3. Основные стадии правоустановительного процесса

Процесс установления новой нормы права (издания нормоустанавливающего акта) состоит из нескольких последовательных стадий — от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официальной публикации.

Характер и содержание правоустановительной деятельности на различных стадиях ее осуществления, как и само значение подобных стадий в рамках правоустановительного процесса, во многом зависят от особенностей соответствующего источника права, к которому относится устанавливаемая нор- ма. В системах общего (прецедентного) права, где основным источником права является судебное решение, стадии правоустановительного процесса, по существу, совпадают с основными стадиями рассмотрения и разрешения конкретных дел в соответствующих судебных инстанциях, устанавливающих нормы прецедентного права.

В системах права романо-германской правовой семьи, где основным источником права является нормативно-правовой акт и где также и все другие источники права в том или ином виде получают свое официальное признание и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах, стадии правоустановительного процесса обусловлены логикой и процедурой подготовки и принятия того или иного нормативно-правового акта (закона или подзаконного акта).

Подзаконные нормативно-правовые акты готовятся и принимаются соответствующими органами исполнительной власти в пределах их правоустановительной компетенции, установленной Конституцией РФ и действующим законодательством.

Так, разработка проектов нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также вносимых по их инициативе в Государственную Думу законопроектов осуществляется аппаратом соответствующих государственных органов с привлечением к данной работе заинтересованных (профильных) министерств и ведомств. Аппаратный порядок подготовки проектов нормативных актов действует и в нормотворчестве различных министерств, ведомств и государственных комитетов.

Порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов зависит от типа и характера соответствующего органа исполнительной власти. Нормативно-правовые акты коллегиальных органов исполнительной власти (например постановление Правительства РФ, постановление Правительства субъекта РФ и др.) принимаются простым большинством голосов членов соответствующей коллегии. Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, действующих на началах единоличного руководства (указы Президента РФ, приказы министра, акты глав исполнительной власти в субъектах РФ и т.д.) принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица.

Более сложной и детализированной является законодательная процедура. В целом законотворческий процесс состоит из следующих основных стадий: 1) принятие соответствующим компетентным органом (самим правоустановительным органом или субъектом правоустановительной инициативы) решения об издании определенного нормативно-правового акта; 2) разработка и предварительное обсуждение проекта этого акта; 3) рассмотрение данного проекта правоустановительным органом; 4) принятие нормативно-правового акта; 5) официальное опубликование принятого нормативно-правового акта.

Инициатива принятия соответствующего нормативного акта может исходить как от самого правоустановительного органа, так и от других субъектов, обладающих правом на такую инициативу.

Так, в Российской Федерации в законотворческом процессе (на федеральном уровне) право законодательной инициативы, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы по вопросам их ведения принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы означает, что проект закона, внесенный субъектом такого права в Государственную Думу, подлежит обязательному рассмотрению самой Государственной Думой. Конечно, свои законопроекты могут направить в Государственную Думу также отдельные граждане, общественные объединения и другие субъекты, не обладающие правом законодательной инициативы. Такие законопроекты Государственная Дума не обязана рассматривать.

Разработка законопроекта осуществляется субъектом законотворческой инициативы (соответствующими структурами, подчиненными данному субъекту) или по поручению Совета Государственной Думы — одним из ее комитетов.

В отношении внесенного в Государственную Думу законопроекта Совет Государственной Думы назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту (так называемый ответственный комитет) и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопробкт направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний (см. ст. 109 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г.)[457].

На этой стадии предварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственным комитетом в государственные органы, научные и общественные организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Правовое управления аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта, а в ряде случаев — и лингвистическую экспертизу.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением субъекта права законодательной инициативы и может освещаться в средствах массовой информации.

Законопроект может обсуждаться и на парламентских слушаниях с участием широкого круга заинтересованных лиц, общественности, представителей средств массовой информации.

На основе всех этих предварительных обсуждений в законопроект вносятся необходимые исправления и уточнения. Законопроект, подготовленный к рассмотрению, направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думой.

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта и вносятся в него поправки. Во втором чтении обсуждаются внесенные поправки к законопроекту и принимается решение об их принятии или отклонении. Третье чтение назначается для голосования в целях принятия законопроекта в качестве закона.

Принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Подписанный Президентом закон подлежит обнародованию.

Официальное опубликование принятого нормативно-правового акта осуществляется в специальных печатных изданиях и газетах. Так, федеральные конституционные законы и федеральные законы официально публикуются в “Российской газете” и в “Собрании законодательства Российской Федерации”. В этих же изданиях в течение десяти дней после их подписания публикуются акты Президента РФ и Правительства РФ.

Неопубликованные законы, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 15), не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие общий (межведомственный) характер, подлежат официальной публикации в газете Российские вести” (в течение десяти дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ), а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Официальное опубликование актов субъектов РФ осуществляется в специальных местных печатных изданиях и газетах. В местных средствах массовой информации публикуются и акты органов местного самоуправления.