Глава 12 Трансформация бюджетной ответственности. политическая ответственность в сфере публичных финансов

Одним из перспективных, но пока потенциальных направлений развития бюджетных правоотношений является формирование норм политической (стратегической) ответственности в бюджетной сфере, которая может быть связана с результатами стратегического контроля.

Наиболее близка к ответственности за нарушения бюджетного законодательства ответственность за недостижение целей бюджетного планирования. По своему существу бюджет представляется элементом общего государственного плана развития и непосредственно из него вытекает. При этом законодательство не содержит норм, обязывающих обеспечить достижение стратегических целей и показателей, на которые в конечном счете направлены бюджетные средства.

Закон о стратегическом планировании включает главу, которая именуется «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования». Данная глава, однако, состоит из единственной статьи, гласящей, что лица, виновные в нарушении законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность (уголовная ответственность не упоминается)[867]. Таким образом, предполагается, что за нарушение законодательства о стратегическом планировании наступает юридическая ответственность (за исключением уголовной). Такая ответственность, будучи ретроспективной, или негативной, в отличие от позитивной ответственности, обычно связана с совершением правонарушения.

Какие конкретно правонарушения могут считаться нарушениями законодательства о стратегическом планировании?

Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и тем более Гражданский кодекс Российской Федерации непосредственных составов правонарушений в области стратегического планирования не содержат. Косвенным образом защищать отношения по стратегическому планированию может только ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ.

Ответственность государственного гражданского служащего по соблюдению законодательства Российской Федерации устанавливает Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[868]. Аналогичные обязанности несет муниципальный служащий[869]. В целом законность является основным принципом государственной и муниципальной службы[870], а также любой правовой деятельности, в том числе и политических партий[871]. Ответственность (позитивная) является принципом деятельности Правительства РФ[872].

Однако нарушение законодательства о стратегическом планировании и недостижение запланированных целей стратегического планирования существенно различаются между собой. Ответственность за недостижение целей стратегического планирования (некачественное планирование, недостижение запланированного социально-экономического эффекта) в Законе о стратегическом планировании не упоминается вовсе. Остается говорить лишь о политической ответственности, которая иногда выступает в качестве последствия нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля[873].

Рассмотрим политическую ответственность подробнее.

Единого общепринятого мнения о содержании политической ответственности не существует. Можно предположить, что такая ответственность является позитивной, в отличие от негативной (ретроспективной) юридической ответственности. Позитивная ответственность иногда рассматривается как аспект юридической ответственности. Но и в этом случае позитивная ответственность не является принудительной, а представляет собой постоянную, добровольную и глубоко осознанную ответственность личности за свое поведение[874].

Призыв к политической ответственности как призыв к совести и здравому смыслу политических деятелей используется в парламентской и межправительственной риторике. В этом смысле можно понимать политическую (позитивную) ответственность как связанную с нормами нравственности, морали. Но такая точка зрения представляется небесспорной. Дело в том, что политическая ответственность не предполагает свободы выбора для субъекта такой ответственности, не является исключительно моральным, внутренним его выбором, а непосредственно связана с внешней оценкой его деятельности.

Для пояснения данного утверждения уместно обратиться к области знаний, именуемой «этология», которая первоначально возникла как наука о поведении животных (биологических объектов) в зависимости от различных факторов, но сегодня изучает и поведение человека[875]. В отличие от животного, поведение человека определяют не только условия внешней среды и иные биологические факторы, но также социальные факторы и психологические установки[876]. В рамках данного направления исследований (которое иначе именуется исторической этологией и находится на пересечении права, психологии, социологии) выделяются цивилизации «стыда» и цивилизации «вины»[877].

Цивилизациями «стыда» можно назвать древние китайскую и японскую цивилизации, античную Грецию с ее бесчисленным количеством полисов-государств. На примере античных греческих государств видно, что стыд, мотивирующий поведение граждан, возник из агонального духа (от греч. ?????? – борьба), когда стремление к состязаниям становится главным принципом и структурообразующим элементом почти во всех сферах общественной жизни[878]. С точки зрения древнего грека, не было худшего наказания, чем испытать публичный позор. Речь о моральной самооценке здесь вовсе не идет – имеет значение только мнение общества.

