9.3. Государственные внутренние и внешние заимствования

Государственный внутренний долг формируется на основе государственных внутренних заимствований. Государственные внутренние заимствования – это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые из других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, выраженные в валюте РФ.

В России первый внутренний заем был выпущен в мае 1810 г. в период правления Александра I. Это был 6 %-ный заем с семилетним сроком обращения ассигнациями номиналом 1000 руб. и выше. Однако было реализовано только 3 % этого займа на общую сумму 3,2 млн руб. по причине отсутствия свободных денежных средств для долгосрочного вложения и недоверия населения к новой форме государственного кредита. Именно с этого момента началась история формирования российского фондового рынка. В последующие годы государство все активнее стало выпускать различные внутренние займы, которые осуществлялись в форме выпуска ценных бумаг (в основном облигаций и векселей). Различают несколько видов государственных займов.

По субъекту эмиссии они подразделяются на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.

По субъектам – держателям ценных бумаг различают государственные займы, реализуемые только юридическим лицам, только гражданам, а также физическим и юридическим лицам.

По форме займы бывают облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг (например, облигаций). Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записи в долговых книгах и выдачи специальных обязательств.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (до 30 лет).

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ или уполномоченному им Минфину России. Согласно БК РФ право на осуществление внутренних заимствований принадлежит, соответственно, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ или финансовому органу субъекта РФ. Право на муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации. При этом осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае включения их в программу государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, которая утверждается в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований на очередной финансовый год и плановый период. Указанный перечень отражается в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствования.

В настоящее время в РФ выпущено несколько видов государственных внутренних займов. По каждому выпуску займов принимается отдельный нормативный правовой акт, в котором указываются цели и срок выпуска, его доходность, условия выплаты, льготы, срок и порядок погашения. Так, Постановление Правительства РФ от 16 мая 2001 г. № 379 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации» устанавливает, что эмитентом облигаций от имени РФ является Минфин России.

Облигации государственного сберегательного займа – купонные среднесрочные (от одного года до пяти лет) государственные ценные бумаги, которые предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и получение дохода в виде процента к номинальной стоимости. Номинальная стоимость облигации составляет 500 руб. Эмиссия осуществляется в форме отдельных выпусков, каждый из которых имеет государственный регистрационный номер. Решение о выпуске принимается эмитентом в виде приказа[68]. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. При этом для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Облигации могут свободно обращаться на вторичном рынке.

В состав государственного и муниципального внутреннего долга входят государственные гарантии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные гарантии. Перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) включается в специальную программу государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, программу муниципальных гарантий. В данных программах должна быть предусмотрена каждая гарантия (с указанием цели, категории или наименования принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:

• 1 млрд руб. – для государственных гарантий РФ;

• 10 млн руб. – для государственных гарантий субъекта РФ;

• 100 тыс. руб. – для муниципальных гарантий.

Программы государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ включаются в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Особым видом государственных внутренних заимствований являются денежные вклады населения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений граждан РФ, признавая их гарантированными сбережениями и государственным внутренним долгом РФ. Государство гарантирует сбережения граждан во вкладах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанк России), внесенных до 20 июня 1991 г., а также вклады в организации государственного страхования РФ по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.

В качестве меры для восстановления и обеспечения сохранности гарантированных вкладов граждан применяется перевод их в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами в соответствии с указанным законом, а также с положениями Федеральных законов от 12 июля 1999 г. № 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» и от 6 июля 1996 г. № 87-ФЗ «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации».

Гарантирование сбережений осуществляется государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Финансовые гарантии по погашению этого вида государственного долга предусматриваются в федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, где указаны размеры средств, направляемых на выплату компенсаций. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрено ежегодное направление бюджетных ассигнований в сумме 50 млрд руб. на осуществление отдельным категориям граждан РФ, в том числе их наследникам, компенсационных выплат по вкладам в Сбербанке России, взносам в организации государственного страхования и выкуп у владельцев – граждан России Государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сбербанка СССР, являющихся гарантированными сбережениями. Организация компенсационных выплат и погашения гарантированных сбережений граждан РФ возложена на Минфин России.

Несмотря на ежегодные выплаты компенсаций полностью суммы вкладов и процентов по ним гражданам не возвращаются, хотя индексация их производится. В данном случае проблема не только в нехватке средств бюджета на погашение указанных видов долговых обязательств, но и в определении правовой регламентации самих компенсационных выплат. Выплата компенсаций по банковским вкладам в качестве способа обеспечения обязательств, их размер, порядок и сроки не предусмотрены гражданским законодательством, что еще раз свидетельствует о специфике отношений в области государственного кредита.

В России государственные ценные бумаги в форме облигационного внешнего займа впервые были выпущены в 1769 г. в период правления Екатерины II на общую сумму 500 тыс. голландских гульденов, размещенные на голландском рынке на 10-летний срок под 5 % годовых через банкирский дом «Гопе и К^о»[69]. С этого займа началась история формирования государственного внешнего долга России.

Государственный внешний долг РФ формируется за счет заимствований, осуществленных в иностранной валюте от иностранных кредиторов, т. е. от иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, международных финансовых организаций и складывается из следующих элементов:

• задолженности перед официальными кредиторами, т. е. перед коммерческими банками зарубежных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии Правительства РФ;

• задолженности перед коммерческими банками зарубежных стран без государственных гарантий;

• долга внешнеторговых объединений по централизованным импортным поставкам, образовавшегося до 1991 г.;

• долга международным валютно-финансовым организациям (МВФ, Всемирный банк и ЕБРР);

• займов России в ценных бумагах, обращающихся на мировых рынках (облигации внутреннего валютного займа, еврооблигации)[70].

Государственные внешние заимствования РФ и субъектов РФ включаются в программу государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В программе государственных внешних заимствований РФ должен содержаться перечень внешних займов с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием источника привлечения (заимствования), суммы заимствования, сроков погашения и т. п. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит от имени Российской Федерации Правительству РФ или уполномоченному им Минфину России.

В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации отдельно должны быть предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол. США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы федеральным законом о федеральном бюджете. В программу в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Программа утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Договоры и соглашения о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов государственных внешних заимствований РФ, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В программе государственных внешних заимствований субъекта РФ должны быть определены:

• предельный объем государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта РФ.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством РФ. Бюджетный кодекс РФ вводит правило, по которому выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации. Программа государственных внешних заимствований и государственных гарантий в иностранной валюте субъекта РФ включаются в качестве приложения к закону о бюджете.

Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, о предоставлении государственных гарантий по внешним займам подлежат ратификации Федеральным Собранием, если предусмотренные этими договорами займы и государственные гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований и программу государственных гарантий в иностранной валюте, а привлекаемые средства по займам превышают сумму, эквивалентную 10 млн дол. США и предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 млн дол. США, на весь срок займа или гарантии, а также в иных случаях, предусмотренных главой 14 БК РФ.

В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закрепляются пределы государственных внутренних и внешних заимствований. Так, на 1 января 2014 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ составит 6,6 трлн руб., а верхний предел государственного внешнего долга – в сумме 66,2 млрд дол. США (или 53,0 млрд евро)[71].