§ 5. Динамика интеграции государств – участников Таможенного союза
§ 5. Динамика интеграции государств – участников Таможенного союза
Таможенный союз, созданный в рамках Евразийского экономического сообщества между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан, заметно прогрессирует с момента своего образования. Созданный в соответствии с Договором о соз дании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза с Договором о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г., Таможенный союз между данными государствами за истекший период привел к правовому оформлению единой таможенной территории между указанными государствами, что является важным шагом продвижения интеграции на постсоветском пространстве, несмотря на серьезные трудности, в числе которых проблемы правового характера, связанные как с выработкой взаимосогласованных позиций и закреплением их в международных документах, обладающих различной юридической силой, так и с реализацией уже принятых и действующих документов, имеют очень большое значение.
В Таможенном союзе за годы его функционирования подготовлена и реализуется обширная нормативно-правовая база по экономическому взаимодействию и формированию единого экономического пространства. Поэтому вполне естественно, что государства-члены Таможенного союза должны согласовывать свои действия по присоединению к ВТО. Несмотря на значительную переориентацию национальных хозяйств на отношения с третьими странами, уровень взаимовыгодности и взаимодополняемости государств – членов Таможенного союза сохраняется довольно высоким, и особенно в производственной сфере.
С 1 января 2010 г. введены в действие механизмы Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан: единый таможенный тариф и единые правила нетарифного регулирования, включая единый порядок оформления лицензий и ограничений во внешней торговле. С 1 июля 2010 г. введен в действие Таможенный кодекс Таможенного союза и отменено таможенное оформление на внутренних границах[131].
Однако следует отметить, что Таможенный союз, образованный в рамках Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г., является не первым интеграционным объединением на постсоветском пространстве с подобным названием.
Первый Таможенный союз
6 января 1995 г. в Минске было подписано Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, которое вступило в силу 30 ноября 1995 г. Данное Соглашение включает в себя неотъемлемой частью Протокол о введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г. Указанный Протокол предусматривает, что «Стороны с удовлетворением отмечают значительный прогресс в реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о свободной торговле от 13 ноября 1992 г., Договора о соз дании Экономического союза от 23 сентября 1993 г. в части создания механизма зоны свободной торговли как первого этапа формирования Таможенного союза, Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 12 апреля 1994 г., Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г., позволяющий в соответствии с достигнутыми 21 октября 1994 года в Москве договоренностями руководителей двух государств перейти в торговых отношениях между Российской Федерацией и Республикой Беларусь к осуществлению беспошлинной торговли с учетом положений статьи XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле.
Стороны, подтверждая ранее достигнутые двусторонние договоренности по вопросам свободы транзита и условиям сохранения военных объектов Российской Федерации на территории Республики Беларусь, договорились о введении с 1 января 1995 г. режима свободной торговли между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в полном объеме без изъятий и ограничений, указанных в статье 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о свободной торговле от 13 ноября 1992 г., и о прекращении действия Протокола об изъятиях к данному Соглашению от 22 января 1993 г.».
Анализируя приведенные выше положения договорно-правового характера можно заключить, что первый Таможенный союз, имевший характер двустороннего межгосударственного объединения, был сопряжен не столько с экономическими, сколько с политическими факторами, включая вопросы военно-стратегического характера: содержащиеся в Протоколе формулировки о заключении Таможенного союза без изъятий и ограничений в торговле между Российской Федерацией и Республикой Беларусь имеют прямую отсылку к обусловленности данного Таможенного союза «выполнением Республикой Беларусь необходимых внутригосударственных процедур по введению в законную силу двусторонних договоренностей по условиям сохранения военных объектов Российской Федерации на территории Республики Беларусь».
Второй Таможенный союз
На основе Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь 20 января 1995 г. в Москве было заключено Соглашение о Таможенном союзе[132], участниками которого стали уже три государства: Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан. Позднее к данному Соглашению присоединились Кыргызская Республика и Республика Таджикистан.
Данное Соглашение, в отличие от предыдущего, формировавшего таможенное пространство без изъятий и ограничений товаров, предусматривало, что Договаривающиеся Стороны формируют единый Таможенный союз, цели и принципы формирования, механизм и этапы создания, порядок функционирования которого, а также распределение таможенных пошлин, налогов и сборов, условия введения временных ограничений и таможенного контроля будут определяться Соглашением о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г.