Цивилизации «вины», напротив, опираются на внутреннюю самооценку, совесть и стыд в христианском значении этих слов. По выражению Вл. Соловьева: «Я стыжусь, следовательно, существую»[879]. Приходится признать, что постоянное внутреннее осознание своей вины и, значит, обладание чувством ответственности за свои поступки достигается далеко не каждым индивидом, может являться результатом огромного труда по самовоспитанию или воспитываться на протяжении поколений.

В любом случае понятие политической ответственности неприменимо к состоянию «внутренней виновности». Политическая ответственность связана с общественной оценкой. Сегодня угрозы остракизма и общественного порицания недостаточно для того, чтобы говорить о мотивации надлежащего поведения «экономического человека». Более того, скандал даже является желанной ситуацией, повышающей политический рейтинг.

Это означает, что политическая ответственность нуждается в конкретизации и должна существовать не только как позитивная, но и как ретроспективная[880]. Нужно сказать, что еще несколько десятков лет назад существовала противоположная ситуация, и это порождало мнения о том, что недопустимо сведение политической ответственности только к ретроспективной форме[881]. Изменившиеся реалии настоящего времени вновь требуют достижения необходимого баланса между ретроспективным и позитивным аспектами политической ответственности. В противном случае политическая ответственность неизбежно превратится в популистскую риторику. Например, от всеобщей классовой борьбы – к всеобщей борьбе за либертарианские права личности.

По мнению судьи Конституционного Суда РФ К.В. Арановского, «даже прямое нарушение не так вредит правам и свободам, как обещание “иллюзорных прав”. Нарушение во всяком случае оставляет само право несомненным, а призрачные права, их пустота и неправда разрушают веру в подлинность прав, в их обязывающую силу и подтачивают уважение к свободе. Необеспеченные права порождают выборочное правопользование, выгоды которого достаются напористым или предпочитаемым во славу распорядительного начальства, но вопреки конституционным началам равноправия». Исправить положение может политическая ответственность; «исполнительная, законодательная политическая власть с необходимостью зависит от общественного самочувствия»[882].

Следует сказать, что правовая практика уже выработала различные правовые формы политической ответственности: перед избирателями, обществом в целом, главой государства (региона), а также перед группой государств.

Политическая ответственность в конституционном праве – это политическая ответственность правительства. Она характерна главным образом для стран с парламентской формой правления, но реализуется и в странах со смешанной формой правления. Контроль парламента за правительством и механизмы его реализации обычно подробно прописаны в национальных конституциях. На практике имеет место солидарная политическая ответственность всего правительства перед парламентом, например при выражении недоверия премьер-министру[883], и индивидуальная ответственность, например в форме отзыва политической партией выборного лица[884].

Наиболее распространенной формой политической ответственности в зарубежных государствах является постановка вопроса о доверии правительству[885]. Парламентом может быть инициирована резолюция порицания. В ряде государств наряду с коллективным вотумом недоверия правительству применяется институт индивидуальной ответственности министров[886]. В научной литературе отмечается, что единственной действительной санкцией в связи с политической ответственностью министров во Франции является потеря должности, принудительное удаление от власти[887].

Содержание политической ответственности правительства перед парламентом может иметь разный объем. В учебной литературе упоминается, что в Великобритании в 1990-х, при консерваторах, представители верховной исполнительной власти настаивали на том, что они отвечают за крупные политические решения, а не за технические сбои и просчеты, допущенные гражданскими служащими в ходе выполнения политических решений. Предполагалось, что министры должны нести ответственность, только если умышленно ввели в заблуждение Парламент. Данная позиция, однако, не была поддержана избирателями[888].

В Российской Федерации политическая ответственность может выражаться в ответственности глав регионов и муниципального образования перед главой государства и перед органами представительной власти в случае явных провалов в проведении экономической политики, невыполнения предвыборных обещаний. Формами ответственности являются уже упомянутый отзыв депутата, досрочные выборы по инициативе представительных органов, роспуск парламента, уход в отставку правительства, отрешение от должности президента[889]. Такие механизмы устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

В этих случаях политическая ответственность очень близка (или аналогична) конституционно-правовой ответственности, которая понимается как ответственность субъектов публичной власти, выраженная в мерах политического характера[890]. Такой вид политической ответственности ранее именовался ответственностью министров[891]. Сегодня политическая ответственность предусматривается не только для министров, но и для действующих президентов в форме процедуры импичмента с задействованием законодательной и судебной ветвей власти[892]. Однако политическая ответственность главы государства «встречается чрезвычайно редко и не имеет серьезного значения в свете отношений ветвей власти»[893].

