствующими правовыми актами в установленном законом порядке.

Для характеристики нарушений использования бюджетных средств применяются также формулировки, производные от нецелевого использования бюджетных средств: неэффективное использование и неправомерное использование.

Существуют три законодательно утвержденных и сходных между собой определения нецелевого использования бюджетных средств, установленных БК РФ, УК РФ и КоАП РФ (схема 9.3), но правоприменение данных норм сталкивается с некоторыми проблемами[839].

Главная проблема, связанная с применением ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, – это сложность определения цели их выделения. Цель, как правило, выводится из документов, на основании которых осуществляется выделение средств бюджета.

Такими документами могут быть:

– закон (решение) о бюджете;

– бюджетная роспись;

– бюджетная смета;

– уведомление о бюджетных ассигнованиях;

– договор (соглашение), государственный или муниципальный контракт;

– иной документ, являющийся правовым основанием предоставления средств бюджета.

Все перечисленные документы, однако, могут и не дать ответа на вопрос о цели конкретного платежа, так как имеют общий характер. Наиболее конкретное и приближенное к реальному платежу назначение дают коды бюджетной классификации (КБК), в разрезе которых составляется бюджетная смета получателя средств бюджета. Официальное толкование содержания КБК осуществляется Минфином России, регулярно обновляющим Указания о порядке применения бюджетной классификации[840]. При составлении проекта бюджета и последующем его исполнении одним из важнейших критериев является недопущение незапланированного дефицита. Любое бюджетное планирование невозможно, когда предписания, установленные законом о бюджете (бюджетной росписью, казначейскими уведомлениями и расходными расписаниями), не соблюдаются. Большинство государственных расходов не должно иметь немедленного материально осязаемого результата, а это означает, что бюджетная классификация является единственным источником целей или справочником результатов.

Однако указания Минфина России могут не приниматься во внимание при рассмотрении судебных споров о применении ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. К этому следует добавить, что законодательством не определено само понятие «бюджетные средства». Неясен момент окончания нецелевого использования бюджетных средств – после совершения сомнительной трансакции или по итогам бюджетной отчетности? Можно предположить, что нецелевое использование бюджетных средств – длящееся нарушение, которое может завершаться возвратом соответствующей суммы в бюджет или ее направлением на установленные цели.

Исходя из практики органов государственного финансового контроля, возможны два критерия установления наличия целевого использования бюджетных средств:

1) достижение надлежащего результата от использования этих средств;

2) соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств.

Судебная оценка несоблюдения процедуры (условий) при расходовании бюджетных средств как нецелевого использования не является однозначной. Если факт хищения бюджетных средств не установлен, то суд может оценивать выявленные нарушения процедуры как нарушения правил бухгалтерского учета. В этом случае наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, это не всегда может свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, а должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона «О бухгалтерском учете».

Например, при рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что «факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке» в нарушение постановления Правительства РФ о выделении соответствующего кредита не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета.

Существует и такая позиция: непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Неправомерное поведение своим результатом имеет недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, и ненадлежащее их расходование, например, сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм и др.[841]

Можно добавить, что элементарным критерием, лежащим в основе квалификации правонарушений в российском административном и уголовном праве, является степень общественной опасности правонарушения. Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую они выделены. Довольно просто представить, что отвлечение средств с одного кода классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит недостижение иной запланированной цели. Вообще, любое безнаказанное нарушение закона влечет рост правового нигилизма, негативные последствия которого, в том числе для национальной экономики, велики, но труднооценимы и могут проявиться не сразу.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств делятся на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет изъятие соответствующей суммы в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств – Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления – вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере, соответствующем сумме нецелевого использования, возможно только со счета организации, не являющейся казенным учреждением.

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации – получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. Возможно привлечение виновного лица также к уголовной ответственности.

Субъектом ответственности может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. В ст. 285¹ УК РФ установлен специальный субъект ответственности – должностное лицо получателя бюджетных средств.

Необходимость доказывания вины при совершении нецелевого использования бюджетных средств существует в отношении нарушителя – физического лица при применении к нему административной или уголовной ответственности.

В заключение следует подчеркнуть, что всегда, когда речь идет о бюджетных средствах, цель их выделения заранее известна получателю. Бюджетные средства не являются обезличенными денежными средствами и характеризуются, во-первых, индивидуальной принадлежностью, во-вторых, целевым назначением. Процедура исполнения бюджета по расходам, установленная БК РФ, представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств с одновременным возложением ответственности за достижение соответствующего результата (цели) на конкретное лицо.