Как указывает ст. 2 данного Соглашения, Договаривающиеся Стороны приняли на себя в полном объеме права и обязательства, вытекающие из Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г., в том, что касается целей, принципов функционирования, механизма и этапов создания Таможенного союза, распределения таможенных пошлин, налогов и сборов, условий введения временных ограничений, таможенного контроля. При этом регулирование внешнеэкономической деятельности Республики Казахстан будет осуществляться в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 20 января 1995 г.[133]
Таким образом, рассматриваемый (условно обозначаемый «второй») Таможенный союз имеет существенные отличия юридического характера от первого Таможенного союза, заключенного между Россией и Беларусью. Во-первых, на действие данного Соглашения о Таможенном союзе в отношении других государств-участников не распространяется действие Протокола о введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г., имевшего помимо экономических военно-стратегические условия для Республики Беларусь. Во-вторых, данное Соглашение, в отличие от предыдущего, допускает определенные ограничения таможенного пространства в рамках Таможенного союза: как указывает ст. 5 Соглашения, оно не затрагивает права любой Договаривающейся Стороны на принятие в соответствии с международным правом и ее внутренним законодательством мер, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, культурно-исторического наследия своих народов, охраны редких животных и растений.
Третий Таможенный союз
Спустя почти пять лет государства – участники двух предыдущих Таможенных союзов, констатируя углубление интеграции в экономической и гуманитарной областях, выполняя соглашения, подписанные между Сторонами о свободной торговле, о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности, о Таможенном союзе, об обеспечении взаимной конвертируемости и стабилизации курсов национальных валют, о предотвращении двойного налогообложения и уклонения от уплаты налогов на доход и капитал, и желая придать новый импульс развитию более тесной интеграции, сближению экономики государств-участников в целях социального прогресса и улучшения благосостояния народов, заключают 26 февраля 1999 г. Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. Договор предусматривает создание Единого экономического пространства и единой таможенной территории с режимом свободной торговли товарами (ст. 8–10). При этом единый порядок регулирования внешнеторговой деятельности не распространяется на торговлю Сторонами вооружением, военной техникой и иной продукцией военного назначения, ядерными материалами, оборудованием, специальными неядерными материалами и соответствующими технологиями, а также товарами и технологиями двойного назначения (п. 2 ст. 14).
В отличие от двух предыдущих Соглашений о Таможенном союзе, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве уже более конкретизирован и помимо декларативных положений предусматривает специальные правовые механизмы по созданию единого экономического пространства и регулированию внешней торговли товарами. В частности, предусмотренный данным Договором (ст. 21) Таможенный союз в качестве торгово-экономического объединения включает в себя:
а) единую таможенную территорию;
б) общий таможенный тариф;
в) режим, не допускающий каких-либо тарифных и нетарифных ограничений (лицензирование, квотирование) во взаимной торговле;
г) упрощение и последующую отмену таможенного контроля на внутренних таможенных границах;
д) однотипные механизмы регулирования экономики и торговли, базирующиеся на универсальных рыночных принципах хозяйствования и гармонизированном экономическом законодательстве;
е) органы управления;
ж) единую таможенную политику и применение единых таможенных режимов.
К положительным элементам данного Договора можно отнести и то, что он предусмотрел общий, базовый перечень мер по унификации и гармонизации законодательств государств – участников Договора, среди которых:
а) координация деятельности по подготовке проектов законодательных и иных правовых актов, включая проекты правовых актов о внесении поправок в законы и иные акты;
б) заключение международных договоров;
в) принятие модельных актов;
г) принятие соответствующих решений Межгосударственным Советом либо Советом глав правительств;
д) иные меры, которые Стороны сочтут целесообразными и возможными, при условии утверждения таких мер Межгосударственным Советом.
Важно отметить, что в соответствии со ст. 5 рассматриваемого Договора, высшим органом указанного Таможенного союза определен Межгосударственный Совет, который принимает решения о том, какие законодательные и иные правовые акты Сторон, с учетом объекта и целей рассматриваемого Договора, подлежат сближению и унификации, устанавливает последовательность осуществления соответствующих мер по гармонизации законодательства государств-участников. Такие решения могут предусматривать принятие мер по гармонизации законодательства как в отношении конкретных актов, действующих на территориях Сторон, так и в отношении определенных областей правового регулирования.
Межгосударственный Совет также разрешает вопрос о том, какие меры по гармонизации законодательства следует применить в отношении соответствующих законодательных и иных правовых актов Сторон либо, с учетом принятых Межгосударственным Советом решений, соответствующей области правового регулирования (ст. 57 Соглашения).
Имеет существенное значение, что Межгосударственный совет в рамках Таможенного союза (условно обозначаемого как третий) наделялся правом принимать различные виды решений для государств – участников данного Договора, в том числе юридически обязательные. Так, ст. 58 Договора прямо устанавливает, что в случаях, когда, по общему мнению Сторон, это является необходимым и оправданным, Межгосударственный Совет вправе принимать:
а) решения, устанавливающие единые для государств – участников настоящего Договора правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению государствами-участниками;
б) резолюции, являющиеся обязательными для государства-участника или государств-участников, которым они адресованы, в том, что касается ожидаемого результата, при сохранении за органами Сторон свободы выбора форм и методов действий;
в) рекомендации, не являющиеся обязательными.