По мнению ряда специалистов, политическая ответственность сочетается с конституционно-правовой, но отделяется от нее на том основании, что наступает без совершения деликта (правонарушения)[894]. Предлагается рассматривать конституционно-правовую ответственность в тесной взаимосвязи с политической на основе бинарного подхода, где предпосылкой реализации такой ответственности является несоответствие народного избранника политическим ожиданиям электората, а форма реализации предполагает юридический процессуальный механизм[895].

Следует отметить, что понятие политической ответственности применяется не только к выборным и назначаемым представителям публичной власти, но также к политическим партиям[896], предпринимателям и представителям разных профессий[897].

Собственный смысл имеет понятие политической ответственности в теории международного права. В наиболее общем виде это ответственность государств за совершение преступлений против мира и безопасности человечества[898], а более предметно – обязанность субъекта международного права устранить вред, причиненный другому субъекту международного права в результате нарушения международно-правового обязательства. Существует мнение, что политическая ответственность в международном праве является ограниченной, т. е. основанной на вине[899].

Материальная ответственность в международный отношениях выражается в форме реституций и репараций, т. е. возмещения вреда в натуре или в виде выплат, а политическая ответственность – в форме сатисфакций, т. е. удовлетворения нематериальных требований о возмещении ущерба политическим интересам и достоинству государства[900]. Сатисфакции выражаются в сожалении, удовлетворении, сочувствии, взятии обязательства привлечь виновных к ответственности[901]. Страны Европейского Союза могут нести особенную политическую ответственность перед Советом Европы[902].

Помимо государств, политическую ответственность по международному праву могут нести также международные организации, но данный вопрос не является достаточно разработанным[903].

Представляется, что и в сфере государственного хозяйства мероприятия стратегического контроля могут заканчиваться не подготовкой закрытой аналитической информации, а комплексом мер политической ответственности, сочетающих в себе позитивные и негативные аспекты. В связи с этим должен быть найден необходимый баланс между ними. Предпосылкой применения негативной ответственности по результатам стратегического контроля является наличие системы целевых показателей для документов стратегического планирования, формирование которых контролируется Счетной палатой РФ.

Практика конституционного и международного права показывает, что политическая ответственность может существовать в конкретных правовых формах. Следует искать новые механизмы политической ответственности, вытекающие из мероприятий стратегического контроля.

Например, предвыборная программа или иные публичные обещания кандидатов на выборные должности публичной власти в случае их избрания могут и должны быть незамедлительно реализованы в документы стратегического планирования с указанием конкретных мероприятий. Промедление или отказ от подготовки таких документов должны вызывать вопрос о доверии или об отзыве должностного лица до окончания его полномочий.

Нужно обозначить и некоторые проблемы применения политической ответственности. Основной из них является несовпадение сроков реализации целей и задач, установленных в документах стратегического планирования, и срока полномочий должностного лица, их инициировавшего или утвердившего.

Актуальным примером такого несовпадения может быть решение о переводе натуральных социальных льгот в денежные выплаты, получившее название «монетизация», последствием которого стали масштабные выплаты по судебным решениям. В результате этих выплат запланированный экономический эффект достигнут не был. В качестве примеров приведем также стратегические решения об искусственном создании «Большой Москвы», инновационного центра «Сколково», оценить последствия которых можно будет нескоро[904].

Другой проблемой является возможность искажения результата вследствие ненадлежащего исполнения. Данный вопрос, однако, решается путем использования категории позитивной ответственности, когда лицо (политическая сила) принципиально берет на себя полную ответственность и за правильность принятого решения, и за его реализацию.

Еще одна проблема – отсутствие субъекта ответственности в случае коллегиального стратегического решения. Здесь, однако, следует вспомнить о возможности солидарной ответственности политического объединения.

Несмотря на обозначенные проблемы, развитие политической ответственности в сфере государственного хозяйства и публичных финансов надо признать перспективным. Элементы негативной и позитивной политической ответственности могут быть самыми разнообразными, но их полное отсутствие сегодня является насущной проблемой, которая требует решения в интересах дальнейшего развития страны.