§ 2. защита бюджетного процесса

В разное время и в связи с различными обстоятельствами в БК РФ был включен ряд положений, направленных на достижение одной и той же цели – защиту интересов бюджета как части государственной и муниципальной казны, а также охрану бюджетного процесса. Делалось это по мере необходимости, не по плану, в результате чего нормы, связанные с защитой бюджета, попали в разные части БК РФ.

Прежде всего речь идет об иммунитете бюджета, сущностью которого выступает запрет принудительного взыскания в отношении бюджетных средств. В настоящее время иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение принудительного взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта. Подробнее порядок списания бюджетных средств во исполнение судебных актов урегулирован специальной главой БК РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Наличие в БК РФ специальной главы, регулирующей исполнение судебных актов, – факт необычный, имеющий историческую подоплеку[606]. Единственным оправданием такого положения вещей является то обстоятельство, что вмешательство судебных приставов в бюджетный процесс посредством принудительного изъятия сумм, уже запланированных и предназначенных на определенные законом (решением) о бюджете нужды, фактически лишает смысла всю огромную работу по составлению, балансированию, обсуждению и утверждению бюджета, так как он перестает существовать в качестве финансового плана.

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением, что «правовой режим иммунитета бюджета является особым правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость Российской Федерации»[607]. Следует повторить, что нормы БК РФ об иммунитете бюджета и о порядке исполнения судебных актов о взыскании из бюджета (а шире – из казны) есть меры защиты публичной собственности и бюджетного процесса.

На это же направлены и главы БК РФ «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».

Бюджетные меры принуждения по своей сути являются не чем иным, как мерами, направленными на защиту бюджета и стабильности бюджетного процесса. Уже то обстоятельство, что эти меры распространяются только на тех участников бюджетного процесса, которые обладают правосубъектностью исключительно в бюджетных правоотношениях (финансовые органы, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета), не позволяет отнести бюджетные меры принуждения к мерам юридической ответственности. Этот же вывод следует из анализа определения бюджетного нарушения, которое в БК РФ не относится к правонарушениям.

Сами бюджетные меры принуждения никак нельзя назвать санкциями. Это меры, применяемые в рамках межбюджетных отношений участников бюджетного процесса для обеспечения стабильности бюджетной системы и бюджетного процесса: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов; передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств[608].

Таким образом, нормы БК РФ о бюджетных нарушениях и бюджетных мерах принуждения, как и иммунитет бюджета, являются правовыми средствами защиты казны (бюджета) и бюджетного процесса.

Наконец, в разделе «Участники бюджетного процесса» БК РФ есть гл. 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении временной финансовой администрации». Бюджетный процесс имеет непрерывный характер, и его приостановление чревато непредсказуемыми социально-экономическими последствиями, угрожает национальной безопасности. Соответственно в случае если обнаружится неспособность администрации (иных уполномоченных органов и должностных лиц) осуществлять бюджетный процесс, необходимы экстренные меры. В качестве таких мер БК РФ предлагает меры по введению временной финансовой администрации[609].

Следовательно, введение временной финансовой администрации также направлено на защиту интересов бюджета.

Итак, в БК РФ имеется значительное количество норм, введенных с целью защиты непрерывности бюджетного процесса. Подобные нормы можно рассматривать в рамках отдельного института особенной части науки бюджетного права под названием «Защита бюджетного процесса (бюджета)». Еще раз перечислим упомянутые выше меры и формы защиты бюджетного процесса:

– режим иммунитета бюджета и вытекающий из него особый порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджета;

– применение бюджетных мер принуждения за бюджетные нарушения;

– введение временной финансовой администрации.

Институт защиты прав собственности издавна существует в рамках науки гражданского права. При этом Конституцией Российской Федерации установлено, что равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности[610]. Если вопросы защиты частной собственности относятся к предмету гражданского права, то защиту государственной и муниципальной собственности урегулировать только частноправовыми нормами невозможно[611]. Отношения, связанные с публичной собственностью (в том числе бюджетные правоотношения), лежат за пределами гражданского права, урегулированы целым рядом кодексов и законов[612].

Меры по защите бюджета, предусмотренные бюджетным законодательством, близки, но не сливаются с вопросами финансового контроля, так как непосредственно направлены на обеспечение финансовой безопасности (составной части национальной безопасности), определяемой как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз[613].