8.1. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса

Процессуальные нормы бюджетного права находят свое отражение в специальном институте – бюджетном процессе. Значимость бюджетного процесса и необходимость его регламентации предопределены принципами бюджетной системы государства (единство, сбалансированность, достоверность, прозрачность). Практически во всех странах вопросы, связанные с бюджетным процессом, регулируются конституционными положениями либо специальными законодательными актами, например Закон США о контроле за бюджетом 1974 г., Общий закон о бюджете Испании 1991 г. В Российской Федерации правовые основы бюджетного процесса закреплены Конституцией РФ и БК РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В основе бюджетного процесса лежат специальные принципы, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, исключают возможность неэффективного распределения бюджетных средств[52]. Выделяют следующие принципы бюджетного процесса.

1. Принцип разграничения бюджетных полномочий участников бюджетного процесса. Он состоит в четком определении их прав и обязанностей. В нем находит свое отражение системность распределения функций и полномочий, в том числе наделение отдельных участников бюджетного процесса исключительными полномочиями, что предопределяет его значительную роль среди других принципов.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:

• Президент РФ;

• высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

• Банк России;

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

• получатели бюджетных средств.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Каждый из участников бюджетного процесса имеет собственные задачи и действует в пределах полномочий, закрепленных бюджетным законодательством. Так, Президент РФ определяет структуру федеральных финансовых органов, готовит и направляет Федеральному Собранию РФ бюджетное послание, представляет и устанавливает порядок расходования средств специальных секретных программ федерального бюджета, подписывает принятый федеральный закон о федеральном бюджете и т. п.

Органы законодательной (представительной) власти в рамках предоставленных бюджетных полномочий рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, проводят последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ, реализуют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований):

• составляют проект бюджета и среднесрочного финансового плана, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа;

• осуществляют исполнение бюджета;

• управляют государственным, муниципальным долгом;

• разрабатывают методики распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов;

• представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов и осуществляют другие полномочия, определенные бюджетным законодательством.

Особыми бюджетными полномочиями обладают Минфин России и Федеральное казначейство. Так, Минфин России принимает нормативные акты в сфере бюджетной деятельности, организует составление и составляет проект федерального бюджета, ведет реестр расходных обязательств, проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям, разрабатывает программы государственных внутренних и внешних заимствований, осуществляет по решению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями, организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений[53] и осуществляет другие бюджетные полномочия. Кроме этого министр финансов РФ имеет исключительное право вносить изменения в бюджетную роспись федерального бюджета, в лимиты бюджетных обязательств, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов, запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований.

Бюджетным кодексом РФ закреплены полномочия федерального органа исполнительной власти при осуществлении им временной финансовой администрации в субъекте РФ, муниципальном образовании.

Временная финансовая администрация в субъекте РФ вводится на срок до одного года решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) (по ходатайству Правительства РФ) при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ в порядке, установленном федеральным законом. Решение ВАС РФ о введении в субъекте РФ временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. В аналогичных случаях принимается решение арбитражным судом субъекта РФ о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

• организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ);

• организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

• разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);

• осуществляет контроль исполнения плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), утвержденного ВАС РФ (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);

• осуществляет контроль исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета) и иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.

Главные распорядители бюджетных средств в рамках своих полномочий обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, формируют перечень подведомственных им распорядителей и получателей, осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета и ведут реестр расходных обязательств, составляют и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, формируют государственные (муниципальные) задания, организуют и осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности и другие полномочия, установленные ст. 158 БК РФ.

К бюджетным полномочиям главных администраторов доходов бюджета относятся: формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана или проекта бюджета, ведение кассового плана; формирование и представление бюджетной отчетности и т. п. Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ, являющихся федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами и находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также Банком России, осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ.

2. Принцип специализации бюджетных показателей. Он состоит в том, что составление и исполнение бюджета основываются на бюджетной классификации – группировке доходов и расходов по видам, целевому назначению и направлениям. Использование бюджетной классификации позволяет четко спрогнозировать и распределить бюджетные средства, а также определить источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета. Как специальный юридический акт бюджетная классификация является основой для ведения учета и составления отчетности, осуществления бюджетного контроля со стороны финансовых органов. Принцип специализации бюджетных показателей применяется на всех стадиях бюджетного процесса.

3. Общим и в то же время специальным принципом бюджетного процесса является принцип прозрачности бюджетов. От начальной до конечной стадии бюджетного процесса вся деятельность его участников осуществляется открыто. Так, еще в ходе составления проекта бюджета прогнозируемые показатели широко освещаются в различных средствах массовой информации. Весь процесс рассмотрения и утверждения бюджета (за исключением принятия секретных статей) проходит гласно, а принятый федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному опубликованию. Даже случаи отклонения проекта бюджета или отчета о его исполнении публикуются в печати с указанием причин принятия такого решения.

4. Принцип иммунитета бюджета заключается в обеспечении защиты средств бюджета. Взыскание бюджетных средств может быть произведено только на основании судебного акта по искам к РФ, субъекту РФ и муниципальным образованиям. Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета установлен главой 24.1 БК РФ.

5. Принцип ответственности за нарушение бюджетного процесса включает в себя ответственность органов государственной власти и персональную ответственность должностных лиц – участников бюджетного процесса. В частности, Минфин России, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий, определенных БК РФ, а в отношении министра финансов установлена персональная ответственность.

Деятельность государства от начала разработки проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом, продолжительность которого составляет от трех (в случае принятия бюджета на один год) до пяти лет (ст. 169 БК РФ). Бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса.

К стадиям бюджетного процесса относятся стадии составления проекта бюджета; рассмотрения и утверждения бюджета; исполнения бюджета; составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

На каждой стадии бюджетного процесса решается строго определенный перечень вопросов, которые не могут быть рассмотрены в иной стадии. При изменении экономических и социальных задач государства стадии бюджетного процесса и их последовательность изменению не подлежат.