Таким образом, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. является наиболее продуманным как с точки зрения юридической техники, так и с точки зрения возможностей для правовой реализации положений, закрепленных в международном договоре, по сравнению с Соглашениями о Таможенном союзе от 6 января 1995 г. и от 20 января 1995 г. Также Договор вступил в силу для всех государств-участников: для Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Таджикистан – 23 декабря 1999 г., для Кыргызской Республики – 10 апреля 2000 г., для Российской Федерация – 2 июля 2001 г.
Однако Таможенный союз, предусмотренный Договором от 26 февраля 1999 г., спустя еще несколько лет подвергся трансформации, выразившейся в принятии очередного Договора о Таможенном союзе (Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г.), что, очевидно вызывает множество вопросов, о «цикличности» данных таможенных образований и их эффективности.
Четвертый Таможенный союз
После образования Евразийского экономического сообщества в 2000 г. интеграция государств – участников данного межгосударственного объединения вновь сделала «виток» в форме образования еще одного, четвертого по счету, Таможенного союза: 6 октября 2007 г. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией был подписан Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза, а также Договор о Комиссии таможенного союза. Данный Договор вновь с определенными коррективами поставил своей задачей формирование единой таможенной территории между государствами-участниками. Для координирования действий государств – участников Договора в этой области была создана Комиссия Таможенного союза, наделенная наднациональными полномочиями в части, предусмотренной Договором о Комиссии Таможенного союза. Интеграция под эгидой ЕврАзЭС стала ожидаемой и прогнозируемой в рамках государств постсоветского пространства, осознавших взаимовыгодность и очевидные «плюсы» экономического и гуманитарного сотрудничества в форме межгосударственного объединения.
Логическим развитием интеграционных процессов в рамках Таможенного союза стало заключение 18 ноября 2011 г. Договора о Евразийской экономической комиссии, которую государства-члены наделили более широкими наднациональными полномочиями, нежели была наделена Комиссия Таможенного союза.
Таким образом, можно отметить, что для оптимального развития ЕврАзЭС особо важное значение имеет прогнозирование вариантов развития интеграции государств – членов данного интеграционного объединения в будущем. Прогнозирование таких вариантов (моделей) правового характера развития интеграции способно решить следующие задачи, являющиеся наиболее острыми для международной организации постсоветского типа, какой и является ЕврАзЭС, а именно:
1) определение правовых направлений продолжения и углубления интеграции в рамках международной организации (важное значение будут иметь качественные показатели интеграционного сближения государств, а также возможность вступления в организацию новых членов);
2) выявление коллизионных форм внутри правовой базы самого межгосударственного объединения, а также несоответствие национальных законодательств государств – членов межгосударственного объединения, затрудняющее достижение согласования их воль, а значит, и выработку согласованных позиций за счет разработки и принятия единого международно-правового акта по определенному кругу вопросов;
3) определение приоритетных сфер углубления интеграции (экономика, социальное развитие, здравоохранение и т. д.) в рамках межгосударственного объединения на основе мониторинга различных показателей;
4) синхронизация сроков по вступлению в силу международно-правовых актов межгосударственного объединения в государствах-членах, имеющих различные внутригосударственные процедуры вступления их в силу;
5) совершенствование организационно-правовых форм выполнения международных договоров и решений органов ЕврАзЭС.
Таким образом, таможенное объединение территорий проходит своеобразные «циклы», начиная с Таможенного союза 1995 г. и заканчивая Таможенным союзом 2007 г.
Анализ международных договоров, посвященных этому вопросу, показывает, что в них были выбраны и использованы различные модели сближения и интеграции в вопросах построения единого таможенного пространства: начиная от Соглашений 1995 г., предусматривающих лишь общие положения о необходимости интеграции и имеющих, по своей сути, декларативный характер, и заканчивая Договором о Таможенном союзе 2007 г., который дополняется новыми международными договорами и на данный момент характеризует реальное построение Таможенного союза между Россией, Белоруссией и Казахстаном.
Однако проведенный анализ показывает, что, по крайней мере, четыре Таможенных союза ставили перед собой практически идентичные задачи, имея для этого различную по степени проработанности, но вместе с тем пригодную международно-правовую базу для реализации интеграции и построения реального единого таможенного пространства. Некоторые международные договоры шли дальше и предусматривали построение даже Единого экономического пространства между договаривающимися Сторонами. Однако результативность выполнения рассматриваемых международных правовых актов оказалась меньше ожидаемой. В связи с этой правовой стагнацией реального интегративного сближения предлагается компенсировать недостаточную эффективность указанных международно-правовых актов все новыми и новыми правовыми механизмами, изложенными в новых международных договорах. Но на сегодняшний момент после определенного промежутка времени, прошедшего с момента заключения первого международного договора о Таможенном союзе, можно констатировать, что самые различные и проработанные по своим правовым механизмам международные договоры будут малоэффективными без создания четкого и сбалансированного механизма реализации международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударсвтвенном интеграционном объединении.
