§ 4. иные меры принуждения

Иные меры принуждения также связаны с действиями участников бюджетного процесса, нарушающими требования, установленные нормативными правовыми актами. Эти меры остаются в арсенале финансовых и контролирующих органов и используются, как и бюджетные меры принуждения, для обеспечения бесперебойности бюджетного процесса, но содержатся либо в иных главах БК РФ, либо в утративших силу нормативных правовых актах.

В действительности очень сложно провести границу между мерами принуждения и полномочиями участников бюджетного процесса (финансового органа, Федерального казначейства, органов государственного финансового контроля), которые приведены ниже.

Предупреждение

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства означает меру, применяемую для побуждения к добровольному устранению нарушения лицом, его совершившим. Вынесение такого предупреждения имеет превентивный характер и не несет негативных последствий для нарушителя. Однако в определенных случаях вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства может быть условием, основанием, создающим возможность применения более серьезных санкций. Например, согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства[828], если в процессе исполнения федерального бюджета выявлено нарушение законодательства, распорядителю или получателю средств федерального бюджета, допустившему нарушение, сначала направляется представление с требованием устранить нарушение по установленной форме[829].

Блокировка расходов

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с утвержденными[830]. Главным основанием применения блокировки расходов является нецелевое использование бюджетных средств. Блокировка имеет превентивную и компенсационную цель, направленную на избежание негативных последствий для бюджетного процесса в случае продолжения неправомерных действий.

В разное время при нецелевом использовании бюджетных средств применялись две альтернативные компенсационные меры (схема 9.4):

1) изъятие суммы нецелевого использования, если организация, его допустившая, не является казенным учреждением и имеет в кредитном учреждении счет, которым свободно распоряжается;

2) блокировка расходов, если нарушителем является казенное учреждение, не имеющее расчетных, текущих и иных счетов в кредитном учреждении.

Блокировка расходов за нецелевое использование бюджетных средств при ее применении в отношении казенного учреждения совпадала по своим последствиям с изъятием бюджетных средств, так как сокращение ранее утвержденных лимитов бюджетных обязательств означает невозможность использования соответствующих бюджетных средств.

Кроме того, блокировка расходов бюджета применялась: если получатель бюджетных средств не выполнял условий, определенных законом (решением) о бюджете; при отсутствии оформленных в установленном порядке проектов договоров между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и соответствующим контрагентом об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций при предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями; при осуществлении государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.

Блокировка расходов в случае ее применения к казенному учреждению означает отказ от совершения каких-то публичных расходов, запланированных при составлении и утверждении бюджета и бюджетной сметы. В данном случае негативные последствия несет не казенное учреждение или иное виновное в нецелевом использовании бюджетных средств лицо, а субъект или объект, в интересах которого были запланированы бюджетные расходы, а также публичный интерес. В силу этого обстоятельства в настоящее время блокировка расходов не применяется. Однако если нарушитель (например, автономное учреждение) имеет в своем распоряжении не только бюджетные ассигнования, но и иные средства из внебюджетных источников, блокировка не повлечет негативных последствий для выполнения государственного (муниципального) задания, которое может быть исполнено за счет таких источников.

Изъятие бюджетных средств

Изъятие бюджетных средств заключается в их списании с расчетного счета организации в коммерческом банке и перечислении в доход бюджета. Эта мера применялась при нецелевом использовании бюджетных средств (в размере нецелевого использования); при невозврате бюджетного кредита; при предоставлении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; при предоставлении бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; при размещении бюджетных средств на банковских депозитах и их передаче в доверительное управление; при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджета.

Изъятие бюджетных средств исторически предшествовало блокировке расходов и применялось в случае обнаружения нецелевого использования бюджетных средств, если средства виновного учреждения хранились на банковском счете.

Удержание сумм доходов и иных средств, подлежащих перечислению в бюджет

Данная мера применяется в случае невозврата бюджетного кредита, при нарушении сроков возврата и (или) использовании его не по целевому назначению, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам. В этом случае удерживаются доходы, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также средства, предусмотренные для перечисления в указанные бюджеты[831].

Приостановление операций по расчетным счетам

Приостановление операций по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях, может осуществляться в случае открытия таких счетов с нарушением бюджетного законодательства[832]. Приостановление операций по счетам учреждений в кредитных организациях означает прекращение банком всех операций по списанию средств, за исключением операций по уплате налогов и платежей, операций, очередность исполнения которых предшествует исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов, а также операций по перечислению суммы остатка денежных средств на счете, открытом в банке, на лицевой счет органа Федерального казначейства. Следующим шагом будет закрытие самих счетов на основании требований финансовых органов.

Приостановление операций по лицевым счетам

Приостановление операций по лицевым счетам участников бюджетного процесса, открытым в органах Федерального казначейства, в отличие от блокировки расходов, не отражается на объеме выделенных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств (схема 9.4). В случае устранения причины приостановления операций утвержденные лимиты могут быть использованы в полном объеме[833].

Приостановление операций по лицевым счетам означает невозможность для участника бюджетного процесса (распорядителя или получателя бюджетных средств) реализовать предоставленные ему права. В частности, если речь идет о распорядителе бюджетных средств, то он не вправе распределять выделенные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств или объемы финансирования между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. В случае приостановления операций по лицевому счету получателя средств бюджета Федеральное казначейство не принимает платежные поручения (кассовые заявки) данного получателя на совершение кассового расхода для оплаты принятых им денежных обязательств до устранения причины, вызвавшей принятие решения о приостановлении операций по лицевому счету.

Приостановление операций по лицевым счетам, как и блокировка расходов, – мера, которая направлена на устранение нарушений бюджетного законодательства и не имеет карательного характера.

Операции по лицевым счетам могут приостанавливаться в случаях[834]:

– непредставления в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств бюджета;

– непредставления в установленный срок информации, которая необходима для осуществления бюджетного процесса или для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах;

– непредставления платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений;

– нарушения порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета;

– незакрытия казенным и бюджетным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Банка России и (или) кредитных организациях.

Введение временной финансовой администрации

Временная финансовая администрация представляет собой специально уполномоченный государственный орган исполнительной власти, который должен подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъектов РФ (муниципального образования), контролировать осуществление ими отдельных бюджетных полномочий[835].

Временная финансовая администрация вводится по решению Верховного Суда РФ (на уровне субъекта РФ) или арбитражного суда субъекта РФ (на уровне муниципального образования) по ходатайству высшего исполнительного органа власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.

Основанием введения временной финансовой администрации является просроченная задолженность по долговым обязательствам, если она превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ или местного бюджета.

Временная финансовая администрация обладает обширными полномочиями, которые должны обеспечить улучшение финансовой ситуации в публично-правовом образовании и бесперебойное осуществление бюджетного процесса. Может быть проведена аналогия между назначением временной финансовой администрации и уполномоченного по бюджету, которые имеют сходные цели, но отличаются по масштабу полномочий (временная финансовая администрация действует на уровне публично-правового образования, а уполномоченный по бюджету – на уровне ГРБС), а также по порядку назначения (схема 9.2).