Следует отметить, что поскольку международное право развивается в последние десятилетия, совершенствуя методологический инструментарий[134], то очевидно, что подобная тенденция прослеживается и в праве межгосударственных объединений. Как отмечает Д. Шелтон, международные институты во все большей мере принимают различные формы, переходящие от юридически обязательного характера к необязательному – «мягкое право», и, наоборот, от юридически расплывчатых – к четким, унифицированным, обязательным[135]. Применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу эти тенденции следует рассматривать в той плоскости углубления и продвижения интеграции, что не имеющие юридической силы модельные акты постепенно заменяются такими актами, имеющими форму юридически обязательных для государств-участников, как Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г.[136], Решения Комиссии таможенного союза, Таможенный кодекс Таможенного союза, Договор о Евразийской экономической комиссии и т. д.
На наш взгляд, в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза эта тенденция будет усиливаться, в том числе в части принятия таких важных актов, как технические регламенты ЕврАзЭС и Таможенного союза, а впоследствии и в других формах приоритетного межгосударственного сотрудничества. Усиление тенденций наднациональности в международно-правовом регулировании ЕврАзЭС и Таможенного союза видится позитивным процессом, заслуживающим всяческой поддержки, и дальнейшего исследования, в том числе по мере дальнейшего углубления и продвижения интеграции и появления ее новых результатов, тем более что правовые процессы углубления любой интеграции неразрывно связаны с внешнеполитической линией. И в этом смысле Российская Федерация нацелена на развитие ЕврАзЭС, поскольку «на постсоветском пространстве ЕврАзЭС является практически единственной структурой, которая достаточно быстро движется к своим интеграционным целям, и мы будем этому всячески способствовать»[137].
Позитивная оценка стратегических ориентиров России на интеграцию в ЕврАзЭС и Таможенном союзе далеко не всегда разделяется за рубежом. В зарубежных аналитических источниках нередко высказываются мнения о неэффективности создания Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС ввиду нынешней политической и экономической ситуации на постсоветском пространстве[138]. Кроме того, отмечается, что предыдущие таможенные союзы обладали рядом организационно-правовых недостатков, что, в свою очередь, серьезно мешало осуществлению интеграции на постсоветском пространстве[139].
Однако необходимо заметить, что в большинстве случаев критические и даже негативные оценки, которые даются зарубежными учеными интеграционным процессам, происходящим в ЕврАзЭС и Таможенном союзе, не основываются на их глубоком и всестороннем изучении. Скорее они имеют характер обобщенных суждений о политических процессах, связанных с Россией, не всегда оцениваемых объективно и с научной точки зрения, если речь идет об исследовании интеграции на постсоветском пространстве.
В то же время, соглашаясь с долей критики о повышении эффективности реализации международно-правовых норм, содержащихся в актах ЕврАзЭС и Таможенного союза, можно привести заключение Н. Кавешникова. В частности, о пишет, что эффективность Евразийского экономического сообщества в значительной степени определяется эффективностью его институтов, их способностью к принятию решений, объединяющих все государства данного межгосударственного объединения. Сильная организационная структура особенно важна при развитии интеграции и созданию в рамках ЕврАзЭС Таможенного союза. Институциональная структура ЕврАзЭС во многом создавалась с учетом практики Европейского Союза. Вместе с тем ввиду специфики ЕврАзЭС, которая обусловлена объективными факторами, во многом институциональная структура ЕврАзЭС отличается от Европейского Союза. Однако это не является каким-то недостатком ЕврАзЭС, а обусловлено объективными факторами. Вместе с тем ЕврАзЭС за короткое время проделало большой путь, но ему еще предстоит много сделать[140].
В принципе, можно лишь отчасти разделить такую позицию, но в то же время, следует подчеркнуть, что действующий Таможенный союз и его институциональная и правовая основа позволяют проводить эффективную интеграцию. Конечно, договорно-правовая база и организация институтов страдают определенными недостатками, но принципиальные, краеугольные основы интеграционного взаимодействия заложены в международно-правовых документах и получают свое реальное воплощение. По эффективности сотрудничества в определенных сферах, например техническое регулирование, промышленная политика, действующий Таможенный союз продвинулся по пути интеграции значительно дальше, чем предшествующие таможенные союзы на постсоветском пространстве.
Представляется справедливым, что в дальнейшем в основу создания и функционирования Единого экономического пространства должны быть положены следующие составляющие:
• общая политика экономической безопасности;
• скоординированная внешнеэкономическая политика государств-членов;
• общие правовые основы;
• сотрудничество в гуманитарной сфере[141].
Данный текст является ознакомительным фрагментом.